تضاد فقر و محیط زیست
چگونه می‌توان تضاد میان حفاظت از محیط زیست و گسترش فقر را کنترل کرد؟
برنامه‌های حفاظت از محیط زیست در کشورهای کم‌درآمد اغلب دارای اهدافی دوگانه هستند یعنی حفاظت از محیط زیست و کاهش فقر اهداف این برنامه‌ها هستند. این مقاله ناسازگاری میان این دو هدف را در پرداختن به زمینه برنامه‌های پرداخت برای خدمات اکوسیستمی (PES: Payment for Ecosystem Services) مورد بحث قرار می‌دهد. شرکت‌کنندگانی که رفتار حامی محیط‌زیست انجام می‌دهند، مبلغی را دریافت می‌کنند که می‌تواند به دو بخش تقسیم شود: مبلغی که هزینه تغییر رفتارشان را جبران می‌کند و مبلغ اضافی که یک «انتقال خالص» به آنهاست. برای به حداکثر رساندن مزایای زیست‌محیطی برنامه، یک سیاستگذار مایل است جزء انتقال خالص را صفر کند، اما انتقال خالص تنها بخشی از پرداخت است که رفاه اقتصادی شرکت‌کنندگان را افزایش می‌دهد. در عمل، برنامه‌های PES برخی از انتقال‌های خالص را پرداخت می‌کنند، و میزان مزایای ضد‌فقر بستگی به این دارد که آیا انتقال‌های خالص برای فقرا هدف قرار می‌گیرد یا خیر. ابتدا این نکات در نظر گرفته می‌شود و در ادامه آنها با داده‌های یک آزمایش تصادفی پرداخت‌ها برای حفاظت از جنگل در اوگاندا نشان داده می‌شود. شواهدی به دست می‌آید که نشان می‌دهد منافع اقتصادی ناشی از مشارکت در PES برای کسانی که هزینه‌های پایینی برای برآورده کردن الزامات حمایتی برنامه دارند، واقعاً بیشتر است. همچنین دیده می‌شود که در این زمینه، خانوارهای فقیرتر بهبود رفاه بیشتری را نسبت به خانواده‌های برخوردارتر تجربه کرده‌اند.
هرچقدر که آرزو کنیم، اما در نهایت مجبور به تایید این موضوع هستیم که رفاه اقتصادی و حفاظت از محیط زیست اغلب با هم تنش دارند. مثلاً مالک یک زمین جنگلی می‌تواند جنگل را حفظ کند یا با قطع کردن و فروش درختان درآمد کسب کند. این مبادله در کشورهای فقیر شدیدتر است و می‌تواند خانواده فقیر را فقیرتر کند یا به محیط زیست آسیب برساند.
پرداخت برای خدمات اکوسیستم (PES) به عنوان راهی برای کاهش تنش بین امنیت اقتصادی و حفاظت از محیط زیست جذاب است. برنامه‌های PES به شرکت‌کنندگانی که رفتارهای طرفدار محیط‌زیست مشخصی مانند حفظ جنگل‌ها را انجام می‌دهند، پول پرداخت می‌کند. این برنامه‌ها داوطلبانه هستند، بنابراین اگر مشارکت در رفتار طرفدار محیط‌زیست همچنان فردی را فقیرتر یا وضعیت او را بدتر می‌کند، حتی با پرداخت غرامت، او می‌تواند از مشارکت خودداری کند. کسانی که شرکت می‌کنند و از الزامات پیروی می‌کنند، معتقدند این کار شرایط آنها را بهتر می‌کند.
PES این مبادله شدید را کاهش می‌دهد به این معنا که افراد بیشتری را قادر می‌کند تا از محیط زیست محافظت کنند بدون اینکه فقر خانواده خود را تشدید کنند. اما PES غالباً به‌عنوان یک عملیات برد-برد تعریف می‌شود: هم از محیط زیست محافظت می‌کند و هم فقر را کاهش می‌دهد. در حالی که PES در واقع می‌تواند به هر دو هدف دست یابد، اهداف دوگانه همچنان ذاتاً در تنش هستند: هرچه یک برنامه PES در تشویق شرکت‌کننده به انجام رفتارهای طرفدار محیط زیست موفق‌تر باشد، در بهبود رفاه اقتصادی او کمتر موثر است.
