ناکامی در توسعه
چه کسانی مقابل برنامه‌های اصلاحی در دولت هاشمی‌رفسنجانی ایستادند؟
چرا برنامه تعدیل اقتصادی دولت پنجم با وجود اهداف بلندپروازانه، نتوانست به موفقیت دست یابد و چه عواملی در ناکامی آن نقش داشتند؟ در دهه‌های اخیر، سیاست‌های اقتصادی ایران دستخوش تغییرات اساسی شده و هر دولت با رویکردی متفاوت به دنبال تحقق اهداف اقتصادی خود بوده است. در این میان، دولت پنجم و برنامه اول توسعه نقشی کلیدی در تغییر مسیر سیاست‌گذاری اقتصادی ایفا کردند. این دوره با تاکید بر رشد اقتصاد و توسعه صنعتی سرمایه‌داران آغاز شد، اما نتیجه آن چیزی جز افزایش بدهی‌های خارجی و ناکامی در خصوصی‌سازی نبود. دولت سازندگی که خود را نماینده گفتمان واقع‌گرایی اقتصادی می‌دانست، به دنبال آن بود تا با تکیه بر تکنوکراسی و کاهش مداخلات سیاسی، موتور رشد اقتصاد را به حرکت درآورد. اما این سیاست‌زدایی از توسعه و نادیده گرفتن نیروهای اجتماعی و سیاسی، به چالشی بزرگ برای این دولت تبدیل شد. برنامه تعدیل اقتصادی دولت پنجم هم که در ابتدا با امید به بازسازی اقتصاد ملی و جذب سرمایه‌های خارجی آغاز شد، در عمل نتوانست به اهداف خود دست یابد. سیاست‌های خصوصی‌سازی نه‌تنها به بازگشت سرمایه منجر نشد، بلکه مرز میان اقتصاد دولتی و غیردولتی را مبهم‌تر کرد و زمینه‌ساز ظهور خصولتی‌ها شد. از سوی دیگر، دولت نتوانست مقاومت‌های داخلی را در برابر این تغییرات پیش‌بینی و مدیریت کند. این تجربیات نشان داد که توسعه‌خواهی نه‌تنها نیازمند برنامه‌ریزی اقتصادی دقیق است، بلکه باید به ملاحظات سیاسی، اجتماعی و بین‌المللی نیز توجه داشته باشد. تجربه دولت پنجم، نمونه‌ای از پیچیدگی‌های سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران است که هنوز هم پیامدهای آن در اقتصاد کشور احساس می‌شود.
قاسم خرمی، استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، در مقاله‌ای به تحلیل تحولات سیاست‌گذاری اقتصادی و صنعتی در ایران بین سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲ می‌پردازد. در این دوره، کشور با تغییرات قابل توجهی در رویکردهای اقتصادی مواجه شد. در ابتدای انقلاب اسلامی، نظام سیاسی ایران بر مبنای عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه ثروت شکل گرفت و به مقابله با سرمایه‌داری و حمایت از طبقات مستضعف پرداخت. این رویکرد تا یک دهه پس از انقلاب ادامه یافت و سیاست‌های اقتصادی دولت بر مبنای اقتصاد دولتی، ملی‌سازی صنایع و توزیع منابع متمرکز بود. با پایان جنگ ایران و عراق و روی کار آمدن دولت پنجم جمهوری اسلامی در سال ۱۳۶۸، فضای سیاسی و اقتصادی کشور دگرگون شد. دولت جدید با هدایت اکبر هاشمی‌رفسنجانی، به سمت رشد و توسعه صنعتی حرکت کرد. این تغییر ناشی از نیاز فوری به بازسازی ویرانی‌های جنگ، وجود ظرفیت‌های خالی در بخش صنعت، افزایش تقاضای عمومی برای مصرف و فرصت‌های بین‌المللی ناشی از فروپاشی شوروی و تغییرات ژئوپولیتیک بود. دولت با تدوین اولین برنامه پنج‌ساله توسعه اقتصادی و اجتماعی، به رشد اقتصاد و اصلاحات ساختاری پرداخت و به سیاست‌های آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی