خاکریز اقتصاد
سرمایه‌گذاری برای مهار سیلاب‌ها چه آثار اقتصادی دارد؟
با تشدید آثار تغییرات اقلیمی در دهه‌های گذشته، بحث درباره تاب‌آوری جوامع در برابر مخاطرات طبیعی نظیر سیل، خشکسالی، طوفان و افزایش سطح دریاها به یکی از موضوع‌های محوری در سیاست‌گذاری عمومی تبدیل شده است. گزارش‌های علمی متعددی هشدار می‌دهند روند فعلی گرمایش جهانی در صورت عدم اقدام موثر، می‌تواند به فجایع زیست‌محیطی و اقتصادی گسترده‌ای منجر شود. در پاسخ به این تهدید، دو رویکرد اصلی در سیاست‌های اقلیمی مطرح شده است: یکی کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای (Mitigation) و دیگری تطبیق با پیامدهای ناگزیر آن (Adaptation). با توجه به پیشرفت کُند اقدام‌های کاهشی در سطح بین‌الملل، تمرکز بر انطباق و تاب‌آوری اهمیت فزاینده‌ای یافته است.
نمونه‌های متعددی از سراسر جهان نشان می‌دهند جوامع مختلف چگونه تلاش کرده‌اند با اجرای پروژه‌های زیرساختی یا سیاست‌های برنامه‌ریزی شهری، خود را با واقعیت‌های جدید اقلیمی وفق دهند. در هلند، کشوری که یک‌سوم خاک آن زیر سطح دریاست، دولت با بهره‌گیری از سیستم پیچیده‌ای از سدها، دیوارهای محافظتی، کانال‌ها و پمپاژها توانست خطر سیلاب‌های گسترده را به حداقل برساند. طرح‌هایی همچون «اتاقی برای رودخانه» (Room for the River) نه‌تنها حفاظت فیزیکی ایجاد کرده‌اند، بلکه منظره شهری و زیست‌محیطی مناطق حاشیه‌ای را نیز بهبود بخشیده‌اند. در بنگلادش، کشوری که به‌طور مزمن با سیلاب مواجه است، سرمایه‌گذاری‌های فراوانی در ایجاد ایستگاه‌های هشدار سریع، ساخت سرپناه‌های مقاوم در برابر طوفان و ایجاد سیستم‌های زهکشی پیشرفته انجام شده است. این اقدام‌ها باعث کاهش قابل توجه در تلفات انسانی و خسارات مادی شده‌اند. در آمریکا، نیویورک پس از طوفان سندی (Hurricane Sandy) در سال ۲۰۱۲ که خسارت عظیمی به زیرساخت‌های شهری وارد کرد، برنامه‌های جامع‌تری برای مقاوم‌سازی سیستم حمل‌ونقل، حفاظت از خطوط ساحلی و افزایش تاب‌آوری شبکه برق در دستور کار قرار داد. در کشورهای آفریقایی همانند کنیا یا نیجریه، پروژه‌های کوچک‌مقیاس همچون ساخت سدهای خاکی محلی، ارتقای سیستم‌های آبیاری و آموزش کشاورزان برای کشت سازگار با خشکسالی پیاده‌سازی شده‌اند. با این حال، اگرچه بسیاری از این پروژه‌ها در ظاهر با اهداف عام‌المنفعه و افزایش ایمنی عمومی توجیه می‌شوند، اما واقعیت میدانی نشان می‌دهد آثار این اقدام‌ها اغلب به‌صورت نامتوازن میان گروه‌های مختلف جامعه توزیع می‌شود. از این‌رو، بررسی ابعاد توزیعی و عدالت‌محور سیاست‌های انطباق اقلیمی، به‌ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی، ضروری است. برای مثال، در هند احداث دیواره‌های سیلابی در اطراف برخی رودخانه‌ها موجب حفاظت از اراضی کشاورزان بزرگ شد، اما در مقابل، باعث افزایش خطر در سکونتگاه‌های غیررسمی مهاجران و فقرا شد. در اندونزی نیز سیاست‌های ساخت دیوار ساحلی برای مقابله با بالا آمدن سطح دریا، در برخی مناطق موجب افزایش ارزش املاک ساحلی شد، در حالی که ساکنان مناطق پست‌تر به دلیل ضعف در زیرساخت‌های زهکشی، با خطر آب‌گرفتگی بیشتری مواجه شدند. در چنین بستری، مقاله پیش‌رو تلاش می‌کند با طراحی تجربی دقیق و بهره‌گیری از داده‌های واقعی در ایالات‌متحده، آثار اقتصادی، اجتماعی و فضایی پروژه‌های سازگار با اقلیم را از منظر بازار مسکن بررسی کند. این مقاله به‌طور خاص با طرح این پرسش که «چه کسانی از سرمایه‌گذاری‌های اقلیمی سود می‌برند و چه کسانی متضرر می‌شوند؟»، گام مهمی در جهت تحلیل عدالت اقلیمی و اقتصاد سیاسی انطباق با تغییرات اقلیمی برمی‌دارد. خلاصه‌ای از این مقاله در ادامه ارائه می‌شود.
