تدبیر مخاطرات
نگاهی به رابطه بلایای طبیعی با فقر، نابرابری و منازعه
«مخاطرات طبیعی؟ یا بلایای طبیعی؟ مساله این است!» در آغاز، باید گفت سیل، زلزله، طوفان یا هر رخداد طبیعی دیگری جزئی از طبیعت محسوب می‌شود، اما آنچه این حوادث طبیعی را به بلایای طبیعی بدل می‌کند، آسیب‌پذیری حوزه درگیر از لحاظ فقدان امکانات پیشگیرانه است. این مساله در صورت کلی خود از سوءمدیریت و ناآگاهی نسبت به پیامدهای مخاطرات طبیعی نشات می‌گیرد و سبب می‌شود تا یک امر دیرپای مرتبط با طبیعت به بلای جان انسان تبدیل شود.
سید‌محمد‌امین طباطبایی: «مخاطرات طبیعی؟ یا بلایای طبیعی؟ مساله این است!» در آغاز، باید گفت سیل، زلزله، طوفان یا هر رخداد طبیعی دیگری جزئی از طبیعت محسوب می‌شود، اما آنچه این حوادث طبیعی را به بلایای طبیعی بدل می‌کند، آسیب‌پذیری حوزه درگیر از لحاظ فقدان امکانات پیشگیرانه است. این مساله در صورت کلی خود از سوءمدیریت و ناآگاهی نسبت به پیامدهای مخاطرات طبیعی نشات می‌گیرد و سبب می‌شود تا یک امر دیرپای مرتبط با طبیعت به بلای جان انسان تبدیل شود.
به‌طور کلی، در محیط‌های آسیب‌پذیر مثل روستاها یا حاشیه شهرها این مخاطرات به صورت بالقوه آسیب بیشتری برجای می‌گذارند. این واقعیت، توجه ما را به ارتباط بلایای طبیعی با پدیده فقر و نیز شکاف‌های اجتماعی معطوف می‌سازد به این معنی که در صورت وقوع چنین حوادثی اولویت توجه باید به این محیط‌ها و معضلات آنها معطوف شود. به لحاظ اقتصادی هرچقدر یک کشور بتواند منابع را به سمت زیرساخت‌های آموزش و سازوکارهای پیشگیری سوق دهد می‌توان گفت که آسیب‌پذیری کمتری در برابر حوادث طبیعی پیدا خواهد کرد. هرچقدر که سرعت شهرنشینی در یک کشور بیشتر باشد احتمالاً به دلیل شکل‌گیری مناطق حاشیه‌نشین، می‌توان انتظار داشت که استعداد آسیب‌پذیری نیز بیشتر است. چنین شرایطی عمدتاً شامل حال کشورهای در حال توسعه می‌شود و تراکم جمعیت نسبتاً بالا و نیز سکونتگاه‌ها بدون مطالعه چندان دقیق در دهه‌های گذشته شکل گرفتند. شهرهای پرجمعیت ساحلی و نیز آنهایی که در بستر مسیل رودخانه و در معرض سیل واقع شده‌اند نمونه‌ای از این بی‌دقتی هستند. شهرسازی و تمرکز جمعیت بر روی گسل‌های بسیار بزرگ نیز می‌تواند پیامدهای مشابهی داشته باشد.
فقر و حاشیه‌نشینی
اگر بخواهیم به‌طور دقیق‌تر درباره رابطه فقر با بلایای طبیعی صحبت کنیم می‌توان به کم‌بضاعت بودن منطقه‌ای که در معرض خطر بلایای طبیعی قرار دارد اشاره کرد، باید توجه داشت که در اینجا منظور از کم‌بضاعت بودن صرفاً استانداردهای درآمدی زندگی نیست بلکه صحبت از عناصری است که می‌توانند آسیب‌پذیری را در مقابل این حوادث کاهش دهند، زیرساخت‌ها آموزش شهروندان و نیز امکان فراهم ساختن شغل‌های جایگزین همگی می‌توانند جزئی از این بحث تلقی شوند.