برای درک این موضوع، تجزیه پرداخت یک برنامه PES به دو بخش مفید است: مبلغی که هزینه تغییر رفتار شرکت‌کننده را جبران می‌کند و مابقی که یک «انتقال خالص» به او است. انتقال خالص مانند کمک مالی بدون قید و شرط نقدی است که منابع مالی یک نفر را بدون هیچ مشکلی افزایش می‌دهد. برای به حداکثر رساندن مزایای زیست‌محیطی برنامه، مولفه انتقال خالص را روی صفر قرار می‌دهیم. غرامت به اندازه کافی بالا خواهد بود که شرکت‌کننده را وادار به انجام رفتار محیط زیستی کند. تعیین غرامت بیشتر باعث حفاظت بیشتر او نمی‌شود، بنابراین هرگونه بودجه اضافی برنامه بهتر است برای دستیابی به شرکت‌کنندگان بیشتر استفاده شود. با این حال، انتقال خالص (که به عنوان پرداخت پیش از نهایی شناخته می‌شود) تنها جزء پرداخت است که درآمد شرکت‌کننده را افزایش می‌دهد. اگر پرداخت فقط هزینه‌های او را برای پیروی از آن جبران کند، وضعیت محیط زیست بهتر است و او نه بهتر و نه بدتر از آن چیزی است که بدون برنامه بود.
در عمل، برنامه‌های PES مقداری انتقال‌های خالص پرداخت می‌کنند، به همین دلیل است که می‌توانند هم دستاوردهایی در زمینه زیست‌محیطی و هم در حوزه کاهش فقر داشته باشند. سیاستگذاران نمی‌توانند هزینه‌های پیروی هر فرد را به صورت دقیق معین کنند، بنابراین نمی‌توانند پرداختی را تعیین کنند که با هزینه‌های هر فرد مطابقت داشته باشد. با این حال، این برد-برد این واقعیت را تغییر نمی‌دهد که با نزدیک‌تر شدن نقل و انتقالات خالص به صفر، مزایای زیست‌محیطی به ازای هر دلار هزینه‌شده افزایش می‌یابد، اما کاهش فقر کمتر می‌شود.
این واقعیت که مزایای اقتصادی یک برنامه PES برای شرکت‌کنندگان به تفاوت بین سطح پرداخت و هزینه‌های آنها برای برآورده کردن الزامات حفاظتی بستگی دارد، از استدلال اقتصادی استاندارد ناشی می‌شود. سهم این مقاله اول تبیین این بینش به گونه‌ای است که بتواند شهود این موضوع را به مخاطبان گسترده منتقل کند و دوم، تحلیل‌های تجربی برای نشان دادن آن ارائه کند. طبق اطلاعات من، آلیکس-گارسیا و همکاران (2015) تنها مطالعه قبلی است که این پیش‌بینی را آزمایش می‌کند که مزایای اقتصادی PES برای کسانی که هزینه‌های انطباق کمتری دارند، بیشتر است. یکی از پیشرفت‌های این مطالعه استفاده از تکنیک‌های یادگیری ماشینی برای ایجاد مقیاسی غنی از هزینه‌های انطباق هر شرکت‌کننده است. برای تجزیه و تحلیل تجربی، ما از داده‌های یک کارآزمایی تصادفی از پرداخت‌ها برای حفاظت از جنگل که در اوگاندا انجام شده است استفاده می‌کنیم.
شواهد اجرای PES در اوگاندا
این بخش از داده‌های برنامه PES ارزیابی‌شده در پژوهش‌های پیشین برای ارائه شواهدی در مورد ایده‌های مورد بحث استفاده می‌کند. برنامه PES به مدت دو سال در غرب اوگاندا اجرا شد. مالکان جنگل‌های شرکت‌کننده 28 دلار آمریکا (در سال 2012) به ازای هر هکتار از جنگل‌های اولیه خود در صورت دست‌نخورده نگه داشتن آن، دریافت کردند. این برنامه در 60 روستا که به صورت تصادفی از 121 روستای نمونه مورد مطالعه انتخاب شدند، اجرا شد. در این مطالعه 1099 مالک جنگل ثبت‌نام کردند. میزان جنگل‌زدایی با استفاده از تصاویر ماهواره‌ای اندازه‌گیری شد. علاوه بر این، ویژگی‌های خانوار و سایر پیامدها از طریق یک نظرسنجی پایه و پایانی خانوار جمع‌آوری شد.