روی آورد. در این دوره، سیاست‌های دولت با موفقیت‌هایی در زمینه ایجاد زیرساخت‌ها، راه‌اندازی واحدهای تولیدی و صنعتی و رشد نسبتاً سریع اقتصاد همراه بود. با این حال، مشکلاتی مانند افزایش تورم، بدهی‌های خارجی، فساد اداری و فشارهای سیاسی و اجتماعی باعث شد این سیاست‌ها در نهایت با شکست مواجه شوند. این شکست موجب بازنگری در اولویت‌های توسعه‌ای کشور شد و در برنامه دوم توسعه، تاکید بیشتری بر عدالت اجتماعی و کاهش نابرابری‌ها قرار گرفت. مقاله با استفاده از چهارچوب نظری «پنجره سیاست» جان کینگدان، به تحلیل این تغییرات می‌پردازد. این نظریه توضیح می‌دهد که تغییرات سیاستی زمانی رخ می‌دهد که سه جریان مشکل، راه‌حل و سیاست به‌طور همزمان به هم متصل شوند. در این دوره، نیاز به بازسازی و رشد اقتصاد به‌عنوان مشکل اصلی شناخته شد؛ سیاست‌گذاران با راه‌حل‌هایی مانند آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی پاسخ دادند و اجماع سیاسی در نظام حکومتی نیز این تغییرات را ممکن کرد. با این حال، این اجماع سیاسی به دلیل فشارهای اجتماعی و انتقادهای سیاسی از بین رفت و باعث شد که در برنامه دوم توسعه، اولویت‌ها به سمت عدالت اجتماعی تغییر کند. مقاله نتیجه می‌گیرد که این نوسانات سیاستی، که به‌عنوان «الگوی آونگی» شناخته می‌شود، مانعی برای تداوم رشد اقتصاد در ایران بوده است. این الگو نشان می‌دهد که تغییرات ناگهانی در رویکردهای اقتصادی و نبود ثبات در سیاست‌گذاری، چالش‌های زیادی برای توسعه پایدار ایجاد کرده است. نهایتاً، مقاله پیامدهای این شکست را به‌عنوان درس‌هایی ارزشمند برای سیاست‌گذاران، برنامه‌ریزان و کارگزاران فعلی کشور معرفی می‌کند تا با بهره‌گیری از این تجربیات تلخ، از تکرار اشتباهات گذشته جلوگیری کنند و سیاست‌های پایدارتر و موثرتری اتخاذ کنند. در ادامه به بررسی این مقاله می‌پردازیم.
مقاله چه می‌گوید؟
این مقاله به بررسی تغییرات سیاست‌های اقتصادی در ایران پس از انقلاب، به‌ویژه در دوران دولت پنجم، با استفاده از دو رویکرد اقتصادی می‌پردازد: رویکرد اقتصادی کلان (با منشأ اقتصادی) و رویکرد اقتصاد سیاسی (با منشأ غیراقتصادی). در این زمینه، اقتصاددانان سیاسی نظیر نوردهاوس، تافت، هیبس و داگلاس به نقش فرآیندهای دموکراتیک مانند انتخابات و جابه‌جایی قدرت میان احزاب چپ (با شعار اشتغال) و احزاب راست (با شعار کاهش تورم) اشاره می‌کنند. آنها معتقدند که سیاستمداران برای جلب آرای عمومی، به سیاست‌های کوتاه‌مدت و پوپولیستی روی می‌آورند. به‌گفته نوردهاوس (1975)، دولت‌ها در نزدیکی انتخابات سیاست‌هایی را اتخاذ می‌کنند که به رونق اقتصادی موقتی منجر شود، اما پس از تثبیت قدرت، سیاست‌های واقع‌گرایانه‌تری را انتخاب می‌کنند که معمولاً با سیاست‌های انتخاباتی اولیه متفاوت است. این امر نشان‌دهنده تاثیر چرخه‌های سیاسی بر سیاست‌های اقتصادی است. سیاستمداران در دوره‌های انتخاباتی به‌دنبال کسب رای هستند، اما پس از انتخابات، سیاست‌های واقع‌بینانه‌تر را در پیش می‌گیرند. از سوی دیگر، جسوپ (1991) معتقد است که برای درک مواضع دولت‌ها در عرصه اقتصاد، به جای تکیه بر نظریه‌های انتزاعی، باید