گذار سخت
چرا دولت‌ها شکست می‌خورند؟
قطعی برق در تابستان سال‌های اخیر برای نسل‌های پیشین یادآور خاموشی‌ها در تابستان سال‌های 1354 تا 1356 است. در واقع، داستان قطعی برق خود به‌تنهایی می‌تواند روایت‌گر ضعف و قدرت دولت‌ها در ایران طی نیم‌قرن گذشته باشد: هیچ‌چیز به اندازه قطعی برق نمی‌توانست در سال‌های منتهی به انقلاب، فروپاشی رویای تمدن بزرگ در آینه ظرفیت‌های کشور را به نمایش بگذارد. قطعی برق طی دهه 1360 نیز همچنان ادامه یافت و کودکان آن روزها و میانسالان امروز قطعاً خاطره چراغ‌های توری را از یاد نبرده‌اند. با ورود به دهه 1370 و قدرت‌یابی مجدد دولت، مسئله قطعی برق برای مدتی به فراموشی سپرده شد. با این حال، روند قطعی برق در تابستان و قطعی گاز در زمستان سال‌های اخیر نشانه ناتوانی یک دولت ضعیف از ایفای نقش‌های ابتدایی در کشوری ثروتمند است. آنچه بر اهمیت موضوع می‌افزاید آن است که ناترازی‌های برق، گاز و آب تنها نوک کوه یخ بحران‌های کشور در بودجه دولت، صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی، بازار کار و نظام تامین اجتماعی هستند. چنانچه این واقعیت را در نظر بگیریم که هزینه‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی در بودجه در حال پیشی گرفتن از درآمدهای ریالی حاصل از فروش نفت در بودجه هستند، گذار دولت از ضعف به شکست بیش از پیش روشن می‌شود. اما این گذار به چه معناست و می‌تواند با چه پیامدهایی همراه باشد؟
قدرت و ضعف دولت‌ها
به لحاظ تاریخی، ظهور دولت-ملت‌ها راهی غیرمتمرکز برای فراهم‌آوری و عرضه کالاهای سیاسی (عمومی) به افرادی که در یک محدوده جغرافیایی با مرزهای مشخص زندگی می‌کنند، بوده است. درواقع، دولت‌های دموکراتیک مدرن، با جایگزینی توزیع قدرت فراگیر به جای توزیع قدرت باریک در پادشاهی‌های قدیمی، نگرانی‌ها و خواست‌های شهروندان را نمایندگی کرده و به آنها پاسخ می‌دهند. آنها، اغلب اما نه منحصراً، سیاست را در جهت پیشبرد اهداف و ارزش‌های عمومی سازماندهی و هدایت می‌کنند و با ایفای نقش واسط میان محدودیت‌ها و چالش‌های عرصه بین‌الملل و پویایی‌های واقعیت‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی داخلی از نگرانی‌های ملی در برابر نیروهای خارجی دفاع می‌کنند. دولت‌ها در تمام یا برخی از این ابعاد موفق می‌شوند یا شکست می‌خورند و این عملکرد آنها در زمینه ارائه موثر حیاتی‌ترین کالاهای سیاسی است که دولت‌های قوی را از دولت‌های ضعیف و دولت‌های ضعیف را از دولت‌های شکست‌خورده یا فروپاشیده متمایز می‌کند. به طور کلی، کالاهای سیاسی همان ادعاهای مشهود و نامشهودی هستند که مردم در گذشته در مورد حاکمان غیرمنتخب مطرح می‌کردند و اکنون، در دولت-ملت‌های مدرن امکان یافته‌اند تا سیاستمداران را بابت آنها بازخواست کنند. این کالاها، انتظارات و تعهدات متقابل دولت‌ها و ملت‌ها در چهارچوب فرهنگ سیاسی ملی را در بر می‌گیرند و به قرارداد اجتماعی میان حاکمان و مردم که هسته اصلی تعاملات دولت-ملت است، محتوا می‌بخشند.
در دنیای واقعی، سلسله‌مراتبی از کالاهای سیاسی وجود دارد. در این میان، هیچ کالای سیاسی به اندازه تامین امنیت، حیاتی نیست چراکه عرضه طیف وسیعی از کالاهای سیاسی مطلوب فقط در شرایطی امکان‌پذیر می‌شود که سطح حداقلی از امنیت فراهم شده باشد. بیش از این، جایگزینی موثر طیف کامل ابعاد امنیت عمومی با امنیت خصوصی به دلیل مشکلات ناشی از سواری مجانی اگرنه ناممکن، بسیار دشوار و به‌جز در شرایط خاص، تلاش افراد تنها و گروه‌های محدود برای سازماندهی و خرید کالاها یا خدماتی که امنیت را فراهم آورده و بیشینه کند، تلاشی بی‌ثمر است. باید توجه داشت که گرچه اغلب کارکرد اصلی دولت‌ها در تامین منافع سیاسی مرتبط با امنیت در معنای جلوگیری از تهاجم‌های فرامرزی و از دست رفتن قلمرو و نیز مقابله با تهدیدهای داخلی یا حمله‌های مجرمانه به نظم و ساختار اجتماعی فهم می‌شود اما دولت‌های مدرن، به‌عنوان جانشین حکومت‌های الیگارشی، روش‌های پیش‌بینی‌پذیر، مشخص و نظام‌مندی را برای حفظ حقوق اساسی شهروندان، داوری اختلافات و تنظیم سیاست‌ها بر اساس قوانین، هنجارها و آداب‌و‌رسوم غالب یک جامعه ارائه می‌کنند. به بیان دیگر، ماهیت امنیت به عنوان یک کالای سیاسی متضمن کدها و رویه‌هایی است که در کنار هم به حاکمیت قانون، امنیت مالکیت و قراردادها و یک سیستم قضایی منصفانه شکل داده و به نسخه‌ای ملی از یک بازی جوانمردانه مشروع، اعتبار می‌بخشد.
