تجربه شورا نمی‌تواند شکست بخورد
محمد عطریانفر از دلایل عملکرد نامطلوب شوراهای شهر می‌گوید
محمد عطریانفر می‌گوید: تجربه شوراها نمی‌تواند شکست بخورد چون جزو الزامات مدیریت آینده کشور است. ما کشوری هستیم که مدیرانمان را با رای مردم سر کار می‌آوریم و دولتمان را منصوب می‌کنیم. رهبران از طریق رای غیرمستقیم مردم انتخاب می‌شوند. ما در امر شوراها ضعیف هستیم اما نمی‌توانیم بگوییم پروژه شورا شکست‌خورده است.
شوراهای شهر و روستا گرچه با هدف تمرکززدایی و تقویت مدیریت محلی در شهرها و روستاها شکل گرفت اما با گذشت 17 سال از عمر آن، همچنان فاقد مولفه‌هایی است که بتواند هدف تمرکززدایی را عملیاتی کند. از سوی دیگر، کژکارکردی شوراها طی این سال‌ها این ذهنیت را در میان افکار عمومی شکل داده که شوراها ناکارآمد بوده و به بستری برای رانت‌جویی تبدیل شده‌اند. محمد عطریانفر عضو شورای مرکزی حزب کارگزاران اسلامی و نیز عضو شورای شهر اول تهران، بر این باور است که ساختار شورای شهر به درستی تعریف نشده و حتی در همان حد و اندازه‌ای که در قانون درباره آن تصریح شده نیز دارای اختیار نیستند و این در حالی است که شوراها باید دارای اختیار تام باشند تا بتوانند عملکرد قابل ارائه‌ای داشته باشند. در این گفت‌وگو، محمد عطریانفر عضو شورای اول شهر تهران که مدتی هم ریاست آن شورا را به عهده داشت، درباره اینکه چرا شوراهای شهر به اینجا رسیده‌اند پاسخ می‌دهد.
♦♦♦
17سال از آغاز به کار شوراهای شهر و روستا می‌گذرد و خب این نهاد در معرض حواشی زیادی قرار گرفته است. گاه شاهد بروز فساد مالی و اخلاقی در برخی از شوراهای سراسر کشور بوده‌ایم. این در حالی است که در دوره فعلی، در بسیاری از شهرها به ویژه کلانشهرها شوراها از فهرست‌های یکدست تشکیل شد، همین موضوع می‌توانست بستری برای عملکرد مطلوب باشد. آیا انتظاری که در افکار عمومی درباره شوراها شکل گرفت، تحقق یافت؟
در پاسخ به این سوال باید بگویم، شوراهای شهر در این قاعده و قواره‌ای که عملاً در کشور شکل گرفته هیچ‌کدام در هیچ سطح توفیقی نداشته، ندارند و نخواهند داشت. از حیث ساختاری و ماموریت‌ها در بحث شکل‌گیری شوراها و تکالیفی که برعهده‌شان است دچار سوءتفاهم و مشکلاتی هستیم که متاسفانه به خاطر آن عوارض، خروجی قابل‌قبولی که مردم نسبت به آن حس رضایت داشته باشند، وجود ندارد.
چرا چنین وضعیتی برای شوراها با داشتن سرمایه رای بالای مردم به وجود آمد؟
مجموعه‌های مدیریتی اعم از شرکت‌های تولیدی، صنعتی، بازرگانی، خدماتی؛ نهادهای فرهنگی، اجتماعی؛ حتی در سطوح عالی مدیریت نظام حاکم بر کشور، از ارکان مهمی که وجودش دلالت بر توفیق و پیشرفت مجموعه دارد و جهت‌گیری به سمت ارتقا را نشان می‌دهد «انسجام هرم مدیریت» است. در ساختار عمومی جمهوری اسلامی ایران، شوراها برشی از نظام مدیریتی این کشور است کمااینکه نظام اجرایی کشور که دولت نماد تمام‌عیار آن است هم برشی از مدیریت نظام سیاسی ایران است. متاسفانه همان مقدار که در رابطه با عدم توفیق کامل دولت در منویاتش بعضاً شاهد برخی ناتوانی‌ها و ناکارآمدی‌ها هستیم و در مقام تعلیل (علت‌یابی) و تحلیل به این نکته می‌رسیم که ولو نیروها به‌شخصه کارآمدند، اما خروجی کارشان قرین به توفیق نیست و ریشه‌اش را باید در جاهای دیگری جست‌وجو کنیم که خارج از اختیار و اقتدار دولت است.