در نهایت دیده شد که به طور متوسط، 28 درصد از خانوارهای واجد شرایط در این برنامه ثبت‌نام کرده و از آن پیروی کردند، که به 5 /5 هکتار جنگل دست‌نخورده اضافی برای هر روستای مورد بررسی منجر شد. هیچ شواهد محکمی مبنی بر اینکه این برنامه به طور کلی رفاه اقتصادی نمونه را بهبود بخشد وجود نداشت. این یافته با پرداخت‌های PES که هزینه‌های انطباق مالکان جنگل را جبران می‌کند، مطابقت دارد. در شرایط موجود، بسیاری از مالکان جنگل درختان را قطع می‌کردند و به دلالان زغال چوب یا چوب می‌فروختند یا جنگل را پاکسازی می‌کردند تا از زمین برای کشت استفاده کنند. آنها باید از این درآمد صرف نظر کنند تا از قرارداد PES پیروی کنند.
نتایج به‌دست‌آمده نشان می‌دهند که خانوارهای فقیرتر باید از مزایای اقتصادی بیشتری از PES برخوردار شوند. با این حال، هزینه- فرصت حفاظت از محیط زیست تنها عامل تعیین‌کننده انطباق نیست. ممکن است موانع دیگری برای شرکت وجود داشته باشد، برای مثال در ثبت‌نام یا برآورده کردن الزامات برنامه نیز موضوعاتی وجود دارند که ممکن است در نتیجه نهایی تاثیرگذار باشند. فاصله بین هزینه‌های حفاظت از محیط زیست و برآورده کردن الزامات PES می‌تواند به نفع یا به ضرر فقرا باشد. به عنوان مثال گزارش شده است که فقدان تجربه قبلی با قراردادهای مکتوب باعث کاهش ده‌درصدی ثبت‌نام می‌شود که ممکن است به طور نامتناسبی خانوارهای فقیرتر را از مشارکت حذف کند. در عمل، خانوارهای فقیرتر برای قرارداد PES با همان نرخی که به خانوارهای ثروتمندتر پیشنهاد شده است، ثبت‌نام کردند و از دستورالعمل‌های آن پیروی کردند. هزینه- فرصت کمتر آنها نشان می‌دهد که آنها باید ثبت‌نام کنند و با نرخ بالاتری همکاری کنند، پس بر این اساس، مشاهده می‌شود که موانع مشارکت به طور متوسط به ضرر فقراست. با وجود این، به طور خالص، خانوارهای فقیرتر و ثروتمندتر پرداخت‌های PES را با نرخ برابر دریافت می‌کنند.
برای تایید یافته‌ها، تجزیه و تحلیل سود اقتصادی از PES بر اثرات کوتاه‌مدت در میان خانوارهای واجد شرایط متمرکز شد. یکی دیگر از عوامل مهم تعیین‌کننده میزان پیشرفت انتقال‌های خالص این است که آیا معیارهای واجد شرایط بودن، خانوارهای فقیرتر را از مشارکت منع می‌کند؟ به طور کلی، خانوارهای فقیرتر احتمال کمتری دارد که صاحب جنگل شوند، اما داده‌های سیستماتیک در این مورد در دسترس نیست. علاوه بر این، اثرات بلندمدت PES بر فقر ممکن است با اثرات فوری متفاوت باشد. به عنوان مثال، خانوارهای فقیرتر ممکن است محدودیت اعتبار بیشتری داشته باشند، بنابراین نقل‌و‌انتقالات خالص آنها ممکن است آنها را قادر به سرمایه‌گذاری در فرصت‌های سودآوری کند که درآمد بلندمدت آنها را افزایش می‌دهد. علاوه بر این، اگر یک برنامه بلندمدت PES باعث شود برخی از مالکان جنگل از کشاورزی خارج شوند، رفاه اقتصادی آنها به میزان موفقیت آنها در شغل جدید بستگی دارد.