یکی دیگر از کالاهای کلیدی سیاسی در دولت‌های مدرن، مشارکت سیاسی است که شهروندان را قادر می‌سازد تا آزادانه، آشکار و به طور کامل در روندهای سیاسی دخالت و اعمال نفوذ کنند. این کالا، آزادی‌های اساسی شامل حق رقابت برای دستیابی به پست‌های دولتی، احترام به نهادهای سیاسی ملی و منطقه‌ای مانند مجالس قانون‌گذاری و دادگاه‌ها، تحمل سلایق و نگرش‌های متفاوت و امکان بیان آزادانه آنها و در یک کلام، پاسداشت حقوق اساسی مدنی و بشری را در بر می‌گیرد. کالاهای سیاسی عرضه‌شده توسط دولت‌های مدرن همچنین کالاها و خدماتی نظیر مراقبت‌های بهداشتی و پزشکی، مدارس و خدمات آموزشی، جاده‌ها، راه‌آهن‌ها، بندرها و سایر شریان‌های بازرگانی، زیرساخت‌های فیزیکی و ارتباطی، یک سیستم پولی و بانکی که معمولاً توسط یک بانک مرکزی مستقل اداره شده و توسط یک واحد پول ملی روغن‌کاری می‌شود، یک محیط کسب‌وکار کارآمد که امکان موفقیت بالقوه شهروندان با پیگیری اهداف کارآفرینانه شخصی را فراهم می‌کند و در نهایت، شیوه‌های تنظیم‌گیری منابع مشترک مشترکات زیست‌محیطی را در بر می‌گیرد. فراهم‌آوری دولتی کالاها و خدمات اخیر، به‌رغم امکان‌پذیری عرضه اشکال خصوصی‌سازی‌شده بیشتر آنها، به طور معمول موردانتظار شهروندان است و بر همین اساس، سطح و کیفیت عرضه آنها مجموعه‌ای از معیارها را بنیان می‌گذارند که بر اساس آن دولت-ملت‌های مدرن در دسته‌های قوی، ضعیف، شکست‌خورده یا فروپاشیده طبقه‌بندی می‌شوند. در یک تعریف کلی، دولت‌های قوی، دولت‌هایی هستند که در همه طبقات کالاهای سیاسی، به طور جداگانه، عملکرد خوبی دارند. دولت‌های قوی بدون تردید قلمروهای خود را کنترل می‌کنند و طیف کامل و کیفیت بالایی از کالاهای سیاسی را به شهروندان خود تحویل می‌دهند. آنها بر اساس شاخص‌هایی مانند تولید ناخالص داخلی سرانه، توسعه انسانی، شفافیت و مقابله با فساد عمل می‌کنند. دولت‌های قوی همچنین آزادی سیاسی و آزادی‌های مدنی را تضمین می‌کنند و محیط‌هایی را برای رشد فرصت‌های اقتصادی ایجاد می‌کنند. در دولت-ملت‌های قوی، قانون حاکم بوده و داوران مستقل هستند؛ زیرساخت‌های اقتصادی و ارتباطی به‌خوبی نگهداری می‌شوند. فرصت‌های شکوفایی در مدارس و دانشگاه‌ها فراگیر هستند؛ بیمارستان‌ها و کلینیک‌ها به طور موثر به بیماران خدمات‌رسانی می‌کنند. به بیان خلاصه، دولت-ملت‌های قوی همانند توصیف خانواده‌های خوشبخت در رمان آناکارنینای تولستوی، ویژگی‌های رشک‌برانگیز از صلح، مدارا، نظم و کارآمدی را به نمایش می‌گذارند. در نقطه مقابل، دولت-ملت‌های ضعیف در ماتریس چندوجهی عرضه کالاهای سیاسی نه با یک خانه بلکه با مجموعه‌ای از خانه‌ها با ویژگی‌های متفاوت مشخص می‌شوند: آنها انتظارات را در برخی زمینه‌ها برآورده می‌کنند اما در همین حال، در برخی دیگر عملکرد ضعیفی دارند. هرچه دولت‌ها، معیار به معیار، ضعیف‌تر عمل کنند، بیشتر به سمت شکست پیش می‌روند. به عبارت دیگر، این مجموعه‌ای از ضعف‌هاست که شکست نامیده می‌شود.
دولت‌های شکست‌خورده و فروپاشیده
اغلب، دولت‌های شکست‌خورده را به عنوان دولت‌هایی تعریف می‌کنند که از انجام دو کارکرد اساسی دولت-ملت‌های مدرن عاجز هستند: دولت‌های شکست‌خورده نمی‌توانند اقتدار را در حوزه قلمرو خود اعمال کرده و از مرزهای ملی خود محافظت کنند. از این منظر، سطوح بالای خشونت به طور معمول با شکست و تمایل به شکست مرتبط در نظر گرفته می‌شوند. با این حال، باید توجه داشت که خشونت به‌تنهایی شکست را مشروط نمی‌کند و فقدان خشونت لزوماً به معنای شکست‌خورده نبودن دولت‌ها نیست. در واقع، یک تعریف باریک از شکست با این چالش مواجه است که نمی‌تواند دولت‌هایی نظیر کره‌شمالی، یعنی دولت‌های خودکامه به‌ظاهر قوی را که مخالفان را به‌شدت کنترل کرده و مرزهایی امن دارند اما در عین حال کالاهای سیاسی بسیار کمی را فراهم می‌کنند، در بر گیرد. در یک نگاه گسترده، این شدت مطلق خشونت نیست که یک دولت شکست‌خورده را مشخص می‌کند بلکه ویژگی اصلی دولت‌های شکست‌خورده، گرایش پایدار آنها به سمت خشونت است. برخلاف دولت‌های قوی، دولت‌های ضعیف با عرضه سطوح ناکافی و بی‌کیفیت کالاهای سیاسی، شهروندان خود یا زیرمجموعه‌ای از آنها را قربانی می‌کنند. در این دولت‌ها، کادرهای حاکم به طور فزاینده اکثریت شهروندان را سرکوب کرده و مورد آزار قرار می‌دهند و در همین حال، به یک حزب، طایفه، فرقه یا حامیان یک نگرش با پایگاه محدود امتیاز می‌دهند: دولت‌های ضعیف و شکست‌خورده اغلب بر یک سیستم حمایت‌گرایانه مبتنی بر استخراج منابع از شهروندان عادی مبتنی هستند. زمانی که این نوع ظلم و ستم تحت رهبری حاکمان با واکنش‌های متقابلی از سوی شهروندان خشمگین یا گروه‌های شورشی مواجه می‌شود، به سمت فروپاشی پیش می‌رود. به بیان دیگر، دولت شکست‌خورده، دولتی است که دیگر قادر نیست یا نمی‌خواهد وظایف اساسی یک دولت-ملت را در دنیای مدرن بر عهده گرفته و انجام دهد و این از دست رفتن بیش از پیش نقش دولت به‌عنوان تامین‌کننده کالاهای سیاسی است که نه‌تنها به گروه‌های تبهکار بلکه در حالت‌های افراطی، به جنگ‌سالاران یا بازیگران فرعی فرصت می‌دهد تا کنترل مناطقی از کشوری را در دست گیرند، دستگاه‌ها و مکانیسم‌های امنیتی محلی خود را ایجاد کنند و حتی اشکالی از روابط بین‌المللی را برقرار کنند.