حال با فرض آنکه مخاطره طبیعی در چنین چارچوبی رخ داده و بنایی هزینه‌آور را رقم زده است می‌توان به این مساله پرداخت که اساساً فقرا چگونه از بلایای طبیعی متاثر می‌شوند. مهم‌ترین ویژگی زندگی این قشر وابستگی مستقیم آنها به شغل‌هایی است که می‌توانند تحت تاثیر بلایای طبیعی قرار بگیرند؛ کشاورزی و صید شیلات به‌طور کلی از آسیب‌پذیرترین‌ها تلقی می‌شوند. آنچه در اینجا اهمیت دارد این است که بر اساس پیش‌بینی‌های موجود می‌توان به الگویی از پرتکرار بودن احتمال وقوع بلایای طبیعی اشاره کرد و بر همین اساس اقداماتی پیشگیرانه را لحاظ کرد. فارغ از این، پیامدهای این امر بسیار قابل توجه است که یکی از مهم‌ترین آنها از بین رفتن کشاورزی همچنین صیادی و فعالیت‌های وابسته به آن در دوره‌ای نسبتاً کوتاه‌مدت است. البته کشاورزی علاوه بر تاثیرات منطقه‌ای و از دست دادن شغل و درآمد مستقیم کشاورزان، در عرضه کل محصولات کشاورزی نیز تاثیرگذار خواهد بود. در واقع جمعیتی که به صورت بالقوه آسیب‌پذیر و از درآمد پایین برخوردار بوده‌اند عملاً فقیرتر می‌شوند چراکه همان درآمد حداقلی را نیز از دست داده‌اند و جایگزینی برای آن فراهم نشده است. در مورد حاشیه شهرها نیز به دلیل ساخت‌وسازهای غیرایمن بیشترین آسیب‌پذیری در برابر حوادث طبیعی در این مناطق وجود دارد.
سیاستگذاری کلان
این مساله را می‌توان از دو جهت مورد توجه قرار داد؛ اول آسیب‌های اقتصادی و اجتماعی ناشی از فقر و دوم میزان بازگشت‌پذیری خسارات وارده. یا به‌طور دقیق‌تر برخی از آسیب‌های وارده در حوزه سرمایه انسانی و سرمایه فیزیکی هستند که به فقر دامن می‌زنند و برخی دیگر آثار دیرپاتری دارند که رشد بلندمدت را تحت تاثیر قرار می‌دهد. بدیهی است هرچقدر که آسیب‌های اولیه بیشتر باشد می‌تواند از یک طرف فقر و کمبودهای اساسی‌تر را ایجاد کند و از طرف دیگر مردم را از بازگشت به زندگی عادی باز دارد که این البته در سطح خرد و در سطح کلان و هنگامی‌که صحبت از رشد به میان می‌آید می‌تواند به عنوان مانعی بر سر راه رشد بلندمدت مطرح شود چراکه بخش غیرقابل پیش‌بینی و فوق‌العاده‌ای باید به لحاظ بودجه و تامین مالی به این امر اختصاص یابد. همچنین در مورد سیل همان‌طور که گفته شد شوک وارده به بازار محصولات کشاورزی می‌تواند به دغدغه‌ای در حوزه غذا و معیشت مردم تبدیل شود که نه‌تنها جمعیت آسیب‌دیده بلکه تمامی‌آن کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهد.
نحوه برخورد دولت‌ها در مواجهه با بلایای طبیعی بسیار اهمیت دارد. فارغ از بحث‌های پیشگیرانه هنگامی که در اثر این قبیل بلایا شوک بزرگی به وضعیت اقتصادی وارد می‌شود راه‌حل‌های مختلفی پیش‌روی دولت‌ها قرار می‌گیرد که بسته به قدرت تامین مالی و فوری بودن، امکان‌پذیری متفاوتی را تجربه خواهد کرد. در صورت فقدان یا کمبود کمک‌های انسان‌دوستانه یا اصولاً فقدان منابع مالی در جهت جبران و رسیدگی به خسارات وارده کشور با شوکی به مثابه کسری بودجه مواجه می‌شود؛ در این صورت است که باید به فکر راه‌حلی برای این کسری باشد. در حالت‌های افراطی این امر می‌تواند با سیاست اشتباه چاپ پول و به تبع آن دامن زدن به تورم همراه شود. البته این بدین معنی است که در چنین مسائلی احتمالاً راه دیگری وجود نداشته است. همین امر به نوبه خود می‌تواند به تورم و کوچک‌تر شدن سفره قشر آسیب‌پذیر دامن بزند بنابراین از یک جهت فقر را در میان‌مدت افزایش می‌دهد و از سوی دیگر نابرابری‌های اجتماعی را فزونی می‌بخشد.