وضعیتی مشابه این داستان، نیز درباره شوراها وجود دارد. همان‌طور که برخی در نظام سیاسی ایران برای دولت اعتبار چندانی قائل نیستند و منزلت دولت را «بماهو دولت» به رسمیت نمی‌شناسند نتیجتاً دولت آن ضلع ضعیفی خواهد بود که در آخر جدول به حساب می‌آید. متاسفانه همین نگاه ناصواب از منظر دولت در حق شوراها اعمال می‌شود. با وجود آنکه در قانون اساسی روی سرفصل شوراها به صورت روشن تاکید بسیار شده، اما به دلیل نوع نگاه متمرکزی که در دولت حاکم است، هیچ علاقه و تمایلی از سوی رئیس‌جمهور به‌خصوص وزرا وجود ندارد که به شوراها توجه موثر کنند و به اعتبار وزنی که شوراها به واسطه رای مردم پیدا می‌کنند، اجازه دهند خودشان عهده‌دار تکالیف خود باشند.
این توجه و تنبه هم به حسب مفهوم استقلال ذاتی شوراهاست، هم متوجه حیطه تکالیف، حیطه اختیارات و هم آتوریته به معنای اقتدار تضمین‌شده‌اش است.
بنابراین آنچه امروز شوراها متکی بر آن قوام پیدا کرده‌اند، سهم اختیارات حداقلی است؛ در قانون 21 بند اختیارات برای شورا تعریف شده و 5 بند هم در قانون شهرداری‌ها ذیل انجمن‌های شهر دیده شده است اما وقتی جزئی‌تر به این ماموریت‌ها، رسالت‌ها و اختیارات نگاه می‌کنید، می‌بینید بخش اعظمی از این اختیارات، اختیاراتِ موثر نیست که در قبال آن شورا را در برابر مردم پاسخگو بداند. یک سهم بزرگی از این اختیارات صوری تحت عنوان همکاری، همفکری، مطالعه و پژوهش نام برده شده که اینها برای شورای شهری که روزانه و روزمره باید به شهروندان پاسخگو باشند، منشأ اثر نیست. بخش دیگری از این اختیارات در قالب نظارت تعریف شده اما اتوریته و نتیجه این نظارت را روشن نمی‌کند.
در این میان یکی دو بند از اختیارات شوراها قابل‌توجه است؛ که شامل نصب شهردار و تصویب برنامه و تفریغ بودجه است. فارغ از این دو محور، تقریباً شوراها تکالیف و اختیارات دندان‌گیر دیگری ندارند.
شوراها باید در شکل مطلوب خود چه وزنی داشته باشند؟
فکر می‌کنم حداقل انتظاری که از قانونگذار می‌رود آن است که نسبت به ماموریت‌ها، مسوولیت‌ها، تکالیف و اختیارات شوراهای شهر توجه معناداری پیدا کند. باید شوراها را از منظر اقتدار، به اندازه مجلس در حد و اندازه ظرف هویتی‌اش ارتقا دهند. در واقع همین نسبتی که امروز بین مجلس و دولت وجود دارد و مجلس را پایگاه، نهاد قانونگذاری و تکیه‌گاه قانونی دولت تلقی می‌کنیم؛ حداقل چنین وزنی را باید در مقیاس شهر و مدیریت شهری در رابطه با شهر و شهرداری اعتبار بخشیم. این حداقل کار است زیرا چون مردم با رای خود شورای شهر را تشکیل می‌دهند و انتظار دارند آثار رای خود را در زندگی روزمره‌شان ببینند، بنابراین ضرورت دارد حق دخالت و حق پاسخگویی اعضای شورای شهر را بسی فراتر از آنچه امروز می‌بینیم، تعریف کنیم. بالاخره باید مدیریت شهر را در اختیار شورا قرار دهیم و نهاد شورا اختیار تام و تمام اداره شهر را داشته باشد.
بر این اساس مشکل شوراها مشکلِ ریشه‌ای و ساختاری است؛ چه این شورا اصلاح‌طلب باشد، چه اصولگرا یا ترکیبی از این دو، چه نیروها یکدست باشد و چه چنددست، تا این مشکلات مرتفع نشود نمی‌توان توقع داشت که عملکرد شوراها چنین و چنان باشد.