به نیازها و الزامات واقعی آنها توجه کرد؛ نیازهایی مانند حل مسائل بیکاری، سرمایه‌گذاری، مشکلات تولید، پروژه‌های دولتی و فشارهای نیروهای اجتماعی. از این دیدگاه، سیاست‌های اقتصادی بر اساس ضرورت‌های واقعی و فوری دولت‌ها شکل می‌گیرد، نه صرفاً بر اساس ایدئولوژی یا رقابت انتخاباتی. تغییر سیاست‌های اقتصادی در ایران پس از انقلاب، اگرچه ممکن است به دلیل انتخابات و تغییر دولت‌ها صورت گرفته باشد، اما لزوماً به‌منظور جلب نظر طبقات اجتماعی یا افکار عمومی نبوده است. به نظر می‌رسد این تغییرات بیشتر ناشی از الزامات ایدئولوژیک داخلی و مقتضیات حاکم بر فضای بین‌المللی بوده است. به‌عنوان مثال، سیاست تعدیل اقتصادی در دولت پنجم (دوران ریاست‌جمهوری هاشمی‌رفسنجانی) نه به‌منظور جلب نظر رای‌دهندگان، بلکه حدود یک سال پس از انتخابات و تشکیل کابینه اعلام شد. این مسئله نشان می‌دهد که برای فهم دقیق‌تر این سیاست‌ها باید به عوامل موثرتر و زمینه‌های داخلی و بین‌المللی توجه کرد. برخی پژوهشگران با رویکرد اقتصاد سیاسی به تحلیل علت تغییر سیاست‌های اقتصادی در ایران پرداخته‌اند. حاجی‌یوسفی (1378) با استفاده از نظریه دولت رانتی، روی آوردن دولت به آزادسازی اقتصادی و خصوصی‌سازی را ناشی از کاهش درآمدهای نفتی و افول ماهیت دولت تحصیل‌دار دانسته است. حاتمی (1389) باور دارد که ذات اقتصاد رانتی ایران، با سیاست بازتوزیعی در تضاد است و گرایش دولت پنجم به سیاست رشد، ناشی از بحران مالی و کسری بودجه بوده است. اولی لاپسرا (1400) معتقد است نوسان سیاست‌های اقتصادی جمهوری اسلامی نتیجه ظهور و سقوط جناح‌های مختلف سیاسی است. به‌نظر او، نخبگان ایرانی حول آرمان «استقلال اقتصادی» ائتلاف کرده‌اند، اما اختلاف آنها در راهکارهای دستیابی به این هدف مشترک است. مومنی (1386) اجرای سیاست‌های تعدیل اقتصادی را نتیجه فشار مستقیم بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول می‌داند، در حالی که موثقی (1385) و دهقان (1396) تاثیر این سیاست‌ها از جهانی‌سازی اقتصاد را بررسی کرده‌اند. هبریس (1398) نیز معتقد است که پذیرش برنامه تعدیل از سوی دولت ایران، بیش از آنکه ناشی از توصیه‌های نهادهای بین‌المللی باشد، نتیجه تغییرات در اقتصاد جهانی و چرخش به سمت اقتصاد نئولیبرالی بازار آزاد بوده است.
یافته‌های پژوهش
این پژوهش با استفاده از الگوی تحلیلی کینگدان نشان می‌دهد که تغییرات در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی جمهوری اسلامی ایران در دولت پنجم، نتیجه گشوده شدن «پنجره سیاست» در اثر پیوند سه جریان مسائل، مناسبات سیاسی، و سیاست‌گذاری بوده است. پس از پایان جنگ، نیاز به رشد و رونق اقتصادی به‌عنوان یک مسئله جدی در جامعه و بخشی از حاکمیت مطرح شد. تغییر در آرایش نیروها با بازنگری در قانون اساسی، قدرت گرفتن هاشمی‌رفسنجانی و تغییر در فضای سیاسی داخلی و بین‌المللی ایران، زمینه‌ساز دگرگونی سیاست‌های اقتصادی با محوریت رشد اقتصاد شد. همچنین، ریاست‌جمهوری جدید و مدیران و مشاوران تکنوکراتی که در اطراف او گرد آمده بودند، اراده سیاسی و برنامه‌ای برای تغییر رویکرد به سوی رشد صنعتی داشتند که در