بازگشت‌پذیری و شکاف طبقاتی
شکی نیست که مبحث فقر ارتباطی تنگاتنگ با نابرابری‌های اجتماعی نیز می‌تواند داشته باشد. اصولاً هنگامی که از نابرابری و توزیع درآمد صحبت می‌کنیم به شکاف درآمدی میان اقشار مختلف جامعه و نیز فرصت‌هایی که پیش‌روی آنها قرار دارد اشاره داریم این فرصت‌ها می‌تواند از زمینه‌های کوچک و دم دستی مانند انتخاب نوع آموزش و تحصیل با کیفیت، سلامتی و بهداشت تا شغل مناسب و درآمد را دربر گیرد. حال بلایای طبیعی به عنوان یک عامل برون‌زا و البته در بسیاری موارد قابل پیش‌بینی می‌تواند چشم‌انداز مورد انتظار نابرابری‌های اجتماعی را تغییر دهد. بدین معنی که جمعیت فقیر را فقیرتر کرده و بدین ترتیب فاصله میان دهک‌های درآمدی و اقشار مختلف را بیشتر می‌کند. این مساله هنگامی اهمیت می‌یابد که مساله بازگشت‌پذیری را یک‌بار دیگر مد نظر قرار دهیم. به‌طور ساده می‌توان استدلال کرد که با از دست دادن حداقل‌های زندگی و معیشت در اثر یک حادثه طبیعی مدت زمان مورد انتظار برای بازگشت به روال زندگی عادی حتی در همان سطح قبلی بسیار طولانی‌تر می‌شود و این مساله طی سال‌های متمادی به افزایش روند نابرابری و تعمیق آن کمک می‌کند؛ نابرابری‌هایی که عمدتاً بی‌بازگشت‌اند یا کاهش آنها بسیار سخت است.
در یک دید کلی‌تر بلایای طبیعی و پیامدهای ناشی از آن در زمینه شکاف اجتماعی، نه‌تنها در کشورهای در حال توسعه بلکه در کشورهای توسعه‌یافته نیز در صورتی که پس از وقوع بحران سیاست‌های درستی برای کاهش این نابرابری‌ها و بازگرداندن جمعیت آسیب‌دیده به روال عادی زندگی صورت نگیرد به نابرابری‌ها دامن زده می‌شود.
مهاجرت اجباری به دلیل بلایای طبیعی، ترکیب جمعیتی و نقشه پراکندگی جمعیت را در کشوری که با یک بلای طبیعی گسترده روبه‌رو شده است تغییر خواهد داد. نبود فرصت‌های لازم در جایی که تاکنون زندگی می‌کرده‌اند و در یک تصمیم‌گیری بلندمدت ترس و اضطراب ناشی از تکرار واقعه مشابه می‌تواند تسریع‌کننده تصمیم افراد آسیب‌دیده برای اقدام به مهاجرت و تغییر شهر و محل سکونتشان باشد.
دور باطل چالش‌ها
بنابراین در سطح ملی حکمرانی می‌تواند با چالشی از نوع تراکم بی‌رویه جمعیت و کمبود شغل در یک منطقه خاص پس از وقوع یک مهاجرت اجباری روبه‌رو شود. اگر تا دیروز فقر و افزایش بالقوه نابرابری‌ها دغدغه بود اکنون تورم و نیز امنیت به دغدغه‌های تازه در جامعه مقصد یعنی شهری که تراکم جمعیت آن به ناچار بالا رفته است، اضافه می‌شود. همین امر در میان‌مدت و در صورت عدم مدیریت صحیح شهری می‌تواند به گسترش حاشیه‌نشینی در این مقصدهای تازه بینجامد چراکه بدیهی است افراد آسیب‌دیده در نتیجه بلایای طبیعی در حالتی فقیرتر از فقر و بی‌ثباتی زندگی می‌کنند. فراهم کردن امکانات اولیه زندگی چه در همان مبدأ یا در مقصد جدید همچنان معضلی جدی برای آنها در سطح خرد یعنی فردی به شمار می‌رود. بنابراین حاشیه‌نشینی در معرض خطرات بالقوه تشکیل شدن قرار دارد و بدیهی است که مساله امنیت منابع نیز در اینجا مطرح می‌شود. حال اگر روند بلندمدت این فرآیند را در نظر بگیریم، در صورتی که تدبیری اندیشیده نشود و منطقه مورد نظر ما همچنان از نظر احتمال وقوع بلایای طبیعی پرخطر باشد، با یک حادثه تازه دوباره همان جمعیت حاشیه‌نشین جدید در معرض خطر خواهند بود و این سیکل معیوب طی سال‌های متمادی ادامه خواهد یافت.