بنده در دوره اول شورای شهر تهران، ازجمله اعضای آن بودم و در همان گام اول، هم دولت و هم مردم توقع ویژه‌ای داشتند. چهره‌های بسیار شاخص و معنونی هم انتخاب شده بودند. شخصیت‌هایی که در شورا بودند عملاً در رده اعضای دولت پیشینه خدمتی داشتند. در یکی دو سال آخر هم رئیس شورای شهر بودم و نهایتش هم به دلیل بدعهدی که از ناحیه دولت و وزارت کشور صورت گرفت متاسفانه حضرات بدون استدلال منطقی و تنها با هدف پاک کردن مساله در ماه چهل و چهارم به سمت انحلال شورا رفتند که هیچ دردی را هم دوا نکرد.
بارها و بارها شاهد بودم آقایان نقد کردند که شورای اول چنین و چنان بود! آیا برونداد و عملکرد دیگر شوراها بهتر از شورای اول بود؟ به شهادت آنچه رخ داده و به شهادت آنچه هر عقل سلیمی می‌تواند درباره پنج دوره شورا (نزدیک به 20 سال) با مستنداتی که در اختیار داریم، داوری منصفانه کند اثبات خواهیم کرد، اگر در طول این مدت یک شورا توانسته گامی به سمت جلو برداشته باشد، همان شورای اول بوده؛ به‌رغم همه گرفتاری‌های داخلی خودش.
قریب به 20 سال است شوراها فعالیت دارند و تلاش می‌کنند. اولاً روی همان ریلی حرکت می‌کنند که شورای اول در شکل و محتوا بنیانگذاری کرده است. ثانیاً عملکردی را نیز نمی‌توانند ارائه کنند که مشکلی از جامعه شهری و شهروندان حل کرده باشد.
گفتید که شوراها اختیارات تام ندارند. آیا آسیب‌هایی که در شوراهای مختلف در سراسر کشور شاهد هستیم نتیجه نداشتن این اختیارات تام است؟
وقتی نهاد شورا به صورت جدی شکل پیدا نکند، گرچه در مرحله انتخابات مردم و نامزدها باورمند وارد می‌شوند اما پس از ورود به شورا می‌بینند عملاً کاره‌ای نیستند، برگزیدگان بعضاً به سمت تامین منافع مادی خودشان می‌روند و از این ظرفیت و موقعیت به شکلی استفاده سوء می‌کنند. به صورت دقیق‌تر آنکه برخی افراد تعریف درست و روشنی از ماموریت خود ندارند که نسبت به آن مسوول باشند و مشخص نشده که پاسخگویی اعضا در قبال چه کسی باید باشد. این مشکلات سبب می‌شود شورا به اصطلاح یک طبل توخالی شود. عناصری هم که به شورا راه می‌یابند، در اثر همین نامرادی‌هایی که حس می‌کنند، در برخی موارد به سمت سوءاستفاده می‌روند و هم حیثیت خودشان را از بین می‌برند و هم حیثیت شوراها را.
البته از سوی دیگر ماجرا، باید سازوکارهایی نیز تعبیه شود که هیچ عضوی نتواند به سادگی از موقعیت شورا خواسته یا ناخواسته سوءاستفاده کند.
به صورت منطقی‌تر، بین حق و تکلیف، بین اختیار و مسوولیت تلازمی وجود دارد که باید مراعات شود. اگر اختیاراتی در جایی تعریف شد، در کنارش تکالیفی وجود دارد. وقتی اختیاراتی وجود نداشته باشد پس تکلیفی هم وجود ندارد و بنابراین نظارتی هم شکل نمی‌گیرد. اگر در کنار این دو اتفاق درهم‌تنیده یعنی اختیار و مسوولیت، یک نهاد نظارتی باشد، می‌تواند این انطباق را در شرایطی که انحرافی پیدا کرد، کنترل یا اصلاح کند.
