دولت برای من یا من برای دولت
بررسی فرصت‌های ازدست‌رفته ایران در گفت‌وگو با غلامرضا حداد
امروزه همه کشورها در دنیا با توجه به رقابت‌پذیری اقتصاد بین‌الملل و تلاش کشورها برای اتخاذ سهمی موثر در عرصه بین‌المللی، از سیاست خارجی به عنوان ظرفیتی برای توسعه اقتصادی و صنعتی استفاده می‌کنند. از این‌رو دولت‌ها با سرمایه‌گذاری در حوزه سیاست خارجی، به دنبال بهره‌گیری از فرصت‌های بین‌المللی برای توسعه داخلی‌شان هستند. به همین دلیل موفقیت در عرصه سیاست خارجی با متر و معیار اقتصاد و افزایش رقم صادرات یک کشور تعیین می‌شود. هر کشوری که بتواند فرصت‌سازی موثری در محیط منطقه‌ای و بین‌المللی‌اش داشته باشد؛ بالطبع موفقیت بیشتری نسبت به سایر کشورها کسب می‌کند. غلامرضا حداد استادیار اقتصاد سیاسی بین‌الملل از فرصت‌سوزی‌های سیاست خارجی می‌گوید.
♦♦♦
بسیاری معتقدند حمله آمریکا به افغانستان و عراق، بستری جدید برای بهینه‌سازی همگرایی، همکاری و اتحاد بر پایه تنش‌زدایی در اختیار ایران قرار داد. موقعیت میانی ایران بین عراق-افغانستان، می‌توانست به رونق‌گیری دالان اقتصادی باختری-خاوری منجر شود. بدین وسیله دروازه‌های اقتصاد ایران به خاور و باختر در مقیاس گسترده گشوده و زمینه احیای راه ابریشم کهن تمدن ایرانی-مدیترانه‌ای فراهم می‌شد. با وجود این چرا ایران از این فرصت استفاده نکرد؟
کارویژه‌های سیاست خارجی تابعی است از تعریفی که از دولت و کارویژه‌های آن داریم. اگر دولت را ابزاری در خدمت آحاد جامعه برای رفع نیازهایشان اعم از نیازهای امنیتی، اقتصادی، فرهنگی و از این دست بدانیم آنگاه سیاست خارجی را باید تابعی از این مطالبات در نظر بگیریم اما اگر دولت را موجودیتی مستقل از آحاد جامعه و دارای کارویژه‌ها و تعهداتی آرمانی تصور کنیم که مردم باید در خدمت تحقق اهداف متعالی آن باشند آنگاه دیگر سیاست خارجی نسبتی با نیازهای جامعه نخواهد داشت؛ شاید قدری ساده‌انگارانه به نظر بیاید اما به گمان من، مساله مهم همین سوال به ظاهر ساده است که آیا دولت برای من است یا من برای دولت؟! پاسخ به این سوال در بنیادهای فلسفی هر نظم سیاسی، مهم‌ترین تاثیر را در شکل حکومت و سازوکارهای سیاست عمومی دارد. جمهوری اسلامی یک نظم سیاسی منحصربه‌فرد است از این بابت که ترکیبی از هر دو مبنای فلسفی خاص است؛ هم جمهوری است یعنی دولت ابزار آحاد جامعه است و هم اسلامی یعنی مردم باید در خدمت تحقق اهداف متعالی آن باشند. این دو مبنای فلسفی خاص، دو ساختار موازی و سلسله‌مراتبی در توزیع منابع را شکل داده‌اند. از یک طرف، ساختاری که اسلامیت نظم سیاسی را نمایندگی می‌کند، سهمی قابل توجه از منابع را در اختیار دارد و سازوکارهای اجرایی مستقل یا موازی با دستگاه دولت را در راستای تحقق کارویژه‌ها و اهداف اسلامی دولت دارد و از طرف دیگر، ساختاری که جمهوریت نظم سیاسی را نمایندگی می‌کند، باید دسترسی‌اش به منابع تعریف شده باشد، نقش‌های آن مبتنی بر فرآیندهای انتخاباتی توزیع شود و نسبت به عملکردش پاسخگو باشد. این دوگانگی به دو جریان سیاسی رقیب در درون نظم سیاسی نیز شکل داده است؛ جریان اصولگرایی که اهداف متعالی و بُعد اسلامیت دولت را نمایندگی می‌کند و جریان اصلاح‌طلبی که بر ابزاری بودن دولت تاکید دارد و بُعد جمهوریت آن را نمایندگی می‌کند. نقش‌های ساختاری که بر قواعد و هنجارهای اسلامیت استوار شده در انحصار جریان اصولگرایی است اما برای کسب منابع در ساختاری که جمهوریت را نمایندگی می‌کند نیز همواره با اصلاح‌طلبان رقابت کرده و البته از انتخابات ریاست‌جمهوری اخیر در منابع