تیول‌داری و حامی‌پروری
آیا مسعود پزشکیان می‌تواند نوچه‌پروری در نظام اداری را کاهش دهد؟
مسعود پزشکیان تاکید زیادی بر استفاده از متخصصان در پست‌های دولتی دارد. او در رقابت‌های انتخاباتی اعتراف کرد که «نمی‌داند» و تفاوتش با دیگران در این است که آنها هم نمی‌دانند اما نمی‌دانند که نمی‌دانند. پزشکیان تاکید دارد که باید کار به متخصصان سپرده شود. رئیس‌جمهوری اخیراً در مجلس گفته: «در دولت چهاردهم هیچ خیانتی بالاتر از سپردن کار به افراد کارنابلد نیست.» این اظهارات نشان‌دهنده تمایل و علاقه شدید آقای پزشکیان به استخدام نیروهای متخصص در دولت چهاردهم است اما به عقیده تحلیلگران، این علاقه و تمایل آقای رئیس‌جمهور، لزوماً به اصلاح و بهبود نظام اداری منجر نمی‌شود. اقتصاددانان معتقدند نظام اداری در کشور ما اصلی‌ترین و اولین قربانی حامی‌پروری است. و برای اداره کارآمد کشور و مبارزه با فساد اداری چاره‌ای جز مهار این عارضه خطرناک نیست. اما حامی‌پروری چیست و چه عواقبی برای نظام اداری دارد؟
نوچه‌پروری
از زمانی که جوامع انسانی پدید آمدند همواره کسانی بودند که با در اختیار داشتن قدرت بدنی /ذهنی بیشتر سایرین را به تبعیت از خود وادار کرده و اصطلاحاً نوچه‌پروری می‌کردند. این شیوه تا همین 300 سال پیش تقریباً در خیلی از کشورها رواج داشت اما با استقرار دولت‌های مدرن بساط نوچه‌پروری به تدریج برچیده شد و کشورها تلاش کردند برای رسیدن به توسعه به سمت شایسته‌سالاری گام بردارند. اما نکته اینجاست که حتی در دولت‌های مدرن نیز حامی‌پروری به‌طور کامل متوقف نشد و توزیع امتیازات از محل منابع عمومی با هدف خرید رای تداوم پیدا کرد. امتیازدهی به خواص و مقربین برای حفظ قدرت، پدیده‌ای باسابقه در ایران است که در حکومت‌های سلطانی در بالاترین شکل ممکن قرار داشته و در ساختارهای مبتنی بر رای، همچنان دیده می‌شود. پدیده‌ای که به‌طور مشخص با کشف نفت به توزیع رانت از سوی حکومت به قصد خرید رضایت در ازای نادیده گرفتن برخی حقوق شهروندی و در مواردی حاکمیت قانون تبدیل شد.
محسن جلال‌پور توضیح می‌دهد که حامی‌پروری در کشور ما ارتباط نزدیکی با پدیده تیول‌داری دارد. به باور او؛ تیول‌داری نتیجه حامی‌پروری است و حامی‌پروری با تیول‌داری تقویت می‌شود و پایدار می‌ماند. اما سوال این است که تیول‌داری در قدیم چگونه کار می‌کرد و امروز به چه شکلی تغییر یافته است؟
تیول‌داران افرادی مورد عنایت شاهان بودند که از طرف شاه اختیار کامل منطقه یا سرزمینی را در دست می‌گرفتند. این تفویض به مفهوم واگذاری اختیار جان و مال رعایای این مناطق نیز بود. تیول‌داران در برابر لطف شاه می‌پذیرفتند بخشی از باج و خراج دریافتی خود را به دربار بپردازند. حدود نیم‌قرن گذشت و نظام شاهنشاهی در ایران برچیده شد اما تیول‌داری در ایران نه‌تنها از بین نرفت، بلکه گسترش هم یافت. البته نه به شکل سنتی‌اش بلکه شکلی مدرن به خود گرفت و در شکل سیاسی و اقتصادی روزبه‌روز رشد کرد. تیول‌داری سیاسی به وضعیتی گفته می‌شود که در آن، گروه اندکی قدرت را در دست دارند و معادلات سیاسی را تعیین می‌کنند. این افراد به خاطر نفع خود حاضر هستند به هزینه جامعه هر سیاستی را پیاده کنند. تیول‌داری اقتصادی نیز به وضعیتی گفته می‌شود که در آن، اقتصاد در گرو سیاستمداران و شرکای اقتصادی آنها قرار گیرد و مدیران این بنگاه‌های دولتی که امتیاز مدیریت این بنگاه‌ها را از سوی سیاستمداران دریافت می‌کنند، تعهد و مسئولیتی برای حفظ سرمایه‌های مادی و انسانی بنگاه ندارند و حرف‌شنوی آنها درباره ترکیب هیات‌مدیره و مدیران زیرمجموعه و همچنین پروژه‌های مربوطه، به معیار اصلی فعالیت‌هایشان تبدیل می‌شود.