نامزدهای انتخابات شوراهای شهر به ویژه کلانشهرها با حضور در فهرست‌های جناحی یا به عبارت بهتر با فهرست‌های جریان‌های سیاسی شانس پیروزی می‌یابند؛ این موضوع خود یکی از بسترها برای آن است که تصمیمات شورا سیاست‌زده شود. به نظر شما آیا سیاست‌زدگی و تضاد منافع گروه‌ها عملاً کارآمدی را از شوراها گرفته است؟
این عارضه به همان بیماری فقدان «انسجام هرم مدیریتی» که در رابطه با قاعده کلی مطرح کردم بازمی‌گردد؛ همان‌طور که نظام سیاسی به دولت به چشم نهاد درجه دو نگاه می‌کند، دولت هم به چشم طنز به شوراها می‌نگرد. همین نگاه طنز نسبت به احزاب هم وجود دارد! احزاب باید سازوکاری مشخص برای تربیت نیروی کارآمد اجرایی و قابل تکیه برای اداره کشور داشته باشند و مدرسه‌ای برای تدوین برنامه‌های اداره نظام باشند. عارضه‌ای که احزاب به آن دچار هستند، همانند عارضه‌ای است که شوراها را اسیر کرده است. در قانون اساسی سخن از احزاب است و ماموریتی که احزاب می‌توانند عهده‌دار شوند؛ اما واقعاً به قاعده و منطقی شکل نگرفتند و تنها تبدیل به نهادهای محفلی شده‌اند. بین نظام سیاسی ایران و احزاب هم رابطه حق و تکلیفی باید وجود داشته باشد که متاسفانه نیست. احزاب در بزنگاه‌های انتخاباتی می‌آیند و کاری می‌کنند و بعد ناپدید می‌شوند. همین بیماری نسبت به شوراها و مجلس هم هست. شما الان نماینده‌ای انتخاب می‌کنید؛ این نمایندگانی که چه در شوراهای شهر و چه در مجلس حضور پیدا می‌کنند پیوند مستمر، بلندمدت و تجربت‌اندیش خودشان را با نهادهای مادر که پشتیبان بودند و آنها را به قدرت رسانده‌اند، پس از انتخابات به طور کلی قطع می‌کنند. احزاب سکویی می‌شود برای پرش و رسیدن به کرسی‌های مجلس و شورا اما پس از آن، از پاسخگویی به احزاب و جریان‌های سیاسی پشتیبان خبری نیست.
احزاب باید کنترل‌کننده عُرفی نیروهای اعزامی‌شان در شوراها و مجلس باشند که متاسفانه این‌طور نیست. از سوی دیگر عناصری که با حمایت احزاب مسوولیت می‌گیرند نیز باید در قبال عملکرد خود به حزبشان حس مسوولیت کنند و پاسخگو باشند که این هم وجود ندارد. بله؛ این انقطاع وجود دارد و این انقطاع هم ناشی از همان مشکلی است که گفتم احزاب به مفهوم واقعی کلمه شکل نمی‌گیرند. نمی‌خواهم بگویم همه چیز طنز است، اما متاسفانه احزابمان به‌صورت واقعی شکل نگرفتند، شوراهایمان به‌صورت واقعی شکل نمی‌گیرند، نهاد پارلمان تا حدودی از این عارضه رنج می‌برد و مشکل دارد، دولتمان برخلاف چهره پرطمطراق و فربه‌اش، در مقام واقعی از اقتدار کافی برخوردار نیست.
حدود یک‌سال و نیم از عمر شورای شهر فعلی تهران گذشت اما در همین زمان محدود، سه شهردار انتخاب کردند. افکار عمومی این را نشانه ناکارآمدی شورا می‌دانند. آیا این امر را می‌توان ناکارآمدی شورای شهر تهران تلقی کرد یا آنکه محصول نبود اختیاراتی است که شما اشاره کردید؟ یا عوامل دیگری هم دخیل‌اند؟
هر دو عامل دخیل‌اند! در انتخاب شهردار تهران، انتخاب اول یعنی جناب نجفی بسیار خوب و مناسب بود اما نهادهایی ایشان را از ادامه مدیریت بازداشتند. شورا که به گزینش خودش علاقه‌مند بود اما سازوکاری به وجود آمد که ایشان را مجبور کردند صحنه فعالیت را ترک کند. این عارضه بیرونی است.
