کارکرد شهرداری در امور شهر

جدیدترین تعریف بانک جهانی، حکمرانی خوب را تبلور اتخاذ سیاست‌های پیش‌بینی‌شده، آشکار و صریح دولت (که نشان‌دهنده شفافیت فعالیت‌های دولت است)؛ بوروکراسی شفاف؛ پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی در قبال فعالیت‌های خود؛ مشارکت فعال مردم در امور اجتماعی و سیاسی و نیز برابری همه افراد در برابر قانون می‎داند. به‌طور کلی می‌توان گفت حکمرانی خوب، تمرین مدیریت (سیاسی، اقتصادی، اجرایی) منابع یک کشور، برای رسیدن به اهداف تعیین شده است. این تمرین دربر گیرنده راهکارها و نهادهایی است که افراد و گروه‌های اجتماعی از طریق آن، توانایی دنبال کردن علایق و حقوق قانونی خود را با توجه به محدودیت‌های موجود در ساختار کلی جامعه داشته باشند. از این منظر و با توجه به تدوین شاخص‎ها و اهداف از پیش‎تعیین شده و نیز وجود محدودیت منابع، شاید بتوان حکمرانی خوب را نوعی رفتار اقتصادی به ویژه در حوزه اقتصاد کلان ارزیابی کرد. 

در برخی از متون، حکمرانی خوب (Good Governance) با مفهوم دولت خوب (Good Government) یکسان تلقی شده اما این دو مفهوم گرچه نقاط اشتراک زیادی دارند ولی حکمرانی خوب نیازمند دولت خوب است، دولت خوب شرط لازم برای حکمرانی خوب هست. در عین حال، حکمرانی خوب، مفهومی فراتر از دولت خوب با تعریف قوه مجریه از دولت است. در این رهیافت، اصول حکمرانی خوب، ساختاری است که موارد زیر در آن لحاظ شده باشد:

مشارکت عمومی

میزان مشارکت مردم در امور جامعه یکی از کلیدی‌ترین پایه‌های حکمرانی خوب به شمار می‌رود. مشارکت می‌تواند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم (از طریق نهادهای قانونی) صورت گیرد. البته نمی‌توان انتظار داشت که در نظام تصمیم‌گیری یک کشور، تمامی نظرات موجود مد نظر قرار گیرد، بلکه مفهوم مشارکت در اینجا، اشاره به آزادی بیان، احترام به قواعد دموکراتیک، احترام به نظر اکثریت در عین به رسمیت شناختن حقوق اقلیت برای بیان دیدگاه‎های خود و تنوع دیدگاه‌ها و سازماندهی یک جامعه مدنی دارد. 

حاکمیت قانون

حکمرانی خوب نیازمند چارچوب عادلانه‌ای از قوانین است که در‌برگیرنده حمایت کامل از حقوق افراد (به‌ویژه اقلیت‌ها) در جامعه است که باید به صورت شایسته‌ای اجرا شود. این اصل، مستلزم وجود نظام قضایی مستقل و یک بازوی اجرایی (پلیس) فساد‌ناپذیر برای این چنین نظامی است. در نتیجه، عدم استقلال نظام قضایی و وجود فساد در این سیستم و بازوی اجرایی آن، یعنی پلیس، هرچند قوه مجریه توانمندی در یک کشور وجود داشته باشد، موجب فاصله گرفتن از استانداردهای حکمرانی خوب خواهد شد.

شفافیت

که به مفهوم جریان آزاد اطلاعات و قابلیت دسترسی سهل و آسان به آن برای همه ‌است. همچنین شفافیت را می‌توان آگاهی افراد جامعه از چگونگی اتخاذ و اجرای تصمیمات نیز دانست. در چنین شرایطی، رسانه‌های گروهی به راحتی قادر به تجزیه و تحلیل و نقد سیاست‌های اتخاذ‌شده در نظام تصمیم‌گیری و اجرایی کشور خواهند بود. به دیگر سخن، بدون وجود آزادی بیان و نیز مطبوعات مستقل به عنوان رکن چهارم دموکراسی، دسترسی به حکمرانی خوب، قابل تصور نیست.