مقاله چه می‌گوید؟
این مقاله به بررسی آثار سرمایه‌گذاری‌های عمومی در زیرساخت‌های سازگار با تغییرات اقلیمی، به‌ویژه در حوزه حفاظت در برابر سیل از طریق احداث سدهای خاکی و دیواره‌های حفاظتی توسط «سپاه مهندسان ارتش آمریکا» (US Army Corps of Engineers) می‌پردازد. با توجه به روند کُند کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، دولت‌ها، بنگاه‌ها و خانوارها ناچارند توجه بیشتری به انطباق با آثار فیزیکی تغییرات اقلیمی داشته باشند. از جمله این آثار، افزایش شدت و فراوانی سیلاب‌ها در ایالات‌متحده است که در سال‌های گذشته با رخدادهایی همچون سیلاب‌های رودخانه می‌سی‌سی‌پی در سال ۲۰۱۹، طوفان یان در سال ۲۰۲۲ و طوفان هلن در سال ۲۰۲۴ آشکار شده است. برآوردها نشان می‌دهند طی ۳۰ سال آینده، سهم املاک در معرض سیل‌های مکرر در آمریکا حدود هشت درصد افزایش خواهد یافت. در چنین شرایطی، توجه به سیاست‌های انطباق با اقلیم و سرمایه‌گذاری‌های مربوط به آن اهمیتی فزاینده یافته است. با این حال، سطح فعلی این نوع سرمایه‌گذاری‌ها ناکافی به نظر می‌رسد. براساس گزارش برنامه محیط زیست سازمان ملل متحد، نیاز جهانی به سرمایه‌گذاری در انطباق اقلیمی تا سال ۲۰۳۰ بین ۲۱۵ تا ۳۸۷ میلیارد دلار در سال خواهد بود. هرچند طرح‌هایی همچون قانون سرمایه‌گذاری در زیرساخت و مشاغل آمریکا در سال ۲۰۲۱ گام مثبتی در این مسیر به شمار می‌روند، اما شکاف میان نیازها و منابع موجود همچنان زیاد است.