سیطره دولت بر اقتصاد ایران به حدی است که تقریباً هیچ وزارتخانه‌ای نیست که بنگاه اقتصادی نداشته باشد. حتی وزارتخانه‌هایی نظیر آموزش و پرورش، دفاع و بهداشت و درمان هم به اشکال مختلف درگیر بنگاه‌داری هستند. البته مشخص است که وزرای اقتصادی تعداد بیشتری بنگاه در اختیار دارند. گردش مالی این بنگاه‌ها معمولاً قابل توجه است و به‌تبع آن، تعیین اعضای هیات‌مدیره و مدیر برای این بنگاه‌ها، چالشی شیرین برای وزرای کابینه محسوب می‌شود. عزل و نصب‌ها هم قطعاً خالی از حاشیه نیست. چه آنکه احتمال دارد برای تنظیم روابط سیاسی، مدیری لایق جای خود را به نوچه‌های سیاسی بدهد و همین‌طور ممکن است نقل‌وانتقال منابع بنگاه‌ها از بانکی به بانک دیگر، جذابیت‌های گوناگون مالی و سیاسی داشته باشد.
نتیجه این روش مدیریت، تهی شدن بنگاه‌ها از سرمایه‌های مادی و انسانی و غرق شدن بیشتر آنها در باتلاق سوءمدیریت و ناکارآمدی است. بیهوده نیست که مسعود پزشکیان در سخنرانی صریحش در مجلس، تاکید می‌کند که هیچ خیانتی بالاتر از سپردن کار به افراد کارنابلد نیست. احتمالاً مسعود پزشکیان با ادبیات تیول‌داری و حامی‌پروری آشنایی ندارد اما در فاصله زمانی انتخابات تا تشکیل کابینه، با موارد رقت‌انگیزی در تقسیم پست‌های سیاسی و اقتصادی مواجه شده است. خودتان را جای رئیس‌جمهور جدید بگذارید که از صبح تا شب باید پاسخ افراد مختلفی را بدهد که سعی می‌کنند نوچه‌های سیاسی و اقتصادی خود را به دولت جدید تحمیل کنند. ممکن است ما در دفتر پزشکیان حضور نداشته باشیم اما می‌توانیم حدس بزنیم که حجم تلفن‌ها و قرار ملاقات‌ها برای گرفتن پست‌های سیاسی یا مدیریت‌های اقتصادی چقدر زیاد است.