بر اساس آنچه گفته شد، دولت‌های شکست‌خورده را می‌توان با نهادهای معیوب یعنی، نهادهایی صرفاً با کارکردهای اجرایی، مشخص کرد. در دولت‌های شکست‌خورده مجالس قانون‌گذاری لزوماً وجود ندارد و در صورت وجود نیز، تنها ماشین‌هایی برای امضا هستند. بحث‌های دموکراتیک به طور محسوسی در دولت‌های شکست‌خورده غایب است. قوه قضائیه در این دولت‌ها به جای استقلال، مشتق از قدرت است و شهروندان می‌دانند که نمی‌توانند برای جبران خسارت، به‌ویژه علیه دولت، به سیستم دادگاه تکیه کنند. در دولت‌های شکست‌خورده، بوروکراسی حس مسئولیت حرفه‌ای خود را از دست داده و صرفاً به دستگاه اجرای دستورات یا ابزار سرکوب تنزل می‌یابد. در این میان، ارتش احتمالاً آخرین سازمانی است که تمامیت آن باقی می‌ماند اما نیروهای مسلح دولت‌های شکست‌خورده اغلب به‌شدت سیاسی می‌شوند.
دولت‌های شکست‌خورده همچنین با زیرساخت‌های روبه زوال یا تخریب‌شده مشخص می‌شوند. به طور استعاری، هرچه چاله‌ها بیشتر باشد، شدت شکست بالاتر است. روشن است در جایی که حاکمان، منابع مالی را برای اهداف سیاسی از خزانه دولت خارج می‌کنند، سرمایه کمتری برای تجهیز زیرساخت‌های اقتصادی و ارتباطی باقی می‌ماند. با حرکت دولت‌ها به سمت شکست، حفظ کیفیت دسترسی جاده‌ای یا ریلی به نقاط دور با اولویت کمتر و کمتر همراه می‌شود تا جایی که حتی نوسازی ناوگان جابه‌جایی و شریان‌های بازرگانی با بی‌توجهی مواجه می‌شود. به لطف کمبود ارز، نه‌تنها سوخت بلکه هر چیزی که اهمیت دارد، کمتر و کمتر می‌شود. وقتی دولتی شکست خورده یا در حال شکست است، سیستم‌های آموزشی و بهداشتی موثر خصوصی‌سازی می‌شوند یا امکانات عمومی به طور فزاینده‌ای فرسوده و نادیده گرفته می‌شوند. داروها کمیاب شده و دستگاه‌های درمانی خراب شده و تعمیر نمی‌شوند. معلمان، پزشکان، پرستاران و کارمندان حقوقشان با تاخیر یا عدم پرداخت مواجه می‌شود. آرام‌آرام، این ادراک در ذهن شهروندان شکل می‌گیرد که دولت آنها را به حال خود رها کرده است. در واقع، در بسیاری از موارد دولت شکست‌خورده عملاً خدمات اساسی را تنها به بخشی از شهروندان که به لحاظ سیاسی حامی ایشان هستند، ارائه می‌دهند.
باید توجه داشت که دولت‌های شکست‌خورده اغلب فرصت‌های اقتصادی بی‌نظیری را ارائه می‌دهند اما این فرصت‌ها تنها به تعداد معدودی از نخبگان محدود می‌شود. الیگارشی حاکم ثروتمندتر می‌شود در حالی که مردم با فقر و گرسنگی دست‌وپنجه نرم می‌کنند: در دولت‌های شکست‌خورده، ایده‌محوری دولت-ملت مدرن در زمینه بیشینه‌سازی رفاه در سایه سیاست محو می‌شود. با خشک شدن سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی، از بین رفتن مشاغل و کاهش درآمد سرانه، شهروندان معمولی بیش از پیش در معرض فقر قرار می‌گیرند در حالی که کادرهای حاکم متکبر همه تلاش خود را بر بزرگ‌تر کردن برش خود از کیک اقتصادی موجود متمرکز می‌کنند. بیش از این، گرچه فساد خرد می‌تواند به عنوان روان‌کننده عمل کند، اما سطوح فزاینده فساد سیستمی، اغلب نشان‌دهنده وضعیت‌های شکست‌خورده هستند: پروژه‌های دولتی، مجوزهای دولتی و مالیات‌ستانی عمومی همگی به‌گونه‌ای شکل می‌گیرند که رانت الیگارشی حاکم را بیشینه کنند. در همین حال، نخبگان حاکم فاسد عمدتاً ثروت خود را نه در داخل، در خارج از کشور سرمایه‌گذاری کرده و در مقابل، برای تامین هزینه‌های خود به طور مستقیم در خزانه در حال انقباض دولت فرورفته و از آن تغذیه می‌کنند. در واقع، داده‌ها و شواهد انتقال غیرقانونی وجوه به حساب‌های خارج از کشور می‌تواند یکی از هشدارهای قوی در زمینه حرکت دولت به سمت شکست باشد.