مقاله حاضر با تمرکز بر پروژه‌های سدسازی و دیواره‌های محافظ سیل به بررسی کمی و تجربی تاثیرات این سرمایه‌گذاری‌ها بر بازار مسکن در ایالات‌متحده می‌پردازد. این دسته از پروژه‌ها که یکی از اصلی‌ترین و قدیمی‌ترین راهکارهای مقابله با سیلاب‌ها هستند، دارای مزایای مکانی مشخص برای املاک اطراف خود هستند؛ زیرا خطر سیلاب را برای این مناطق کاهش می‌دهند. در عین حال، ممکن است ساخت چنین سدهایی باعث هدایت آب به مناطق حفاظت‌نشده، شود و در نتیجه خطر سیلاب در آن مناطق افزایش یابد. برای این منظور، نویسندگان از داده‌های تراکنش‌های مسکن در ایالات‌متحده، اطلاعات ارزیابی املاک و داده‌های جغرافیایی و هیدرولوژیک دقیق درباره مناطق تحت حفاظت از طریق سدهای USACE استفاده کرده‌اند. تمرکز مقاله بر پروژه‌هایی است که پس از سال ۱۹۹۰ ساخته شده‌اند، چرا که داده‌های معاملات ملکی از آن زمان در دسترس است. این تمرکز از آن جهت اهمیت دارد که پروژه‌های USACE بخش بزرگی از سرمایه‌گذاری‌های عمومی در مقابله با خطرات سیلاب در ایالات‌متحده را شامل می‌شود؛ به‌طور میانگین سالانه 2 /2 میلیارد دلار (به قیمت اسمی) در این حوزه از طریق بودجه‌های فدرال تخصیص داده شده است.
نتایج تجربی مقاله نشان می‌دهد ارزش خانه‌ها در مناطقی که از طریق این سدها محافظت می‌شوند، سه تا چهار درصد افزایش می‌یابد. این افزایش قیمت، ناشی از کاهش ریسک سیلاب است که در قیمت مِلک منعکس می‌شود. در مقابل، خانه‌هایی که در نزدیکی این مناطق (خارج از محدوده حفاظت‌شده) قرار دارند، کاهش قیمت میان یک تا پنج درصد را تجربه می‌کنند، چرا که در معرض خطرات جدید ناشی از منحرف شدن مسیر آب قرار می‌گیرند. این تفاوت در اثرگذاری، پیامدهای مهمی در زمینه توزیع عدالت و سیاست‌گذاری به همراه دارد.
از منظر عدالت اجتماعی، مقاله نشان می‌دهد افزایش ارزش املاک در مناطق محافظت‌شده به‌طور نسبی به نفع اقشار کم‌درآمدتر است و اثر «پیش‌رونده» (Progressive) تلقی می‌شود، چرا که این خانوارها با سرمایه‌گذاری عمومی، بهره بیشتری می‌برند. در مقابل، کاهش ارزش در مناطق مجاور عمدتاً متوجه خانوارهای آسیب‌پذیرتر است و از این‌رو اثر آن «پس‌رونده» (Regressive) تلقی می‌شود. نکته جالب دیگر آن است که در زمان احداث سدها، تفاوت معناداری در اثرگذاری آن براساس نژاد مشاهده نمی‌شود، اما پس از احداث، روند «جداسازی نژادی» (racial sorting) در بازار مسکن اتفاق می‌افتد، به‌طوری که گروه‌های نژادی مختلف ممکن است با توجه به تغییرات قیمت و ریسک، به شکل متفاوتی در نواحی مختلف سکونت گزینند. در نهایت، مقاله به اهمیت اقتصاد سیاسی پروژه‌های زیرساختی می‌پردازد؛ اینکه چه مناطقی به‌عنوان اولویت انتخاب و چه گروه‌هایی منتفع و متضرر می‌شوند، بازتاب فرآیندهای سیاسی محلی است. این یافته‌ها می‌تواند به سیاست‌گذاران کمک کند هنگام طراحی برنامه‌های انطباق اقلیمی، به جنبه‌های توزیعی و عدالت‌محور آن نیز توجه کنند و از تکرار نابرابری‌های ساختاری در دل سیاست‌های اقلیمی آینده جلوگیری کنند. یافته‌های آن بیانگر آن است سیاست‌های انطباق اقلیمی، فراتر از بعد مهندسی و محیط زیستی، دارای آثار مهمی در توزیع رفاه در سطح جامعه هستند و لازم است در تصمیم‌گیری‌های بعدی، به این ابعاد توجه جدی شود.