قالب برنامه اول توسعه و با نماد تعدیل اقتصادی تدوین شد. شکست پروژه توسعه صنعتی در سال‌های ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲ به دلیل ناپایداری سیاسی برنامه تعدیل، بی‌اعتنایی سیاستمداران به مشارکت و حمایت نیروهای اجتماعی از برنامه رشد، و ناتوانی دولت در حفظ اجماع حاکمیتی برای بهره‌برداری بهینه از فرصت محدود «پنجره سیاست» و تمدید آن بود. این ناکامی‌ها، هرچند اندیشه اقتصاد دولتی را به چالش کشید، اما نشان داد که به‌کارگیری یک الگوی اقتصادی مبتنی بر اقتصاد آزاد و رقابتی، نیازمند شکل‌گیری یا تقویت نهادها و چهارچوب‌های نظارتی است و در جامعه‌ای با سابقه تاریخی و ساختار سیاسی ایران پس از انقلاب، کارآفرینان به‌تنهایی نمی‌توانند نسخه‌های آماده و فوری برای جبران عقب‌ماندگی‌های تاریخی تجویز کنند. پیروزی انقلاب اسلامی در ایران، با ائتلافی از روحانیون، بازاریان، نیروهای چپ رادیکال و طبقات فرودست محقق شد که در ادبیات آن زمان، با محوریت «سرمایه‌داری وابسته» تعریف میشد. پس از انقلاب، خروج سرمایه‌ها به همراه مدیران و تکنوکرات‌های باتجربه و متخصص از کشور آغاز شد. بسیاری از کارخانه‌ها و بنگاه‌های اقتصادی در وضعیت بلاتکلیف، رکود و نزاع‌های کارگری قرار گرفتند و سپس به مصادره دولت درآمدند. جنگ با عراق نیز به تمرکز در مدیریت و بسیج امکانات نیاز داشت که سلطه دولت بر اقتصاد را تشدید کرد و اقتصاد دولتی را همراه با انزوای دیپلماتیک و کاهش درآمدهای نفتی، موجب شد. اگرچه در ابتدای اجرای برنامه اول توسعه، نشانه‌های امیدوارکننده‌ای در اقتصاد ایران ظاهر شد، اما این رشد موقتی و عمدتاً ناشی از عوامل بیرونی بود. دولت با استفاده از درآمدهای ناشی از افزایش قیمت نفت و وام‌های خارجی، بسیاری از واحدهای تولیدی تعطیل یا نیمه‌تعطیل را فعال کرد و سرمایه‌گذاری نسبتاً قابل توجهی در زیرساخت‌ها انجام داد. رشد اقتصاد کشور که در دولت قبل منفی بود، به رقم ۱۹ درصد رسید؛ اما این رشد پایدار نماند و به‌تدریج با چالش و وقفه روبه‌رو شد. برنامه اول توسعه با تاکید بر تعدیل اقتصادی و سیاست‌هایی نظیر خصوصی‌سازی، بازگشت سرمایه‌داران رانده‌شده و جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای رشد صنعتی تدوین شد. این سیاست‌ها پاسخی به مسائل و مطالبات مطرح‌شده در پایان جنگ بود، اما به دلیل فقدان یک استراتژی منسجم، ناکافی بودن درک شرایط و اقتضائات بین‌المللی و نیز ناتوانی در مدیریت پویایی نیروهای سیاسی، نتوانست به‌درستی از فرصت «پنجره سیاست» بهره‌برداری کند. به‌طور کلی، یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد که موفقیت یا شکست یک سیاست اقتصادی به هماهنگی مجموعه‌ای از اقدامات در دولت، بخش خصوصی، بازیگران سیاسی، افکار عمومی، سیاست‌های مالی، پولی، بانکی، ارزی، اعطای یارانه و اعتبارات، و مراودات خارجی بستگی دارد. در دوره دولت پنجم، به‌‌رغم گشایش «پنجره سیاست» و آغاز برنامه‌های تعدیل اقتصادی، به دلیل نبود هماهنگی لازم میان عوامل یادشده و نیز عدم استمرار این «پنجره»، برنامه‌ها به نتیجه مطلوب نرسیدند و فرصت ایجادشده به چالش‌ها و تهدیدهای جدیدی تبدیل شد.