به لحاظ اقتصادی، کاهش سطوح ملی و سرانه تولید ناخالص داخلی سالانه یک شاخص مهم شکست است. بیش از این، دولت‌های شکست‌خورده اغلب با کسری‌های شدید بودجه دولت مواجه بوده و تورم در این دولت‌ها معمولاً به دلیل حمله حاکمان به بانک مرکزی بالاست. در دولت‌های شکست‌خورده، دخالت‌های دستوری در بازار اغلب توسط گروه‌های ذی‌نفعی مهندسی می‌شود که دستیابی به ثروت را با حمایت سیاسی مبادله می‌کنند. با حرکت دولت‌ها به سمت شکست، ارزش پول ملی از بین رفته و یک یا چند ارز بین‌المللی جای آن را می‌گیرد. صرافان، چه قانونی و چه غیرقانونی همه‌جا هستند و آربیتراژ به یک فعالیت عادی تبدیل می‌شود. در نهایت، قاچاق در دولت‌های شکست‌خورده فراگیر بوده و به طور معمول، نخبگان حاکم در همه رانت‌های مرتبط به آن سهیم هستند. باید توجه داشت که شکست دولت-ملت‌ها همواره با بحران مشروعیت همراه است. هنگامی که ظرفیت دولت برای عرضه کالاهای سیاسی کاهش می‌یابد و همان ظرفیت اندک باقی‌مانده نیز تقریباً به‌‌طور انحصاری در جهت منافع بخش‌های باریکی از جامعه مورد استفاده قرار می‌گیرد، طبیعی است که حمایت سیاسی از دولت کاهش یابد. زمانی که حاکمان تنها برای خود و نزدیکان و متحدانش کار می‌کنند، مشروعیت دولت به‌شدت سقوط کرده و دولت به طور فزاینده‌ای از نظر اکثر شهروندان با انگیزه‌ها و خواست‌ها و مالکیت انحصاری یک گروه کوچک معادل انگاشته می‌شود. این بدان معنی است که در دولت‌های شکست‌خورده، قرارداد اجتماعی که ملت را به یک سیاست فراگیر متصل می‌کند، نقض شده و بخش‌های بزرگی از شهروندان اعتماد خود به دولت را از دست می‌دهند. همین فرآیند است که می‌تواند با گسترش هرج‌ومرج به فروپاشی دولت-ملت‌ها منجر شود. در واقع، دولت‌های فروپاشیده یک نسخه نادر و افراطی از دولت‌های شکست‌خورده هستند که در آنها سیاست همچون سیاه‌چاله‌ای، ملتی را با انرژی‌های تاریک به درون خود کشیده است.
ونزوئلا: یک دولت رانتیر شکست‌خورده
گرچه فهرست دولت‌های ضعیف طولانی است اما تنها برخی از این دولت‌ها به مرز شکست و فروپاشی می‌رسند. شکست و فروپاشی، به‌عنوان پیامدهای فرآیند زوال در سطح دولت-ملت، نه اجتناب‌ناپذیر و نه نتیجه یک اتفاق هستند. شکست و فروپاشی دولت‌ها به‌آسانی صورت نمی‌پذیرد بلکه عبور از ضعف به شکست و فروپاشی همواره با یک غفلت تاریخی عمیق و مزمن مرتبط است. شواهد آماری نشان می‌دهد که شکست دولت‌ها در زمانی که یک سیستم اقتصادی دستوری و بسته بر یک دولت-ملت حاکم بوده و در زمانی که یک دولت-ملت غیردموکراتیک است، محتمل‌تر است.
در اقتصادهای متمرکز، دولت کنترل قابل‌توجهی بر فرآیند تولید، توزیع و قیمت‌گذاری کالاها و خدمات دارد. این به طور معمول، شامل برنامه‌ریزی و مدیریت تمام جنبه‌های اقتصاد، بدون دخالت بخش خصوصی است که با تضعیف انگیزه‌ها برای نوآوری و سرمایه‌گذاری، رشد اقتصادی را تضعیف کرده و بیش از این، با دخالت دولت در اقتصاد، موقعیت‌های فساد را فراهم می‌آورد. به طور مشابه، یک اقتصاد بسته با عدم مشارکت در تجارت با سایر کشورها با هدف خودکفایی تعریف می‌شود. انزوا، یک اقتصاد را از اقتصاد جهانی جدا کرده و دسترسی آن را به تکنولوژی، بازارهای صادراتی و سرمایه‌های خارجی محدود می‌کند. وقتی این عوامل با هم ترکیب شوند، نتیجه دولتی است که تلاش می‌کند تمام فعالیت‌های اقتصادی را کنترل کرده و در همین حال کشور را از تاثیرات خارجی منزوی کند، اما به دلیل شکست‌های خود در پایه‌ریزی رشد اقتصادی، حتی از مدیریت موثر اقتصاد نیز ناتوان است. دقیقاً از همین رو است که نظام‌های اقتصادی دستوری و بسته با نرخ‌های رشد تولید ناخالص داخلی سرانه، قدرت خرید و نرخ‌های سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی پایین‌تر همبسته هستند.