فساد سیاسی ناشی از حامی‌پروری
به شکلی که توضیح داده شد، حامی‌پروری شکل مدرن و مخفی فساد سیاسی است. رابطه حامی‌پرورانه بین دو گروه با موقعیت اجتماعی و اقتصادی متفاوت و نابرابر شکل می‌گیرد که در آن افراد دو موضوع را که مورد علاقه آنهاست به صورت متقابل ردوبدل می‌کنند و در آن سیاستمدار بعد از به قدرت رسیدن در ازای حمایت انتخاباتی و وفاداری سیاسیِ فرد حامی منافعی را صرف حامیان سیاسی خود می‌کند. این منافع می‌تواند شامل توصیه‌نامه‌هایی برای اشتغال در بخش عمومی، پرداخت پول نقد، لطف‌های سیاسی یا حتی کالاهای عمومی نظیر مدرسه و درمانگاه باشد. حامی‌پروری استراتژی است که از سوی لیدرها و احزاب با ایدئولوژی‌های مختلف به منظور کسب و اعمال قدرت سیاسی به کار گرفته می‌شود. فوکویاما در کتاب نظم و زوال سیاسی می‌گوید: «در همه کشورها مراحل اولیه دموکراسی همراه با نوعی حامی‌پروری است، به ویژه زمانی که فرآیند دموکراتیزاسیون قبل از شکل‌گیری دولت مدرن ظهور پیدا کند. به عبارتی خواه ناخواه، حامی‌پروری شکل اولیه‌ای از بسیج دموکراتیک است زیرا حامی‌پروری دارای عناصری از پاسخگویی دموکراتیک نیز هست؛ به زبان ساده، برخی معتقدند که «من ِ» نوعی در انتخابات از شما حمایت کردم، بنابراین باید پاسخی به این حمایت سیاسی من داده شود.» عباس خندان، استادیار اقتصاد دانشگاه خوارزمی معتقد است که وعده‌ها و شعارهای مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور جدید ایران، در جریان رقابت‌های انتخاباتی از جمله برقراری عدالت و رفع تبعیض، مبارزه با فساد، استفاده از کارشناسان کار‌بلد در حوزه‌های مختلف، شنیدن صدای بی‌صدایان و... نشان از یک تغییر رویکرد در اداره دولت داشت. امروز اما در فضای پس از انتخابات و برطرف شدن هیجانات سیاسی، پرسش اصلی این است که آیا او در تحقق این شعارها موفق خواهد شد یا نه. این تغییر رویکرد در اداره دولت و تحقق شعارها طبیعتاً باید در گام نخست از بدنه دولت شروع شود که از قضا نقطه تلاقی تمامی این شعارهاست. رویکرد گذشته مبنی بر «خالص‌سازی» را می‌توان معادل و متناظر با حامی‌پروری (Clientelism) در ادبیات اقتصاد سیاسی دانست و مورد بررسی قرار داد که بیانگر تعیین‌کننده بودن روابط شخصی به‌جای شایسته‌سالاری در حکمرانی و تخصیص منابع و منافع است. سیاستمدار در سیستم سیاسی حامی‌پرور اصلی بی‌طرفی خود را کنار نهاده و به جای پیگیری علایق و منافع عمومی تلاش خود را معطوف برآورده کردن علایق و منافع یک گروه اقلیت وفادار می‌کند که می‌تواند در اشکال مختلف از جمله واگذاری پست‌ها و مشاغل دولتی، اعطای مجوزها، قراردادهای عمومی و مزایای رفاهی مختلف و... نمود یابد. این تحلیلگر، حامی‌پروری را ماهیتاً یک شیوه حکمرانی تبعیض‌آمیز می‌داند که آثار سوئی را به دنبال خواهد داشت. حامی‌پروری به ایجاد و تقویت یک شبکه تبادل منابع و منافع غیرشفاف و شخصی و در نهایت به فساد گسترده منتهی خواهد شد. حامی‌پروری فرآیندی برخلاف شایسته‌سالاری است که به بی‌عدالتی و البته ناکارآمدی گسترده به دلیل به‌کارگیری افراد غیرمتخصص منجر خواهد شد. یکی دیگر از آثار سوء حامی‌پروری آسیب به اعتماد عمومی نسبت به کل حکومت و فرآیندهای دموکراتیک است که مشارکت پایین در انتخابات‌های بعدی و مقاومت عمومی در قبال اقدامات دولت، اصلاحات اقتصادی و اجتماعی را در پی دارد. به این ترتیب، می‌توان ادعا کرد که تحقق وعده‌های مسعود پزشکیان در گرو مقابله او با حامی‌پروری و اصلاح فرآیند غلط «خالص‌سازی» است. حالا پرسش اصلی را می‌توان کمی دقیق‌تر مطرح کرد که آیا مسعود پزشکیان می‌تواند به خالص‌سازی و حامی‌پروری در بدنه دولت پایان دهد؟