پرده پایانی
این مقاله به بررسی سیاست‌های اقتصادی دولت پنجم و برنامه اول توسعه در ایران می‌پردازد و نشان می‌دهد که این سیاست‌ها بر محور رشد اقتصاد و توسعه صنعتی سرمایه‌داران متمرکز بودند و با سیاست‌های توزیعی دولت‌های پیشین تفاوت داشتند. این تغییر مسیر، نشانه‌ای از چرخش کلی در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی جمهوری اسلامی بود که مطابق با نظریه پنجره سیاست کینگدان، به دنبال ایجاد پیوند میان مسائل و مشکلات اقتصادی و راه‌حل‌های آنها بود. این نظریه بیان می‌کند که مسائل و مشکلات زمانی به راه‌حل تبدیل می‌شوند که شرایط مناسبی برای پیوند آنها فراهم شود. اما دولت پنجم به دلیل مواجهه با اقتضائات بین‌المللی و ملاحظات ایدئولوژیک و پساانقلابی نظام، نتوانست به‌طور کامل اصول سیاست تعدیل اقتصادی را اجرا کند و در نتیجه، برنامه‌های اعلامی خود را به‌صورت ناقص پیاده کرد. این ناکامی پیامدهای منفی متعددی برای اقتصاد کشور به همراه داشت. دولت سازندگی که خود را حامل گفتمان اقتصادی واقع‌گرایانه معرفی می‌کرد، در مرحله اول، گفتمان اقتصادی را از اولویت خارج کرد و به جای آن گفتمان توسعه سیاسی را در پیش گرفت. این تغییر جهت باعث شد بدهی‌های سنگین خارجی به میراثی فلج‌کننده برای دولت‌های بعدی تبدیل شود. یکی از پیامدهای مهم این دوره، اجرای ناموفق برنامه خصوصی‌سازی بود که نتوانست به بازگشت سرمایه‌گذاران منجر شود و در عوض، مرز میان اقتصاد دولتی و غیردولتی را مبهم‌تر کرد. این وضعیت با ظهور سرمایه‌داری شبه‌دولتی یا همان خصولتی‌ها همراه شد که عرصه را برای نیروهای تولیدی و کارفرمایان واقعی تنگ‌تر کرده و بخش خصوصی صنعت را با چالش‌های بیشتری مواجه کرد. این مقاله استدلال می‌کند که اگر دولت پنجم موفق به احیا و تقویت بخش خصوصی واقعی و برقراری ارتباط موثر با شرکت‌های خارجی میشد، سیاست عادی‌سازی روابط بین‌المللی و جذب سرمایه و تکنولوژی خارجی نیز با موفقیت بیشتری همراه میشد. علاوه بر این، اگر سیاست‌گذاران در برنامه‌های توسعه جایگاه و نقشی برای نیروهای اجتماعی در نظر می‌گرفتند و توسعه را به پروژه‌ای مشترک میان دولت و جامعه تبدیل می‌کردند، احتمال تمدید فرصت توسعه‌خواهی بیشتر بود. اما دولت پنجم از ابتدا با تکیه بر تکنوکرات‌ها، حوزه سیاست را غیرفعال نگه داشت و تصور کرد که تکنوکراسی می‌تواند به‌تنهایی موجبات رشد اقتصاد را فراهم کند، بدون آنکه نیازی به تحرک سیاسی باشد. این تصور به دلیل عدم درک صحیح از مناسبات پیچیده نیروها و منافع داخلی و بین‌المللی، ناکارآمدی خود را نشان داد. مقاله توضیح می‌دهد که برخلاف دیدگاه‌هایی که شکست برنامه تعدیل اقتصادی دولت پنجم را ناشی از ماهیت لیبرالی آن می‌دانند، این دولت به اصول تعدیل وفادار نماند و سیاست‌های مکمل آن را به‌درستی اجرا نکرد. از سوی دیگر، مقاومت نیروهای مخالف داخلی نیز نقش مهمی در شکست این برنامه‌ها داشت. این مقاومت‌ها در کشوری مانند ایران با تجربیات سیاسی پس از انقلاب، امری طبیعی بود. اما چالش اصلی اینجاست که دولت پنجم اساساً به دنبال سیاست‌زدایی از توسعه بود. تکنوکرات‌ها و بوروکرات‌های کابینه نیز ارزیابی دقیقی از مناسبات پیچیده نیروها و منافع داخلی و بازتاب‌های سیاسی و اجتماعی تصمیمات خود نداشتند و از مقاومت‌های احتمالی که می‌توانست به توقف و شکست برنامه‌ها منجر شود، پیش‌بینی و تحلیل درستی ارائه ندادند. این مقاله نتیجه می‌گیرد که تجربه توسعه‌خواهی دولت پنجم نشان داد که توسعه‌خواهی یک فرصت پیچیده و به‌سختی به‌دست‌آمدنی است که تحت تاثیر عوامل متعددی قرار دارد و به‌راحتی از دست می‌رود.