رابطه میان شکست دولت‌ها و دموکراسی از آنجا ناشی می‌شود که دولت‌های دموکراتیک به نارضایتی‌های مردم پاسخ می‌دهند، با چالش‌های ناشی از مخالفت‌های سیاسی کنار می‌آیند و در همین حال، از بازدارندگی هنجاری و نهادی لازم در برابر نقض آزادی‌های فردی برخوردار هستند. در نقطه مقابل، یک مارپیچ رو به پایین دموکراسی می‌تواند آشکارا به سمت شکست حرکت کند مگر آنکه حاکمان عقلانی و دوراندیش، به طور موثر دست‌کم به بخشی از خواست‌های عمومی پاسخ دهند. نکته مهم در اینجا آن است که نظام‌های ترکیبی در عمل، آسیب‌پذیرترین نظام‌ها نسبت به شکست دولت بوده و بحران در این نظام‌ها معمولاً از دموکراسی‌ها و رژیم‌های خودکامه بیشتر و عمیق‌تر است. در واقع، نظام‌های ترکیبی، هم کاستی‌های ناشی از کوتاه‌نگری در دموکراسی‌ها و هم گرایش به بی‌توجهی به خواست‌های عمومی در دیکتاتوری‌ها را در کنار هم قرار می‌دهند.
نزول مداوم ونزوئلا در هرج‌ومرج اقتصادی و سیاسی، روایت هشداردهنده‌ای است که نشان می‌دهد حتی دولت‌های برخوردار از ثروت فراوان نیز می‌توانند با جهت‌گیری نادرست اقتصادی به شکست برسند. ونزوئلا در دهه 1970 بالاترین نرخ رشد اقتصادی و کمترین نابرابری را در آمریکای لاتین داشت. به لطف ثروت نفت، دولت این کشور توانسته بود تنها در فاصله سال‌های 1974 تا 1979 پول بیشتری (به صورت مطلق) نسبت به کل تاریخ پس از استقلال خود خرج کند. در واقع، طی این بازه ونزوئلا دارای بالاترین تولید ناخالص داخلی سرانه در منطقه بود: طبقه متوسط مسرفانه مشروبات الکلی گران‌قیمت مصرف می‌کرد و کادیلاک و بیوک سوار می‌شد و طبقه برخوردارتر که برای خرید به میامی می‌رفت به نام «دَم دوس» (به من دوتا بده) شناخته می‌شد. از نظر سیاسی، ونزوئلا در سال 1977 به همراه کاستاریکا و کلمبیا یکی از سه دموکراسی در آمریکای لاتین بود. اما همین کشور ثروتمند و دموکراتیک در حال حاضر عمیقاً با بحران‌های سیاسی، اقتصادی و انسانی درگیر است.
احتمالاً برای ونزوئلایی‌ها فاصله 10ساله 2024-2014 بیش از یک قرن طول کشیده باشد: تولید ناخالص داخلی ونزوئلا در این فاصله تقریباً سه‌چهارم شد، ابرتورم سالانه تا سطوح باورنکردنی شش‌رقمی پیش رفت، تولید نفت یک‌سوم شد، بدهی خارجی تا 150 میلیارد دلار افزایش یافت و خاموشی فاجعه‌بار سراسر کشور را فراگرفت؛ در همین بازه زمانی، بحران سیاسی ونزوئلا را بین خوان گوایدو که بیش از 50 کشور او را به عنوان رئیس‌جمهور به رسمیت می‌شناختند اما در عمل از هیچ قدرت واقعی برخوردار نبود و نیکلاس مادورو که برای حفظ قدرت، از زیر پا گذاشتن اصول اساسی دموکراسی ابایی نداشت، درهم شکسته بود.
هزینه‌های انسانی بحران در ونزوئلا بسیار وخیم بوده است: کمبود غذا و دارو، افزایش مرگ‌ومیر نوزادان که اغلب به عنوان یکی از نشانه‌های شکست دولت‌ها در نظر گرفته می‌شود و یکی از بالاترین نرخ‌های جنایت‌های خشونت‌آمیز در سطح جهان. در واقعیت، صف‌های طولانی برای کالاهای کمیابی مانند کاغذ توالت، شیر، روغن آشپزی، کره و آرد ذرت باعث شده است که نه‌تنها ایستادن در صف به یک حرفه بدل شود بلکه اپلیکیشن‌های دیجیتالی برای کمک به شهروندان برای یافتن کالاهای کمیاب توسعه یابد. گفته می‌شود که طی دهه گذشته بیش از سه‌چهارم مردم ونزوئلا حدود 19 پوند از وزن بدن خود را به دلیل آنچه مردم آن را به مطایبه «رژیم‌غذایی مادورو» می‌نامند، از دست داده‌اند. وضعیت بهداشت و سلامت عمومی نیز به همان اندازه بد است. با کمبود آنتی‌بیوتیک‌های وارداتی، لوازم جراحی و قطعات یدکی تجهیزات پزشکی در بیمارستان‌ها، مرگ‌ومیر نوزادان 30 درصد، مرگ‌ومیر مادران 65 درصد و مالاریا 76 درصد طی دهه گذشته افزایش یافته و دیفتری که زمانی تصور می‌شد ریشه‌کن شده، دوباره بازگشته است. تخمین زده می‌شود که نزدیک به هشت میلیون نفر از جمعیت 28میلیونی ونزوئلا از سال 2014 به کشورهای همسایه و فراتر گریخته باشند.