پاسخگویی

پاسخگویی نهادها، سازمان‌ها و موسسات حاکمیتی در چارچوب قانونی و زمانی مشخص در برابر اعضای خود و مردم به عنوان موکلان این سازمان‎ها و نهادها. این اصل، یک اصل محوری در حکمرانی خوب است چراکه احتمال خطا برای حاکمیتی که خود را به افکار عمومی پاسخگو نداند، به صورت تصاعدی افزایش می‎یابد.

شکل‌گیری وفاق عمومی

فراهم کردن زمینه ظهور نظرات متفاوت در عرصه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، از جمله اصول حکمرانی خوب است. حکمران خوب، باید نظرات مختلف را در قالب وفاق ملی عمومی به سمتی رهنمون شود که بیشترین همگرایی را با اهداف کل جامعه داشته باشد. ایفای این نقش حیاتی نیازمند شناخت دقیق نیازهای بلندمدت جامعه در مسیر حرکت به سمت توسعه است.

عدالت (برابری فرصت‎ها)

رفاه و آرامش پایدار در جامعه، با به رسمیت شناختن حقوق مساوی برای تمامی افراد ممکن خواهد بود. در جامعه باید این اطمینان وجود داشته باشد که افراد، به تناسب فعالیت خود در منافع جامعه سهیم خواهند بود. به عبارت دیگر در حکمرانی خوب، همه افراد باید از فرصت‌های برابر برخوردار باشند.

بهره‎وری (کارایی و اثربخشی)

از حکمرانی خوب به عنوان ابزاری برای تنظیم فعالیت نهادها در راستای استفاده کارا از منابع طبیعی و حفاظت از محیط زیست نیز یاد می‌شود. استفاده بهینه از منابع در دسترس به منظور نیل به بالاترین بازدهی ممکن در حضور و بستر تکنولوژی در دسترس، اصل اولیه اقتصاد است. بدون رعایت بهره‎وری و انتخاب مناسب گزینه‎های پیش‎رو، اتلاف منابع گریزناپذیر است. سیستمی که منابع کمیاب را اتلاف می‎کند، از چیدمان و مکانیسم مناسبی برخوردار نیست. حکمرانی خوب، مستلزم وجود یک مکانیسم خوب برای دستیابی به حداکثر بهره‎وری ممکن است.

مسوولیت‎پذیری

 مسوولیت‌پذیری را می‌توان یکی از کلیدی‌ترین مولفه‌های حکمرانی خوب به شمار آورد. درکنار موسسات و نهادهای حکومتی، سازمان‌های خصوصی و نهادهای مدنی فعال در جامعه نیز باید در قبال سیاست‌ها و اقدامات خود پاسخگو باشند. اصول حکمرانی خوب به‌صورت زنجیره‌ای متصل به هم بوده و اجرایی شدن هرکدام از آنها، مستلزم اجرای سایر اصول است، برای مثال نمی‌توان انتظار داشت که مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی بدون وجود شفافیت و حاکمیت قانون جنبه اجرایی چندانی در جامعه داشته باشد.

از سوی دیگر، در قالب مفهوم گسترده حکمرانی خوب، حکمرانی شهری خوب (Good Urban Governance) تعریف می‎شود. حکمرانی شهری، متاثر از نظریات اقتصاد کلان است که متناسب با سیر تطور نظریات اقتصادی در این حوزه، حکمرانی شهری نیز دچار تغییرات ماهوی شده است. 

برآمدن نظریه دولت رفاه، متاثر از مکتب کینز، بازتابی بود از عدم تعادل‎های موجود در نظریه اقتصاد کلاسیک قرن نوزدهم که در آن حیات اقتصادی جوامع، مهم‎تر از حیات سیاسی آنها تعریف می‎شد و دولت‎ها تنها در صورت لزوم و به عنوان آخرین راه‎حل، پا به میدان می‎گذاشتند.