چه باید کرد؟
از نظر عباس خندان، دولت برای مقابله با حامی‌پروری و خالص‌سازی سه راهکار اصلی پیش‌رو دارد:
1- نخست، طراحی و به‌کارگیری سیستم‌های جذب و ارتقا بر مبنای شایسته‌سالاری و نخبه‌پروری در بدنه دولت است. برای این منظور لازم است تا شاخصه یا معیارهایی عینی برای شایستگی بر مبنای دانش و تجربه تعیین و از سوی دولت یا نهادهای مستقلی که برای این منظور تشکیل شده به کار گرفته شود. این امر در جریان انتخاب کابینه تجربه شد و رئیس‌جمهور انتخاب وزرا را به شورای راهبری دولت و کمیته‌های تخصصی سپرد. این فرآیند برای نخستین‌بار در کشور به اجرا گذاشته می‌شد و در نوع خود تجربه‌ای گرانقدر بود، اگرچه با نواقص جدی نیز همراه شد که از آن جمله می‌توان به غیرشفاف بودن و ابهام در معیارهای انتخاب وزرا در کمیته‌های تخصصی و همچنین اضافه شدن کاندیداهای جدید در مراحل بعدی اشاره کرد که خروجی کمیته‌های تخصصی نبودند و بر مبنای همان سازوکارهای گذشته یعنی روابط شخصی و لابی‌گری به فهرست منتخب افزوده و حتی برای رای اعتماد در نهایت به مجلس معرفی شدند. تداوم نسخه اصلاح‌شده این تجربه در سطح وزارتخانه‌های مختلف برای تعیین معاونت‌ها و مدیران، استانداران و فرمانداران و... می‌تواند بسیار نویدبخش باشد.
2- راهکار دوم شفاف‌سازی اقدامات دولت در زمینه‌های مختلف استخدام، تخصیص منابع و مزایا، قراردادها و... است که با زیر ذره‌بین قرار دادن رفتار دولت و سیاستمداران به کمتر شدن فرصت‌های حامی‌پروری منجر خواهد شد. تعیین معیارهای شایستگی به‌صورت عینی و شفاف و همچنین دسترسی باز به اطلاعات این فرآیندها از سوی رسانه‌ها، عموم مردم و نهادهای مستقل مبارزه با فساد می‌تواند در کشف و بالا بردن هزینه اقدامات حامی‌پرور موثر باشد. به‌عنوان مثال اگر رفتار دولت در استخدام، اعطای مجوز یا عقد قراردادی محدود به طی شدن یکسری فرآیندهای مشخص و بررسی شایستگی‌ها باشد و اطلاعات این فرآیندها به‌صورت شفاف در دسترس قرار گیرد، در آن صورت هرگونه اعمال سلیقه و دخالت دادن روابط شخصی می‌تواند حامی‌پروری تلقی شده و هزینه‌های آن را برای سیاستمداران به شدت افزایش دهد.
3- در نهایت، راهکار سوم، پاسخگو کردن دولت و سیاستمداران در قبال تصمیمات و اقداماتشان است. تقویت پاسخگویی طبعاً نیازمند شفافیت فرآیندها و معیارهای شایستگی است اما کافی نیست و عدم رعایت این موارد حتماً باید عواقب و پیگرد قانونی به همراه داشته باشد تا به معیارها و فرآیندهای شایسته‌گزینی ضمانت اجرایی لازم را ببخشد. ارتقای فرهنگ پاسخگویی یکی از شعارهای اصلی مسعود پزشکیان در جریان رقابت انتخاباتی بود؛ جایی که او دائم از مدیرانی که در عین ناکارآمدی به جای تنبیه تشویق می‌شوند گلایه می‌کرد و شرط واگذاری مسئولیت در دولت خودش را پاسخگویی مدیران معرفی می‌کرد.