این ساختار نیز به انحصار دست یافته است. استکبارستیزی هدفی غایی و استراتژیک بوده است که جریان اصولگرایی در ذیل قواعد و هنجارهای اسلامیت در سیاست خارجی آن را تعقیب کرده است اما تنش‌زدایی‌های موقت رویکردی تاکتیکی بوده است که جریان اصلاح‌طلبی آن را به پیش برده است. به عبارت دیگر اهداف غایی سیاست خارجی مبتنی بر قواعدی تعریف شده است که نسبتی با منافع، مطالبات و نیازهای آحاد جامعه برقرار نمی‌کند بلکه از جنس ایده‌هایی است که جامعه باید در خدمت تحقق آنها باشد و این یعنی رفاه، توسعه و دستاوردهای اقتصاد ملی از محیط بین‌المللی از اولویت‌های این سیاست خارجی نیست. از این‌رو سیاست خارجی جمهوری اسلامی هیچ‌گاه تابعی از منافع اقتصادی نبوده است و شاهد آن نیز عدم تبعیت این سیاست از نوسانات قیمت نفت است. سیاست خارجی دولت‌های بزرگ توسعه‌یافته با تمامی ظرفیت‌هایی که دارد نسبت به تغییر 50سنتی قیمت نفت در هر بشکه حساسیت نشان می‌دهد اما سیاست خارجی ما در حالی که وابستگی مطلق به فروش نفت دارد نسبت به تغییر 50دلاری هم حساسیتی نشان نداده است. در چنین وضعیتی صحبت کردن از فرصت‌ها بی‌معناست. در مثالی که شما در زمینه فرصت حاصل از جنگ افغانستان و عراق آوردید آشکارا می‌توان تعارض رویکردهای دو جریان سیاسی رقیب در داخل را مشاهده کرد. با توجه به بحرانی شدن محیط منطقه‌ای ایران در سال 2001، جریان میانه‌رو تلاش کرد خروجی‌های سیاست خارجی کشور را به‌رغم تقابل دیرینه، به سطحی از هماهنگی و حتی همکاری پنهان در حوزه‌های اطلاعاتی و حتی نظامی با آمریکا هدایت کند و این رویکردی بود که نیروهای تندرو با آن همدلی نداشتند. اگر این همکاری می‌توانست تداوم یابد چه‌بسا امکانی برای تحولاتی جدی در سیاست خارجی و به دنبال آن تغییر هویت بین‌المللی ایران پیش رو گذاشته می‌شد اما محور شرارت خواندن ایران از سوی بوش پسر در سال 2002 عمیقاً موضع نیروهای میانه‌رو را تضعیف و موقعیت تندروها را تقویت و تثبیت کرد به نحوی که ایران از آن پس متاثر از فرآیند هویت‌یابی فرافکنانه حداقل در سطح منطقه همان نقشی را ایفا کرد که بوش پسر توصیفش کرده بود. ممکن است برخی خارج از اولویت بودن اقتصاد در مقایسه با امنیت را ذیل رویکردهای رئالیستی توجیه کنند و اقتصادمحوری در سیاست خارجی را گزینه‌ای لیبرالیستی بدانند اما من تصور می‌کنم رفتار سیاست خارجی ساختار سیاسی را نمی‌توان حتی با مرکانتیلیسم یا ملی‌گرایی اقتصادی که رویکرد مطلوب رئالیسم در تحلیل اقتصاد سیاسی بین‌الملل است تبیین و توجیه کرد و همان‌طور که گفتم این مساله در مبانی فلسفی جمهوری اسلامی ریشه دارد. اینکه می‌گویم مبانی فلسفی منظورم صرفاً تاکید بر مولفه‌های معنایی نیست. من با دوگانه متعارفی که از ارزش /منفعت ارائه می‌شود همدلی و موافقت ندارم و این تصور را که کارگزار سیاست خارجی ما به دنبال ارزش‌هاست و آن را به منافع ترجیح می‌دهد، بسیار ساده‌لوحانه می‌دانم. منافع در راستای ارزش‌ها تعریف می‌شوند و هر نظم ارزشی به شکلی اجتناب‌ناپذیر سلسله‌مراتب تبعیض‌آمیزی از توزیع منابع را شکل می‌دهد. به عبارت ساده‌تر کارگزار اصولگرا، پاکباخته و دلداده ارزش‌هایی متعالی نیست بلکه جایگاه و منابعی که در اختیار دارد در گرو پیگیری آن ارزش‌هاست. اگر بنا بود اهداف سیاست خارجی ایران از جنس توسعه و رفاه و دستاوردهای اقتصادی باشند که دیگر او که تنها هنرش استکبارستیزی را فریاد زدن است چنین سهمی از منابع قدرت نداشت و می‌بایست جای خود را به کارگزار تکنوکراتی می‌داد که تخصصش برنامه‌ریزی برای نیل به چنین اهدافی است.