علاوه بر این در شرایط جدید به دلیل افزایش رقابت بر سر منابع محدودیت‌های کمتری به ازای هر فرد وجود خواهد داشت و این امر خود می‌تواند به صورت بالقوه تنش را تشدید کند. تا زمانی که این تنش در سطح خرد و خانوار باقی بماند می‌توان آن را دغدغه‌ای کلی برای همه آن جامعه خاص دانست. مثلاً اگر مساله تورم است بخش قابل توجهی از مردم، چه حاشیه‌نشین و چه غیرحاشیه‌نشین با آن دست و پنجه نرم می‌کنند. اما هنگامی‌که شکاف درآمدی ایجادشده به دلیل کمیاب‌تر شدن فرصت‌ها، بیشتر شود این امر به یک نارضایتی اجتماعی حداقل برای گروه خاصی از مردم می‌انجامد. اینجاست که یک تنش بالقوه معنا پیدا می‌کند.
حکمرانی و حل منازعه
آنچه در مورد رابطه فقر و نابرابری‌های اجتماعی با بلایای طبیعی گفته شد، ارتباط مستقیم دیگری می‌تواند با نحوه حکمرانی داشته باشد؛ این امر به ویژه زمانی حائز اهمیت است که تنش‌های بالقوه در فضای پس از وقوع حادثه را در نظر بیاوریم. ضمن در نظر داشتن تمامی محدودیت‌های مالی که یک دولت ممکن است در راه جبران خسارت‌های یادشده داشته باشد، مساله مهم‌تر، نحوه تعامل با شهروندان به صورت کلی و مدیریت کردن نارضایتی‌های احتمالی اجتماعی در چارچوب وضعیت جدید است. اینجاست که به لحاظ ادبیات اقتصاد سیاسی چگونگی پاسخگویی به یک نارضایتی اهمیت پیدا می‌کند به علاوه احتمال بروز تعارض و منازعه در نتیجه این ناآرامی‌ها به صورت بالقوه وجود خواهد داشت. در واقع درست مانند مساله فقر و نابرابری احتمال منازعه نیز در صورت وقوع یک بلای طبیعی افزایش می‌یابد.
در اینجا بسته به نوع نظام سیاسی و اینکه یک دولت تا چه اندازه قابلیت بازنمایی و نمایندگی شهروندان خود را داراست میزان اثربخشی دولت در پایان دادن به منازعات نیز تغییر می‌کند به عبارت بهتر ریشه توانایی یک دولت در حل این قبیل منازعات و پاسخ دادن به بلایای طبیعی را باید در چارچوب پیش از منازعه و حالت عادی بررسی کرد. آنگاه می‌توان پیش‌بینی کرد که احتمالاً شهروندان بسته به اعتمادی که به دولت دارند چگونه با مشکل تازه ایجادشده یعنی بلای طبیعی کنار می‌آیند. باز هم به صورت تئوریک دو حالت کلی را می‌توان در نظر گرفت؛ در صورتی که دولت اعتبار لازم را نزد شهروندان داشته باشد گروه‌های درگیر که در اینجا می‌توانند همان قشر ضعیف آسیب‌دیده ناشی از بلای طبیعی باشند دست به حل منازعه خواهند زد که اغلب البته ممکن است راه‌حلشان صلح‌آمیز نباشد و این امر در فضای پس از بحران می‌تواند به شکل‌گیری بحرانی جدید بینجامد. دامنه آن نیز می‌تواند تا جایی پیش برود و نارضایتی اجتماعی را ایجاد کند که به قشرهای دیگر مردم هم کشیده شود.