کینز اما معتقد بود که این عدم تعادل‎ها با توسل به دست نامرئی بازار قابل حل نیستند و لازم است دولت به عنوان قدرت فائقه در سپهر سیاسی-اقتصادی، نقش فعالی داشته باشد. دولت رفاه، زاییده همین دولت فعال و حتی فعال مایشاء بود و بر اساس آن، خدمات آموزشی، بهداشتی، پرداخت‎های انتقالی در قالب کمک هزینه به خانوارها و مانند آن، منجر به برساخت دولت‎های حجیمی شد که قواعد بازار را به کلی نادیده گرفتند. در این مدل، دولت‎های محلی، نقش ثانویه داشتند و به عنوان بازوی اجرایی حکومت‎های مرکزی، مسوول اجرای سیاست‎ها و برنامه‎های رفاهی دولت مرکزی بودند.

بحران رکود تورمی دهه 70 میلادی، پایانی بود بر دوران طلایی دولت‎های رفاه. این بحران، برنامه‌های دولت رفاه را نیز زیر سوال برد. به این ترتیب دخالت دولت در اقتصاد و کنترل دولتی کم‌کم کاهش یافت و شرکت‎های چندملیتی بدون مرز و بنگاه‌های غیردولتی جایگزین آن شدند و خصوصی‌سازی رشد یافت. در واقع، در پس دولت رفاه نگاه و بینش روشنی وجود نداشت در حالی که نگرش لیبرال و کلاسیک جدید، که منتقد دولت رفاه بود به نظام بازار و کارکردهای آن اتکا داشت. در مجموع می‌توان خصلت توده‌وار و پوپولیستی دولت رفاه، کارکردهای کنترلی، بی‌توجهی به آزادی‌های فردی و بحران اقتصادی را دلایل پایان‌بخشی به عصر دولت رفاه دانست.

عمده‎ترین منتقدان دولت رفاه، برخاسته از مکتب اتریش، کسانی مثل فون میزس و فون هایک و نیز میلتون فریدمن از مکتب شیکاگو بودند که چنین اظهار می‎کردند که مردمان تحت حاکمیت دولت‎های رفاه، کم‌کارتر می‌شوند و پشت‎گرمی آنان به کار و کوشش شخصی کمتر می‌شود، امکان گزینش شخصی چنان تنگ و نظارت دولت چنان فراگیر می‌شود که شکل تازه‌ای از بردگی پدید می‌آید. بنابراین حق دخالت در همه عرصه‌های زندگی شهروندان از سوی دولت و تنگ‌شدن حیطه اختیار و آزادی شهروندان نتایج بدی برای جوامع نوین به‌دنبال خواهد داشت که تجربه دهه‎های 70 و 80 میلادی، تاییدی بود بر این نظرگاه.

در مواجهه با کارکردهای منفی دولت رفاه، نظریه انتخاب عمومی، با تاختن بر دولت حجیم، مفهوم رفاه اجتماعی را مخدوش می‎داند به‌طوری که توافق بر سر به حداکثر رساندن آن را تقریباً غیرممکن عنوان می‎کند، چراکه نمی‎توان افراد فعال در امور حکومتی را الزاماً دارای انگیزه کافی برای بیشینه کردن رفاه اجتماعی دانست. به عبارت دیگر، عوامل درون یک دولت رفاه، ممکن است توابعی را بهینه کنند که نه از منظر عمومی بلکه از منظر شخصی آنها، مفهوم رفاه اجتماعی را پوشش می‎دهد. آنها نه از سوی منافع عمومی بلکه به وسیله علایق و سلیقه‎های فردی خود برانگیخته می‎شوند و این موجب مخدوش شدن اهداف بهینه‎یابی می‎شود. منتقدان معتقدند در یک بوروکراسی بزرگ ناشی از دولت رفاه، دیوانسالاران اغلب بدون آنکه در قبال بودجه دریافتی، خود را مسوول کارایی و بهره‎وری آن بدانند، مدام در پی افزایش آن هستند و این با اصول اولیه بهینه‎یابی در تناقض آشکار است.