هم‌تراز با تحولات اقتصادی ویرانگر، ونزوئلا از یک نظام ترکیبی که ویژگی‌های دموکراتیک را با مشخصه‌های استبدادی ترکیب می‌کرد به اقتدارگرایی محض سقوط کرده و برخی از تحلیلگران نگران هستند که این کشور ممکن است در آستانه جنگ داخلی باشد. اما ریشه‌های این انحطاط اقتصادی و دموکراتیک قابل توجه در کجاست؟
برای شروع، باید اذعان کرد که ونزوئلا از نفرین منابع رنج می‌برد، جایی که ثروت طبیعی فراوان به جای کمک به توسعه، رشد اقتصادی و اجتماعی یک کشور را تضعیف می‌کند. به طور خاص، به‌رغم پایداری جمهوری چهارم ونزوئلا (1998-1958)، کیفیت دموکراسی در این کشور در آن زمان چندان بالا نبود: سیستم حزبی به دلیل محدودیت نمایندگی بسیاری از بخش‌های جامعه با بحران مشروعیت دست‌وپنجه نرم می‌کرد. برای رای‌دهندگان که از وضعیت اقتصادی و تشکیلات سیاسی بی‌اعتبار ناراضی بودند، وعده‌های پوپولیستی هوگو چاوس بسیار دلفریب می‌نمود و بر همین اساس، او را در سال 1998 به مقام ریاست‌جمهوری انتخاب کردند. در مقابل، این سیاستمدار و جانشین او، نیکلاس مادورو، با مخارج آزادانه، نگرش دوسویه نسبت به لیبرال‌دموکراسی و سوءمدیریت حیرت‌انگیز اقتصادی، کشور را به سمت بحران امروز سوق دادند. از نظر اقتصادی، چاوس مبارزات انتخاباتی خود را بر اساس یک پلت‌فرم «بولیواریستی»، یعنی یک بازاندیشی رادیکال از دولت شامل حاکمیت اقتصادی و سیاسی، خودکفایی، سوسیالیسم دموکراتیک و دموکراسی مشارکتی برای گسست ونزوئلا از سیستم‌های سیاسی و اقتصادی ناعادلانه بنیان گذاشته بود. افزایش قیمت نفت از کمتر از 10 دلار در هر بشکه در سال 1999 به بیش از 140 دلار در سال 2008، این امکان را برای چاوس فراهم آورد تا او بتواند این برنامه بلندپروازانه در سیاست داخلی و خارجی را دنبال کند. مخارج اجتماعی دولت طبقات مردمی او به‌ویژه ماموریت‌های اجتماعی را هدف قرار می‌داد که خدمات دولتی مانند مراقبت‌های بهداشتی، آموزش، و غذای یارانه‌ای را برای فقرا به ارمغان می‌آورد. در اوج رونق نفت از سال 2006 تا 2011، کیفیت زندگی ونزوئلایی‌ها بر اساس شاخص توسعه انسانی سازمان ملل متحد با سومین سریع‌ترین نرخ رشد در سراسر جهان بهبود یافت. از سال 1999 تا 2009، فقر کاهش یافت، بیکاری از 5 /14 درصد به 6 /7 درصد رسید، تولید ناخالص داخلی سرانه در نتیجه سیاست‌های توزیعی از 4105 دلار به 10810 دلار افزایش یافت و مرگ‌ومیر نوزادان از نرخ 20 نفر در هر هزار تولد در سال 1993 به نرخ 13 نفر در همین تعداد تولد در سال کاهش یافت. با این حال، این پیشرفت‌ها تا حد زیادی زودگذر بودند.
چاوس به جای افزایش ذخایر ارزی ونزوئلا یا ایجاد یک سبد سرمایه‌گذاری متنوع برای کاهش مواجهه بلندمدت اقتصاد با نفت، همچنان آزادانه در داخل کشور خرج می‌کند و حتی در تلاش برای پرورش متحدان منطقه‌ای، نفت را با قیمت‌های ترجیحی به خارج از کشور ارسال می‌کرد. او همچنین سه تصمیم بسیار پرهزینه اتخاذ کرد: سلب مالکیت شرکت‌های خصوصی، برقراری کنترل مبادلات ارزی، و اعمال کنترل قیمت برای بسیاری از نیازهای اولیه. این سلب‌مالکیت‌ها نه‌تنها شرکت‌های دولتی ناکارآمد را جایگزین بخش تولیدی کرد، بلکه به بیرون راندن سرمایه‌گذاران از اقتصاد منجر شده و دولت را بیش از پیش به واردات وابسته کرد. دومین سیاست مشکل‌ساز، کنترل نرخ ارز بود. در تلاش برای وارد کردن فشار به چاوس، اپوزیسیون سیاسی یک اعتصاب عمومی گسترده را از دسامبر 2002 تا فوریه 2003 ترتیب داد که با ایجاد وقفه، تولید نفت را به یک‌سوم سطوح قبلی کاهش داد. چاوس برای مقابله با کاهش درآمد، نرخ مبادله بین بولیوار محلی و دلار آمریکا را تعیین کرد و به دولت این اختیار را داد که هرگونه خرید یا فروش دلار را تایید یا رد کند. این اقدام یک درمان کوتاه‌مدت اما یک بمب ساعتی بلندمدت بود. با کاهش دلار، تقاضای بازار سیاه برای ارز به شدت افزایش یافت. علاوه بر این، با اعمال کنترل ارزی، شرکت‌های خصوصی نمی‌توانستند مواد اولیه مورد نیاز خود را وارد کنند. سومین سیاست اقتصادی آسیب‌رسان چاوس، محدودیت‌های شدید دولت بر قیمت‌های طیف وسیعی از کالاها به‌ویژه مواد غذایی بود. کنترل قیمت محصولات کلیدی از زمان جنگ جهانی دوم در ونزوئلا وجود داشت تا تامین مایحتاج اولیه را برای فقرا امکان‌پذیر کند، اما این سیاست‌ها هیچ‌گاه به اندازه زمان چاوس عمیق یا گسترده نبود. در واقع، دولت‌های چاوس و مادورو، قیمت‌ها را به قدری پایین تعیین کردند که شرکت‌ها و تولیدکنندگان نمی‌توانستند از تولید این کالاها سود ببرند. در نتیجه، کشاورزان غذای کمتری تولید کردند، خرده‌فروشان موجودی کمتری را ذخیره کردند و کشور با بحران کمیابی مواجه شد. مصادره‌های دولتی این مشکل را عمیق‌تر نیز کرد. در عمل، داستان سیاست‌های چاوس در جایی با ویرانگری و شکست دولت همراه شد که قیمت نفت از سال 2011 شروع به کاهش کرد.