توصیه‌های سیاستی
نکاتی که در این مقاله مورد بحث قرار می‌گیرد، چندین آموزه برای طراحی برنامه‌های PES دارد. اول، در مرحله طراحی، ارزیابی اینکه چگونه هزینه‌های انطباق با وضعیت اقتصادی شرکت‌کنندگان متفاوت است، ارزشمند است، تا بفهمیم که انتقال‌های خالص چقدر به نفع فقرا خواهد بود. لازم نیست این داده‌ها برای هر خانواده جمع‌آوری شود. هزینه‌های گزارش‌شده برای یک نمونه کوچک و معرف برای ارزیابی هدف‌گذاری واقعی منافع اقتصادی مشارکت PES کافی است. یک رویکرد بلندپروازانه‌تر، استفاده از انگیزه‌های سازگار با هزینه‌های انطباق است. آموزه دوم مرتبط با این است که مدل‌های تامین مالی برای PES می‌توانند با توجه به مزایای دوگانه زیست‌محیطی و کاهش فقر خلاقانه‌تر باشند. برای مثال، بخشی از پرداخت‌های PES که برای وادار کردن مردم به حفاظت از جنگل یا کاشت درختان لازم است، باید واجد شرایط تامین مالی برای کاهش کربن باشد. با این حال، از نظر مفهومی، نقل‌و‌انتقالات خالص نباید به خریدار اعتبار کربن پرداخت شود. برخی از برنامه‌های PES ممکن است تنها در صورتی قادر به ارائه اعتبارات کربن با قیمت رایج در بازار باشند که انتقال خالص از پایه هزینه حذف شود. با این‌حال، این نقل‌و‌انتقالات خالص اغلب باعث دستیابی به مجموعه متفاوتی از اهداف مهم بازیگران برای کاهش فقر می‌شود. در چنین حالتی، برنامه PES می‌تواند از طریق ترکیبی از درآمد حاصل از اعتبارات کربن و پول کمکی از یک آژانس توسعه تامین شود. آژانس توسعه (یا خیرینی که بر کاهش فقر متمرکز شده‌اند) شاید می‌تواند بودجه کافی برای رقابتی کردن اعتبارات کربن را در بازار فراهم کند، با این فرض که انجام این کار با مزایای کاهش فقر برنامه PES توجیه شود.
آموزه سوم این است که برای تغییر اساسی مبادله اقتصادی-محیط زیستی مورد بحث در این مقاله، باید هزینه خانوارها برای انجام رفتارهای طرفدار محیط زیست را به طور دائم کاهش داد. با در نظر گرفتن این هدف، برنامه‌های PES گاهی پرداخت‌های خود را به صورت غیرمجاز انجام می‌دهند، به عنوان مثال، نهاده‌هایی را برای معیشت جایگزین ارائه می‌دهند. با این حال، اگر شرکت‌کنندگان برای پرداخت غیرنقدی کمتر از معادل نقدی آن ارزش قائل شوند، چنین تلاش‌هایی می‌توانند اثربخشی PES را تضعیف کنند. یک گزینه امیدوارکننده‌تر، یک سیاست مکمل برای تشویق نوآوری در بازار برای جایگزینی برای زغال چوب یا جایگزینی برای چوب به عنوان مصالح ساختمانی است. جایگزین‌های مناسب برای محصولات درختی، قیمت زغال چوب یا الوار را کاهش می‌دهد و در نتیجه، درآمد از‌دست‌رفته مردم از حفاظت از جنگل را کاهش می‌دهد. اگر برنامه‌های PES با چنین تلاش‌هایی همراه شوند، در کوتاه‌مدت، مشوق‌های PES می‌توانند هزینه‌های انطباق خانوارها را جبران کنند و در بلندمدت، هزینه‌های انطباق کاهش می‌یابد. این امر باعث می‌شود که پرداخت‌های PES در طول زمان کاهش یابد یا حتی ممکن است آنها را غیر‌ضروری کند.