نظریه انتخاب عمومی هم هرچند کارکردهای دولت را تغییر داد، اما در حوزه اجتماعی، نتوانست تاثیر شایانی بر بهبود روندهای مخرب اجتماعی برجای گذارد. از این منظر، نظریه انتخاب عمومی گرچه توانست دولت رفاه را به عقب راند و مانع بروز نابهینگی‎های شدید اجتماعی شود، همچنان در حوزه اجتماعی، قادر به پاسخگویی به مسائل مهمی نبود.

در پاسخ، به این سیر تغییرات، امروزه مفهوم حکمرانی خوب، بر چهار محور اصلی خودمختاری، پاسخگویی، مشتری‎مداری و بازار‌محوری، استوار است. خودمختاری، دولت‎های محلی را قادر می‎سازد که با انعطاف بیشتر، در سطوح پایین تصمیم‎گیری، با حفظ یکپارچگی درونی، تامین‌کننده خدماتی باشند که از دخالت سیاست‎های فرصت‎طلبانه محفوظ ماند تا مدیران محلی قادر به پاسخگویی به مشتریان خود باشند. در واقع، خودمختاری، شرط پاسخگویی است و چنانچه دولت‎های محلی در اقدامات خود، از مرحله تصویب تا اجرا و البته در چارچوب محدویت‎های موجود، اختیار نداشته باشند، پاسخگویی و مسوولیت‎پذیری را نیز نمی‎توان از آنها توقع داشت. یک سیستم زمانی می‎تواند در مقابل مشتریان خود پاسخگو باشد که در درجه اول، در تدوین و اجرای قوانین، مقررات و ضوابط مربوط به آن حوزه، از اختیار کافی برخوردار باشد. از این‌رو، اصل خودمختاری درون‌سیستمی، متضمن اصل پاسخگویی است.

پاسخگویی خود نیز در دو سطح قابل تعریف است: پاسخگویی درون‌سازمانی و برون‌سازمانی. در پاسخگویی درون‌سازمانی، اعضای یک سازمان در مقابل مقامات بالادست خود مسوول است در حالی که در پاسخگویی برون‌سازمانی، این کلیت ساختار یک سازمان است که موظف به پذیرش مسوولیت و عواقب عملکردهای خود در مقابل مشتریان است. در عین حال، منطق حاکم بر هر دو نوع پاسخگویی فوق، یکسان است. اعضای یک سازمان تحت سلسله‌مراتب خاص خود، ضمن آنکه باید به مقامات بالادست خود، پاسخگو باشند، در مقابل مشتریان خود نیز موظف به پاسخگویی هستند. این بدان مفهوم است که مشتریان در سلسله‌مراتب سازمانی، در بالاترین نقطه هرم پاسخگویی قرار دارند که اصل مشتری‎مداری را توضیح می‎دهد. در چنین ساختاری، ضمن آنکه احتمال فساد به حداقل ممکن کاهش می‎یابد، احتمال کشف فسادهای موردی نیز، به حداکثر ممکن می‎رسد. به عبارت دیگر، مدیریت محلی خودمختار و پاسخگو، فساد را به حداقل کاهش داده و احتمال کشف آن را نیز حداکثر می‎کند و از آنجا که فساد نوعی اتلاف منابع است که باعث کاهش بهره‎وری می‌شود، مدیریت محلی خودمختار پاسخگو، یک مدیریت بهینه‎یابی شده است.