حالت دیگر وجود سازوکارهایی است که خواسته شهروندان را در حالت کلی نمایندگی می‌کند. در اینجا بسته به میزان چابکی و سرعت عمل دولت در پاسخ به یک بلای طبیعی شهروندان می‌توانند انتظار داشته باشند که با شنیده شدن صدای نارضایتی‌شان به خواسته‌هایشان جامه عمل پوشانده شود. این امر به ویژه در کشورهای در حال توسعه که حتی پیش از وقوع بلایای طبیعی نیز با معضلات گسترده دست‌وپنجه نرم می‌کنند حائز اهمیت است. به عبارت بهتر حادثه طبیعی به عنوان شوکی برون‌زا به سیستم اقتصادی اجتماعی یک کشور می‌تواند تصریح‌کننده بسیاری از فرآیندهای نامعیوب در آن کشور باشد. همان‌طور که پیشتر اشاره شد نیز مردم به صورت طبیعی و با تکیه بر عقلانیت به دنبال فرصت‌های بهتر زندگی خود را از جایی به‌جای دیگر منتقل می‌کنند.
یکی از مصادیق حل منازعه می‌تواند مدیریت کردن همین مسیرهای مهاجرت ناخواسته برای جلوگیری از خطر بالقوه تراکم بالا و مصائبی که به دنبال آن می‌آید، باشد.
سخن پایانی
البته باید یادآور شد که بلایای طبیعی مرتبط با آب و هوا و اقلیم، درجه و شدت تخریب متفاوتی دارند که بسته به آن، سیاست‌های مختلفی نیز می‌توان اتخاذ کرد. اما اصولی که تا بدین جا در حوزه ترسیم ارتباط میان فقر و نابرابری و تنش‌های اجتماعی به آنها اشاره شد کم و بیش همیشه صادق‌اند. برای مثال در صورت وقوع سیل یا سونامی دامنه تخریب بسیار گسترده خواهد بود و به‌طور کلی فارغ از میزان چابکی در پاسخ‌دهی به خسارات ناشی از آن، انتظار می‌رود دوره بازگشت به شرایط عادی و بهبود به‌طور متوسط طولانی‌تر باشد.
مسائلی که به‌طور بالقوه می‌تواند منازعه را به صورت بالقوه در چنین محیط‌هایی ایجاد کند عبارت‌اند از رسیدگی‌های اولیه در زمینه پاسخ سریع به بحران، مساله امنیت غذایی و طول مدت زمانی که جمعیت آسیب‌دیده از اسکان موقت خارج و به سمت اسکان دائمی و بازگشت به زندگی عادی سوق داده می‌شود. در طی همین فرآیند اخیر است که تصمیم مهاجرت به نقاطی خارج از منطقه بحران اجتناب‌ناپذیر تلقی می‌شود. از همین‌روست که نقشه سیاستگذاری از جانب حکومت اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند.
در اینجا لازم به یادآوری است که آنچه به عنوان چارچوب نظری و در دو حالت کلی بیان شد تصویری است که در عمل به صورت یک طیف خود را نشان می‌دهد و نه لزوماً دو نقطه سیاه و سفید.
بنابراین آنچه بیش از هر چیز اهمیت دارد این است که اولاً ساختار بوروکراتیک یک کشور با به‌کارگیری الگوهای دموکراتیک سعی در جلب مشارکت شهروندان و اعتماد آنها داشته باشد و به‌طور خاص در مورد مخاطرات طبیعی با سیاست‌های پیشگیرانه و آموزش میزان آمادگی برای وقوع چنین حوادثی را بالا ببرد. همچنین ضروری است تصویری کلی از روندها و الگوهای احتمالی این مخاطرات شکل داده و بر اساس آن سیاست‌ها را اتخاذ کند.
در نهایت اشاره به این نکته ضروری است که بخش قابل توجهی از این سیاست‌ها تغییر روندها و الگوهای فقر و نابرابری و شکاف اجتماعی در صورت وقوع بلایای طبیعی امری اجتناب‌ناپذیر به شمار می‌رود اما آنچه به عنوان عقلانیت و سیاستگذاری در ادبیات این حوزه ذکر شده اولاً برای حداقل‌سازی خسارت‌های وارده و ثانیاً با هدف کاهش احتمال وقوع زنجیره‌ای از بحران‌ها به دنبال یک حادثه طبیعی مطرح می‌شود. به عبارت دیگر، سیاست‌های یادشده می‌توانند در جهت کاهش احتمال بروز منازعات افزایش لجام‌گسیخته تورم و بیکاری و به تبع آن افزایش شکاف اجتماعی به‌کار گرفته شوند.