یافته‌های پژوهش
یافته‌های این پژوهش بر پایه طراحی تجربی مبتنی بر روش تفاوت در تفاوت‌ها (difference-in-differences) بنا شده است که تاثیر ساخت دیوارهای محافظ سیلابی از سوی سپاه مهندسان ارتش آمریکا (USACE) بر بازار مسکن ایالات‌متحده را با دقت ارزیابی می‌کند. بر اساس این تحلیل، ارزش فعلی خالص مورد انتظار از منافع ناشی از محافظت در برابر سیل که به واسطه ساخت این دیوارها برای خانه‌های واقع در مناطق تحت حفاظت حاصل می‌شود، به‌طور متوسط 8 /2 تا ۴ درصد از ارزش کل ملک را شامل می‌شود. با این حال، این منافع با زیان‌هایی در قالب سرریز خطر به نواحی مجاورِ محافظت‌نشده همراه است؛ این مناطق شاهد کاهش ارزش مسکن بین 1 /1 تا 4 /5 درصد است که میزان دقیق آن بسته به طراحی تجربی و مشخصات مدل متفاوت است. این یافته‌ها حاکی از آن‌اند که بخش قابل توجهی از کاهش خطر در مناطق تحت پوشش عملاً به شکل افزایش خطر در مناطق همجوار سرریز می‌شود و از این‌رو، منافع خالص اجتماعی این پروژه‌ها به‌وضوح کمتر از آن چیزی است که در نگاه نخست به نظر می‌رسد.
بر اساس برآوردهای صورت‌گرفته، کل ارزش سرمایه‌ای منافع حفاظت در برابر سیل که از ساخت دیوارهای محافظ از سوی USACE از سال ۱۹۹۰ به بعد حاصل شده، بالغ بر ۸۶۲ میلیون دلار (بر حسب دلار ۲۰۱۹) بود؛ این در حالی است که کل زیان‌های سرمایه‌ای ناشی از سرریز خطرات سیل به مناطق دیگر نیز حدود ۶۳۱ میلیون دلار برآورد شده است. این مقایسه، تصویری دقیق از توزیع نامتوازن منافع و هزینه‌ها در پروژه‌های زیرساختی تطبیق با اقلیم ارائه می‌دهد و پرسش‌های مهمی در مورد عدالت اقلیمی و طراحی سیاست‌های عمومی مطرح می‌کند. ویژگی متمایز این پژوهش استفاده از داده‌های سطح خُرد مربوط به تراکنش‌های مِلکی است که امکان تحلیل‌های توزیعی بر حسب متغیرهای اجتماعی و اقتصادی را فراهم می‌کند. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد مزایای حاصل از محافظت در برابر سیل به‌نسبت درآمد، برای خانوارهای کم‌درآمد بیشتر است؛ به عبارت دیگر، این دسته از خانوارها به‌طور نسبی بیشتر از این سرمایه‌گذاری‌ها بهره‌مند می‌شوند. اما از سوی دیگر، اثرات منفی ناشی از افزایش خطر در مناطق مجاور نیز به همان نسبت بیشتر متوجه این گروه‌های آسیب‌پذیر است. به این ترتیب، اثرات پیش‌رونده و عدالت‌محور اولیه این پروژه‌ها از طریق سازوکارهای سرریز خطر خنثی می‌شوند.