از سوی دیگر، در مدل‎های جدید رشد، رشد مبتنی بر نوآوری است. نوآوری در زمینه‎های مختلف از سطوح تکنولوژیک گرفته تا روش‎های نوین کسب‌وکار، تابع رشد را به صورت ناپایا (Non Stationery) به سطوح بالاتر ارتقا می‎دهد. اما از آنجا که مدیریت لاجرم در برنامه استراتژیک سازمان مضمحل می‎شود، تغییرات مدیریتی، تنها قادر به ایجاد تکانه‎های پایا (Stationery) است و تابع رشد مجدداً به حالت اولش بازمی‎گردد یا به عبارت دیگر، تکانه‎های ناپایا، تکانه‎های دائمی هستند که خدمات مشتری‎محور که مشوق نوآوری‎های تکنولوژیک هستند، در خلق این تکانه‎ها نقش اصلی را بازی می‎کنند. در واقع، اگر ارائه‌دهندگان خدمات عمومی، سرمایه مورد نیاز خود را نه از نهادهای دولتی بلکه از مشتریان خود دریافت کنند، احتمال دست زدن به نوآوری افزایش خواهد یافت که از قبل آن، هم تابع رشد به صورت دائمی تحت تاثیر قرار می‎گیرد و هم میزان رضایت مشتریان افزایش خواهد یافت. بنابراین، به صرف اینکه مدیریت شهری را از حکومت‎های مرکزی بستانیم و آن را در اختیار حکومت‎های محلی قرار دهیم بدون آنکه خودمختاری و مسوولیت‌‎پذیری لازم را در آنها نهادینه کنیم، تنها می‎توان شاهد تکانه‎های پایا و گذرا بود. از این‌رو، از آنجا که اقتصاد شهر، به نوعی الگوی کوچک‎تری از اقتصاد کلان است، تقریباً همان قوانین و ضوابط بر آن حاکم است. از این منظر، مدیریت شهری خودمختار، شرط لازم برای ایجاد بستر مناسب به منظور رشد متغیرهای اقتصادی در ساختار اقتصاد شهری است.

در نهایت، اصل بازار‌محوری، بر ضلع دوم مدل‎های رشد نوین، تاکید می‎کند. نوآوری اگر یک بال رشد باشد، رقابت بال دوم آن است. رقابت هم تنها در ساختاری قابل تعریف است که نظام بازار در آن، نقش محوری داشته باشد. سازمانی که برای ارتقای سطح مشتری‌محوری خود، دست به خلاقیت می‎زند، همواره باید بدین نکته آگاه باشد که خلاقیت او قابلیت کپی‎برداری دارد و چنانچه سطح این خلاقیت را ارتقا ندهد، رقبا بازار او را تسخیر خواهند کرد. علاوه بر آن، در حوزه مدیریت شهری، هدف اصلی از بازار‌محوری علاوه بر مزایای درون‌سازمانی فوق‎الذکر، قادر است مدیریت شهری را به بهترین بازارهای خدمات مورد نیاز خود، با بالاترین کیفیت و کمترین هزینه؛ متصل کند. بزرگ‌ترین مزیت در بازار‌محوری در حوزه اقتصاد شهری، افزایش کارایی در فراهم آوردن خدمات مورد رضایت مشتریان است. این اصل از آنجا حائز اهمیت است که اغلب مشتریان سازمان‎های خدمات عمومی، «مشتریان اسیر» هستند بدین مفهوم که آنها، یا به‌طور کامل جایگزینی برای دریافت خدمات خود ندارند یا جانشین‎ها بسیار اندک است و به‌گونه‎ای می‎توان گفت، در حوزه خدمات عمومی، نوعی بازار انحصاری به ویژه در انحصار مدیریت شهری وجود دارد.

در حکمرانی خوب، نه نهاد بازار تنها دست نامرئی است و نه دولت تنها دست فائقه! بلکه دولت و بازار، دو نهاد اجتماعی هستند که هر یک دارای نقایصی هستند اما در کنار هم، ضمن پوشش دادن برخی از این نواقص، نقاط قوت یکدیگر را تقویت می‎کنند. البته، در مدل حکمرانی خوب، همچنان برتری با نظام و کارکرد بازار است اما تحقق مزایای نهاد بازار، مستلزم وجود نهادهای اجتماعی و حاکمیتی هستند که از دل نهاد بازار به صورت خود‌جوش خلق نمی‎شوند و باید از سوی دولت، خلق شوند چراکه دقیقاً نمادهای شکست بازار هستند؛ یعنی درست همان‌جایی که اقتصاد نئوکلاسیک، اجازه ورود دولت را صادر می‎کند.