به این ترتیب یک پیشنهاد برای مقابله با حامی‌پروری و خالص‌سازی می‌تواند این باشد که کمیته‌های منتخب تخصصی مشابه آنچه برای انتخاب وزرا تشکیل شد، این‌بار ذیل وزارتخانه‌ها و برای تعیین معاونت‌ها و مدیران میانی تشکیل شود، با این تفاوت که: اول، معیارهای انتخاب از قبل به‌صورت شفاف و مشخص تعیین شده، دوم، اطلاعات مربوط به فرآیند بررسی صلاحیت‌های تخصصی در کمیته‌ها به‌صورت شفاف ثبت شده و در دسترس عموم و رسانه‌ها قرار گرفته، و سوم، یک نهاد مستقل فراتر از سطح وزارتخانه مشابه شورای راهبری بر این فرآیندها نظارت داشته باشد تا کمیته‌ها و وزیران را پاسخگوی انتخاب و اقدامات خود کند. جدا از نواقص احتمالی این پیشنهاد و جزئیات آن، به‌طور کل راهکار مقابله با خالص‌سازی و حامی‌پروری در دولت چهاردهم لازم است هر سه شرط طراحی و به‌کارگیری سیستم‌های جذب و ارتقا بر مبنای شایسته‌سالاری، شفاف‌سازی معیارها و فرآیندهای انتخاب، و نظارت و پاسخگویی را در خود داشته باشد تا بتواند موفق شود و موفقیت دولت در مقابله با خالص‌سازی و حامی‌پروری همان‌طور که گفته شد به سبب اینکه نقطه تلاقی شعارهای دولت است متضمن موفقیت دولت در تحقق وعده‌های خود مبنی بر رفع تبعیض و برقراری عدالت، مبارزه با فساد و رانت، تخصص‌گرایی و کارآمدی و... خواهد بود.
عباس خندان در جمع‌بندی، به سوالی پاسخ می‌دهد که ممکن است در ذهن خیلی‌ها نقش ببندد. اینکه دولت چرا و با چه انگیزه‌ای ممکن است چنین قواعدی را طرح و با پایبندی به این قواعد به نوعی خود را در اعمال سلیقه در اداره امور محدود کند؟، طبعاً این انتظار از بدنه دولت نمی‌رود و نیازمند تعهد خود رئیس‌جمهور به عنوان رئیس دولت است. وعده‌های گفته‌شده نه وعده‌های بدنه دولت بلکه وعده‌های شخص مسعود پزشکیان به عنوان رئیس‌جمهور است و اوست که در مقابل عموم مردم در جریان انتخابات متعهد شده است. ایشان باید ضرورت شایسته‌سالاری و نخبه‌پروری را از همه وزارتخانه‌ها طلب کرده و نشان دهد که هرگونه انحراف از این فرآیندهای شفاف شایسته‌گزینی در بدنه دولت غیرقابل پذیرش بوده و با عواقبی روبه‌رو است. در اینجا نقش عموم مردم و حساسیت آنها نسبت به وعده‌های رئیس‌جمهور نیز بسیار حائز اهمیت است. در جریان معرفی وزرا به مجلس مشاهده شد که عموم مردم نسبت به اینکه تعدادی از وزرا خارج از چهارچوب و فرآیند شورای راهبری و کمیته‌های تخصصی انتخاب شده بودند واکنش نشان داده و انتقاد کردند که رئیس‌جمهور را وادار به پاسخگویی کرد و ایشان از مردم برای ارزیابی کابینه فرصت بیشتر و صبر طلب کردند. حفظ این حساسیت عمومی نسبت به مهم‌ترین وعده و شعار رئیس‌جمهور یعنی شایسته‌گزینی و مقابله با حامی‌پروری بسیار ضرورت دارد چرا که تنها این حساسیت عمومی است که دولت را وادار می‌کند خود را در چهارچوب قواعد ازپیشتعیینشده برای به‌کارگیری کارشناسان متخصص و مقابله با حامی‌پروری محدود کند. به‌عبارت دیگر و به‌طور خلاصه، جلوگیری از اقدامات حامی‌پرورانه دولت و محدود کردن آن به فرآیندهای شفاف و ازپیشتعیینشده شایسته‌گزینی جز با تعهد صریح رئیس‌جمهور به عموم مردم و حساسیت عمومی به این تعهد ممکن نخواهد شد.