پس از مرگ چاوس در سال 2013، جانشین منتخب او، نیکلاس مادورو، در انتخابات آوریل 2013، ائتلاف مخالفان خود را با اختلاف کمی شکست داد. مادوروی کمتر کاریزماتیک، به‌رغم قیمت‌های پایین نفت و محبوبیت کمتر، سیاست‌های چاوس را تشدید کرد. در همین حال، او بقای سیاسی خود را به افسران ارشد نظامی و سرکوب مخالفان گره زده و ارتش را به بازیگری با نفوذ فزاینده در ساختار سیاسی تبدیل کرد.
از نظرگاه سیاسی، مادورو که از فرصت‌هایی مشابه هوگو چاوس برای تقویت قدرت خود برخوردار نبود، عملاً از ابتدای دوره ریاست‌جمهوری در سال 2014، فعالیت‌هایی را با هدف رادیکالیزه کردن صحنه سیاسی ونزوئلا آغاز کرد: نمایندگان اپوزیسیون سرکوب شدند و 430 نفر از آنها بر اساس احکام دادگاه‌های نظامی به زندان فرستاده شدند. بیش از این، نتیجه طبیعی وخامت اوضاع اجتماعی-اقتصادی، افزایش حمایت از اپوزیسیون دموکراتیک بود که توانسته بود پس از یک دوره 16ساله برای اولین بار اکثریت را در انتخابات پارلمانی دسامبر 2015 به دست آورد. این امر درگیری‌ها بین رئیس دولت و مخالفان را تشدید کرد: اپوزیسیون برنامه‌های رئیس‌جمهور را تحریم کرد و در مقابل، مادورو مانع ادامه کار مجلس ملی شد. در عمل، نیکلاس مادورو ابتدا تلاش کرد تا اختیارات پارلمان را به طور رسمی به دیوان عالی زیرمجموعه خود تفویض کند. در ادامه نیز، در واکنش به تنش‌های سیاسی و اجتماعی مداوم، تصمیم به سازماندهی انتخابات مجلس موسسان گرفت. مردم و مخالفان بر این نکته پافشاری می‌کردند که هدف مادورو ارائه راه‌حل‌های سیاسی غیردموکراتیک به منظور تحکیم قدرت فردی و به حاشیه راندن بیشتر مخالفان و در نهایت، منحرف کردن توجه افکار عمومی از مشکلات فزاینده اقتصادی و اجتماعی کشور بود. اپوزیسیون در ۱۶ ژوئیه ۲۰۱۷ یک همه‌پرسی برای رد انتخابات مجلس موسسان برگزار کرد که طی آن، اکثریت ونزوئلایی‌ها، تصمیم مادورو را غیردموکراتیک قلمداد کردند؛ اما با این حال، به‌رغم اعتصابات گسترده و اعتراضات اجتماعی و همچنین انتقادات بین‌المللی، انتخابات مجلس موسسان ملی در 30 ژوئیه 2017 برگزار شد، انتخاباتی که به دنبال تحریم انتخابات توسط اپوزیسیون، تمامی نامزدهای آن توسط دولت مادورو انتخاب شده و مورد حمایت قرار گرفتند. با این حال، نقطه عطف فعال شدن شکاف سیاسی در جامعه ونزوئلا به انتخابات ریاست‌جمهوری 20 می 2018 بازمی‌گردد که طی آن مادورو برای بار دوم به ریاست‌جمهوری برگزیده شد. نتایج انتخابات ریاست‌جمهوری ماه می 2018 نه از سوی مخالفان و نه از سوی بازیگران بین‌المللی به رسمیت شناخته نشد به‌گونه‌ای که با شروع دومین دوره شش‌ساله ریاست‌جمهوری مادورو در 10 ژانویه 2019، پارلمان تحت کنترل مخالفان در یک قانون ویژه سوگند او را باطل کرده و قدرت او را غیرقانونی اعلام کرد. موضع مشابهی توسط برخی از دولت‌های قاره آمریکا و نیز جامعه بین‌المللی اتخاذ شد. در همه موارد، مادورو به عنوان دیکتاتوری مورد خطاب قرار می‌گرفت که قدرت را غصب کرده و ونزوئلا را به ورشکستگی کشانده است. در واقع، بلافاصله پس از سوگند مادورو و واکنش پارلمان، تظاهرات گسترده علیه حاکمیت نیکلاس مادورو در سراسر کشور آغاز شد و در اوج تنش فزاینده در کشور، خوان گوایدو، سیاستمدار مخالف و رهبر حزب اراده مردمی، با حمایت اکثریت نمایندگان پارلمان و بخش بزرگی از جامعه، اعلام کرد که قدرت را در دست می‌گیرد و تا انتخابات زودهنگام، دموکراتیک و آزاد بعدی، رئیس‌جمهور موقت ونزوئلا می‌شود. تنها دقایقی بعد، دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور وقت ایالات‌متحده، در توئیتر حمایت خود را از گوایدو ابراز کرد. در ادامه تنش‌های سیاسی میان ونزوئلا و ایالات‌متحده، دولت دونالد ترامپ در 28 ژانویه 2019 تحریم‌هایی را علیه شرکت دولتی نفت و گاز طبیعی ونزوئلا
(PDVSA) اعمال کرد تا مادورو را برای استعفا تحت فشار قرار دهد. تا پیش از آن، تنها ممنوعیت مبادله اوراق قرضه ونزوئلا در بازارهای ایالات‌متحده طی تحریم‌های سال 2017 بود که صنعت نفت ونزوئلا را تحت تاثیر قرار می‌داد. به هر حال، به‌رغم فشارها و تحریم‌های اوایل سال 2019، دولت مادورو توانست قدرت خود را حفظ کرده و حتی آن را مستحکم کند. از نظر سیاسی، حمایت بین‌المللی از گوایدو با گذر از بحران سال 2019 تا حد زیادی تضعیف شد. در ژانویه 2021، مادورو و متحدانش پس از ادعای پیروزی در انتخابات پارلمانی، کنترل آخرین مرکز قدرت مخالفان یعنی مجلس ملی را به دست گرفتند. گرچه مخالفان، از جمله گوایدو، ادعا کردند که این پیروزی با تقلب همراه بوده است، اتهامی که از سوی دولت جو بایدن و دیگر دولت‌های خارجی و نهادهای بین‌المللی از جمله اتحادیه اروپا و سازمان کشورهای آمریکایی نیز تایید شد، با این حال، انتخابات منطقه‌ای در نوامبر 2021، قدرت مادورو را بیش از پیش تقویت کرد به‌گونه‌ای که پس از سال‌ها کشمکش، مخالفان در دسامبر 2022 به برکناری گوایدو و انحلال دولت او رای دادند. دولت بایدن نیز از رهبری مخالفان ونزوئلا در لغو به رسمیت شناختن گوایدو به عنوان رهبر قانونی ونزوئلا پیروی کرد. گرچه این بدان معنا بود که دولت مادورو توانسته بود از مرز فروپاشی به شکست بازگردد اما با این حال انتخابات اخیر ونزوئلا نشان داد که نظام استبدادی این کشور، علاوه بر بحران‌های اقتصادی، همچنان با چالش‌های عمیق سیاسی دست‌به‌گریبان است. به طور خلاصه، چنانچه بحران اقتصادی را به عنوان میراث هوگو چاوس در نظر بگیریم، گذار ونزوئلا از یک نظام ترکیبی به یک نظام استبدادی، میراث مادورو را تشکیل می‌دهد. نتیجه برای شهروندان ونزوئلا، تبدیل یک دولت ضعیف به دولتی شکست‌خورده بوده که در زمان‌هایی تا مرز فروپاشی نیز پیش رفته است.