از نظر برنامه توسعه سازمان ملل، حکمرانی خوب عبارت است از استفاده از اختیارات قانونی در حوزه‎های سیاسی، اقتصادی و مدیریتی برای اداره امور کشور در همه سطوح آن به‌طوری که شهروندان بتوانند از طریق سازوکارها، فرآیندها و نهادهای مرتبط با آن، حقوق قانونی خود را مطالبه و اختلاف خود را حل و فصل کنند. 

در این میان، نهادها و دولت‎های محلی، نقش ویژه‎ای در این فرآیند به خود اختصاص داده‎اند. مردم اغلب بیش از آنچه با دولت‎های مرکزی مراوده دارند، با دولت‎های محلی در ارتباط هستند. هرچند شهروندان در نهایت تحت تاثیر سیاست‎های کلان دولت‎های مرکزی قرار دارند، اما دولت‎های محلی، به دلیل انحصاری شدن خدمات آنها، قادرند مشتریان اسیر را به ناراضیان سیاسی تبدیل کنند که پتانسیل بسیار شدیدی برای ایجاد تخریب درون خود دارند. 

شهرداری‎ها به عنوان نماد اصلی دولت‎های محلی، قادرند در بهبود شاخص‎های حکمرانی خوب، نقش تعیین‎کننده‎ای داشته باشند. در این چارچوب، چهار شاخص اصلی حکمرانی خوب یعنی مشارکت عمومی، حاکمیت قانون، شفافیت و پاسخگویی، در ارتباط مستقیم با شهرداری‎ها و دولت‎های محلی قرار دارند. شکل کارکردی شهرداری‎ها در قالب ارائه خدمات نیز می‎تواند در بهبود این سیستم موثر واقع شود. به عبارت دیگر، وقتی شهرداری‎ها نه به عنوان تامین‌کننده بلکه به عنوان تسهیل‌کننده، در مرحله واسط میان تامین‎کنندگان و بهره‎برداران از خدمات عمومی قرار می‎گیرند، ضمن رعایت اصول بازار، هم امکان نوآوری و افزایش سطح رضایت مشتریان را فراهم می‎آورند و هم به دلیل تکیه بر منابع مالی غیردولتی و مالیات‎ها، بستر لازم برای پاسخگویی در مقابل عملکردها را موجب می‎شوند. در سطح کلان، پاسخگو شدن دولت‎های محلی در برابر افکار عمومی و مالیات‎دهندگان، نقش موثری در پاسخگو کردن دولت‎های مرکزی دارد. الگوی مالی شهرداری‎ها، می‎تواند در مقیاس بزرگ‌تر، الگوی مالی دولت‎های مرکزی باشد. وقتی شهرداری‎ها قادر باشند با تکیه بر نوآوری‎های مالی، ساختار تامین مالی خود را به حدی برسانند که خود را از سیطره دولت‎های مرکزی رها کنند، این استقلال مالی در درجه اول، خودمختاری تصمیم‎سازی و تصمیم‎گیری را نیز به دنبال خواهد داشت. 

در واقع از آنجا که منشأ قدرت و مشروعیت در حکمرانی شهری، تمام شهروندان و حضور آنها در همه صحنه‎ها و ارکان جامعه مدنی است، حکمرانی خوب فرآیندی است که در آن هدایتگر است و جامعه مدنی با همکاری بخش خصوصی به پیش می‎رود. همچنین، حکمرانی خوب، یک همبستگی مثبت قوی با توسعه‎یافتگی دارد. از این منظر، شهرداری‎ها به عنوان نماد دولت‎های محلی که در ارتباط مستقیم با مردم هستند، با ایجاد سازوکارهای تقویت‎کننده شاخص‎های حکمرانی خوب، در ارتقای سطح توسعه‎یافتگی جامعه، نقش قابل توجهی دارند.