در انتخاب دوم؛ جناب افشانی مدیر قابل احترامی است اما در یک مناقشه دسته‌بندی داخلی شورا و ناشی از سیاست‌زدگی اعضا انتخاب شد؛ درحالی‌که شهر تهران شخصیتی توانمندتر از شهردار دوم می‌طلبید. در شرایط فعلی هم اگرچه آقای حناچی مدیری لایق و قابل احترام است اما ایشان را به سختی توانستند به عنوان شهردار انتخاب کنند و حکم وی به سختی صادر شد. شما بروید توکیو و پاریس را ببینید. شهردارانی که انتخاب می‌شوند قدر قدرت‌اند و شانه به شانه رئیس‌جمهور عمل می‌کنند و شأن و جایگاه این‌چنینی دارند. افراد تجربه‌دیده و کارآزموده‌ای هستند که روی آنها حساب می‌شود. اداره شهر و مدیریت شهری از اداره دولت به مراتب سخت‌تر است.
ما باید این باور را به رسمیت بشناسیم که اگر به دنبال توانمندسازی نظام مدیریت شورایی در کشور هستیم که هستیم و نمی‌توانیم از کنارش به سادگی بگذریم، حتماً و مسلماً باید این روح تمرکزگرایی تند و بی‌منطق دولت را از سر شوراها کم کنیم. همین شورای شهر تهران که به اصطلاح یکپارچه است و علی‌القاعده توافق‌هایشان به دلیل یکپارچگی راحت‌تر صورت می‌گیرد، اما در بحث انتخاب شهردار با چه چالش‌های سنگینی روبه‌رو بودند. جناب حناچی را به عنوان سومین شهردار انتخاب کردند و در مقام صدور حکمش هم گرفتاری‌ها و مسائلی داشتند. خب! اینها گیر دارد. ما نمی‌توانیم شورا را با رای مردم انتخاب کنیم و مردم هم از این اعضای منتخب انتظار عملکرد مثبت داشته باشند اما دستشان بسته باشد.
اگر ما بخواهیم اصلاحی بنیادین صورت دهیم، باید دولت و نظام سیاسی ایران را قانع کنیم که منزلت حقوقی، منزلت اجتماعی و اعتبار شوراها را به حد آن وزنی که در قانون اساسی روی آن تاکید شده بالا ببرند و در آن صورت است که اعضای شوراها هم باید در قبال تک‌تک اتفاقاتی که در عرصه شهر رخ می‌دهد پاسخگو باشند.
با همه آنچه گفتید، آیا تجربه شوراها شکست‌خورده است؟
خیر، تجربه شوراها نمی‌تواند شکست بخورد چون جزو الزامات مدیریت آینده کشور است. ما کشوری هستیم که مدیرانمان را با رای مردم سر کار می‌آوریم و دولتمان را منصوب می‌کنیم. رهبران از طریق رای غیرمستقیم مردم انتخاب می‌شوند. ما در امر شوراها ضعیف هستیم اما نمی‌توانیم بگوییم پروژه شورا شکست‌خورده است. مثل این می‌ماند که بگوییم در تشکیل دولت شکست خوردیم! ممکن است دولتی ناتوان باشد، ولی ما موظف هستیم که در هر شرایطی دولت انتخاب کنیم. موظف هستیم نماینده مجلس انتخاب کنیم. هویت این نهادها همیشه پایدار و غیرقابل‌حذف است.
برای اینکه بتوانیم شوراهای قدرتمندتری داشته باشیم، چه باید کرد؟
باید کسانی که دلسوز هستند در همه سطوح، هم در نهادهای مردمی، هم در احزاب و پارلمان و همچنین مسوولان بلندپایه کشور به این باور برسند که سازوکار شوراها را نوسازی و اصلاح کنند. تجارب پیشین را در نظر بگیرند و مساله را حل کنند. تمامی این نهادهایی که تشکیل می‌دهیم نقششان نقش طریقتی است، نه موضوعیتی. بعضی وقت‌ها به صرف اینکه شورایی را تشکیل می‌دهند فکر می‌کنند که تکلیفشان انجام شده اما این‌گونه نیست. باید به سمت این رفت که هدف را تامین کنید و سازوکارهایی باید تعبیه شود که شما را به آن هدف مورد نظر برساند. ما باید به سمت اصلاح برویم. افرادی که دلسوز هستند بروند این سازوکارها را اصلاح بکنند و ان‌شاءالله ما پیش نسل‌های آینده خودمان شرمنده نباشیم.