پژوهش همچنین شواهدی از نوعی «مرتب‌سازی جمعیتی» (sorting) براساس نژاد و قومیت در واکنش به تغییرات ایجادشده در خطرات سیل پس از احداث دیوارها ارائه می‌دهد. نتایج نشان می‌دهد خانوارهای سفیدپوست و آسیایی پس از احداث دیوارهای محافظ تمایل بیشتری به سکونت در مناطق محافظت‌شده دارند و کمتر در مناطق در معرض خطرِ جدید اسکان می‌یابند. در مقابل، خانوارهای سیاه‌پوست بیشتر در مناطق دچار سرریز خطر اسکان می‌یابند و خانوارهای اسپانیایی‌تبار نیز تمایل کمتری برای ورود به مناطق محافظت‌شده نشان می‌دهند. این الگوهای مهاجرت و جابه‌جایی می‌توانند به تقویت نابرابری‌های نژادی و طبقاتی در بلندمدت بینجامند و به نوعی بازتولید تبعیض ساختاری در بستر سیاست‌های اقلیمی باشند. برای تحلیل دقیق‌تر جنبه‌های اقتصادی و سیاسی این پروژه‌ها، پژوهشگران داده‌هایی درباره هزینه‌های ساخت دیوارهای محافظ برای هر دو بخش فدرال و محلی گردآوری کرده‌اند. نتایج نشان می‌دهد برخی از این پروژه‌ها، با وجود برخورداری از منابع عمومی قابل توجه، بازده اجتماعی خالص بسیار محدودی دارند. در مواردی که اثرات منفی پروژه‌ها (همچون کاهش ارزش املاک یا کاهش درآمد مالیاتی) به مناطقی خارج از حوزه تصمیم‌گیری محلی سرریز می‌شود، انگیزه تصمیم‌گیرندگان محلی برای حمایت از این طرح‌ها افزایش می‌یابد، چرا که آنها تنها از منافع بهره‌مند می‌شوند، ولی هزینه‌ها را متحمل نمی‌شوند. در واقع، یک‌سوم پروژه‌های بررسی‌شده دارای اثرات سرریز به شهرستان‌هایی خارج از منطقه تحت حفاظت هستند؛ این مسئله نشان می‌دهد ساخت دیوارهای محافظ ممکن است مصداق بارزی از مشکل «برون‌ریزی منفی» (negative externality) در سیاست‌گذاری عمومی باشد. هرچند تمرکز پژوهش بر دیوارهای سیلابی USACE است، اما یافته‌های آن به سایر انواع سرمایه‌گذاری‌های اقلیمی عمومی با منافع و هزینه‌های جغرافیامحور نیز قابل تعمیم است. پروژه‌هایی همانند ساخت دیوارهای ساحلی برای مقابله با طوفان در شهرهایی نظیر نیویورک، میامی یا گالوستون نیز با چالش‌های مشابهی در زمینه توزیع منافع و هزینه‌ها مواجه‌اند. این یافته‌ها هشدار می‌دهند که در غیاب طراحی دقیق سیاستی و ملاحظات عدالت‌محور، حتی پروژه‌هایی که به ظاهر در جهت حفاظت از جامعه هستند، می‌توانند به تشدید نابرابری‌ها و کاهش رفاه اجتماعی در سطح کلی منجر شوند.
پرده پایانی
این مقاله با تمرکز بر پروژه‌های دیوارهای محافظ سیل (levees) ساخته‌شده از سوی سپاه مهندسان ارتش آمریکا (USACE)، تاثیرات این نوع سرمایه‌گذاری عمومی در زمینه سازگاری با تغییرات اقلیمی را بر بازار مسکن، رفاه اجتماعی و توزیع منافع و هزینه‌ها بررسی می‌کند. یافته‌ها نشان می‌دهند هرچند ساخت این دیوارها موجب افزایش 8 /2 تا 4درصدی در ارزش املاک مناطق تحت حفاظت می‌شود، اما این منافع با کاهش ارزش 1 /1 تا 4 /5درصدی در مناطق مجاورِ محافظت‌نشده به دلیل افزایش ریسک سیل، تا حد زیادی خنثی می‌شوند. بررسی توزیعی اثرات نشان می‌دهد خانوارهای کم‌درآمد به‌نسبت بیشتری از منافع بهره‌مند می‌شوند، اما آنها همزمان بیشتر در معرض زیان‌های ناشی از خطر قرار دارند. علاوه بر این، شواهدی از مرتب‌سازی جمعیتی و نژادی در واکنش به تغییرات خطر مشاهده می‌شود که به نگرانی‌های عدالت اقلیمی دامن می‌زند. در مجموع، مقاله نشان می‌دهد در نبود درک دقیق از آثار بیرونی و توزیعی این نوع پروژه‌ها، تصمیم‌گیری‌های محلی ممکن است به پیامدهایی منجر شود که منافع اجتماعی خالص اندکی دارند و حتی می‌توانند نابرابری‌های موجود را بیشتر کنند.