جمع‌بندی
شکست دولت‌ها، نه اتفاقی از سر تصادف بلکه فرآیندی ساخته دست بشر است. شکنندگی‌های نهادی و نقص‌های ساختاری به شکست کمک می‌کنند، اما خود این کمبودها و فقدان‌ها اغلب به تصمیمات یا اقدامات سیاستمداران بازمی‌گردند. تاریخ لبریز از روایت‌های اشتباهات رهبرانی است که دولت-ملت‌ها را با جهت‌گیری‌های اشتباه ویران کرده‌اند. هرجا شکست یا فروپاشی دولتی رخ داده، عامل انسانی در این لغزش مشارکت داشته و قراردادهای اجتماعی اساسی را شکسته است. برخورداری از منابع طبیعی، مانند نفت یا الماس، می‌تواند موجب برکت یا نفرین دولت‌های ملی شود اما این کیفیت تصادفی مرزهای کشورها نیست بلکه نوع نگاه به چالش‌ها و فرصت‌های مرتبط با منابع طبیعی است که تعیین می‌کند آیا یک دولت، به‌رغم برخورداری، ضعیف باقی می‌ماند، قوی‌تر می‌شود یا به سمت شکست و فروپاشی می‌لغزد.
در این میان، اصلاحات اقتصادی همواره با یک پارادوکس قابل توجه همراه بوده است. می‌توان انتظار داشت که حاکمان دولت‌های اقتدارگرا از اصلاحات سیاسی استقبال نکنند اما برای دولت‌های ضعیف، اصلاحات اقتصادی چشم‌انداز رفاه بیشتر برای همه را در پیش چشم قرار می‌دهد. با این حال، در طیف گسترده‌ای از موارد، بن‌بست سیاسی مانع از اصلاحات شده و وضعیت موجود یک دولت ضعیف یا شکست‌خورده را حفظ کرده است. تجزیه و تحلیل این پارادوکس اغلب نیازمند تمرکز بر نیاز همه دولت‌ها به حفظ حمایت سیاسی کافی برای بقا و پاسخ به این پرسش است که اصلاحات اقتصادی چگونه بر شانس بقای یک دولت ضعیف یا شکست‌خورده تاثیر می‌گذارد. برنامه‌های اصلاحی که دولت‌ها را ملزم می‌کند تا به حوزه اصلی حامیان خود حمله کنند، بدون اینکه از حمایت سیاسی سایر بخش‌های جامعه برخوردار شوند، بر یک پایه سیاسی مشکوک استوار هستند و می‌توان انتظار داشت که دولت‌ها، به‌ویژه در نظام‌های اقتدارگرا، از آن همانند اصلاحات سیاسی استقبال نکنند.
به دلایلی مشابه، گروه‌های اقتصادی نیز طرح‌های اصلاحی را، علاوه بر منظر اقتصادی، از لحاظ سیاسی نیز ارزیابی می‌کنند. ارزیابی اقتصادی، ماهیت منافع و هزینه‌های بالقوه اصلاحات را نشان می‌دهد حال آنکه این منافع و هزینه‌ها به‌تنهایی تعیین‌کننده موفقیت سیاست‌های اصلاحی نیستند. تا آنجایی که اصلاحات به راحتی معکوس شود، فعالان اقتصادی نمی‌توانند به اصلاحات و وعده‌های آن دل خوش کنند: آیا اصلاحات موفق خواهد شد؟ آیا مسیر اصلاحی به دلیل فشارهای سیاسی معکوس نخواهد شد؟ آیا دستاوردهای اصلاحات از طریق فساد دزدیده نخواهد شد؟ عدم قطعیت آشکارشده توسط این پرسش‌ها و پرسش مرتبط پیش‌گفته نشان می‌دهد که تصمیم‌های اصلاحات اقتصادی بیش از اقتصاد، با مسائل سیاسی مرتبط هستند. توسعه سیاسی چیزی نیست که به طور خودکار توسعه اقتصادی را دنبال کند بلکه خروج موفق از تله دولت ضعیف یا شکست‌خورده مستلزم آن است که یک کشور همزمان با اتخاذ سیاست‌های اقتصادی مناسب، مبانی سیاسی مناسب برای اصلاحات را ایجاد کند.