حسن روحانی در دوم تیرماه 1400 گفت «اگر بخواهند همین امروز می‌توانیم تحریم را تمام کنیم. نه فردا، همین امروز دوم تیر می‌توانیم تحریم را تمام کنیم، همین الان اختیارات به آقای دکتر عراقچی بدهیم، به وین برود و در عرض چند روز توافق را نهایی کند و تحریم هم برداشته شود». چرا با وجود چنین فرصتی برجام احیا نشد؟ چه کسانی باعث شدند برجام به تعویق بیفتد؟ این افراد الان کجا هستند و آیا می‌دانند چه خسارت‌هایی به کشور وارد کرده‌اند؟ آیا این سنگ‌اندازی به خاطر رقابت‌های سیاسی بود؟
برای اینکه دولت، ابزاری در خدمت منافع آحاد جامعه باشد لازم است که جامعه در قالب نهادهای نمایندگی سازماندهی شده باشد به نحوی که منافع گروه‌های مختلف در رقابت با یکدیگر قابلیت تجمیع و ترجمه به سیاست را بیابد. به عبارت دیگر دولت ابزاری محصول سازوکارهای دموکراتیک است. البته در الگوهای توسعه‌گرا یا اقتدارگرای بوروکراتیک نیز ادعا می‌شود که دولت به نمایندگی از جامعه، منافع ملی، فراجناحی و فراطبقاتی را سازمان داده و پیگیری می‌کند یعنی منافع آحاد جامعه نمایندگی می‌شود ولی بدون رای و نظر جامعه. در مقابل، وقتی دولت ماهیت ابزاری نداشته باشد، گروه‌های ذی‌نفوذ و طبقات فرادست یعنی آنهایی که سهم بیشتری از منابع را به‌واسطه نظم سیاسی مستقر در اختیار دارند، حفظ برتری خود در دسترسی به منابع را پشت پیگیری آرمان‌ها و ارزش‌های حاکم پنهان کرده و پیگیری می‌کنند. علاوه بر این در ساختار سیاسی فعلی به دلیل رانتیر بودن و به‌تبع آن رواج پدیده انحصار، هر شکلی از محدودسازی‌های داخلی و خارجی به ایجاد و تثبیت سازوکارهایی در توزیع منابع رانتی می‌انجامد. مثلاً تحریم که نوعی از محدودسازی خارجی است شرایطی را می‌سازد که رانت چه از جنس منابع مالی و چه از جنس مجوزهای دولتی به سمت بازیگرانی هدایت شود که ادعا می‌شود فعالیتشان می‌تواند تحریم‌ها را کم‌اثر کرده یا دور بزند. این منابع در اختیار همگان قرار نمی‌گیرد بلکه مبتنی بر منطق توزیع در یک دولت رانتیر نصیب نزدیکان و معتمدان می‌شود؛ چه افراد باشند، چه شرکت‌ها و سازمان‌ها. آنها در شرایط تحریم است که سهم انحصاری از منابع می‌یابند در حالی که در شرایط عادی و متعارف دیگر این حجم از منابع به هزینه عمومی در اختیارشان نخواهد بود. برای آنها تحریم مایه خیر و برکت است پس طبیعی است که برای حفظ منافع در مقابل عادی‌سازی وضعیت مقاومتی عملی کنند. تحلیل نهادی سیاست خارجی ایران به ما می‌گوید باید به دنبال چگونگی ساخت تصمیم در درون رقابت نهادهای تاثیرگذار بگردیم و در یک ساختار غیردموکراتیک و فاقد سازماندهی عمومی که آحاد جامعه را نمایندگی نمی‌کند، منافع ملی هیچ‌گاه مخرج مشترک منافع عمومی نیست بلکه منافع گروه‌هایی است که قدرت آن را دارند که منافع خود را به هزینه عمومی به سیاست تبدیل کنند. البته فقط پیگیری منافع فردی و گروهی در یک ساختار رانتی و غیررقابتی مطرح نیست بلکه در سطح کلان، مساله بقا در نقش‌های سیاسی نیز مطرح است. تحریم سازوکاری بین‌المللی برای تغییر رفتار یک دولت است اما تغییر رفتار به تغییر قواعد و هنجارها نیز می‌انجامد و نتیجه تغییر قواعد، جابه‌جایی در نقش‌های سیاسی است. به عبارت روشن‌تر رفع تحریم‌ها نتیجه تغییر الگوی سیاست خارجی جمهوری اسلامی خواهد بود و اگر این الگو تغییر کند بازیگران آن نیز باید تغییر کنند و این چیزی است که با مقاومت عملی بازیگران مسلط فعلی مواجه می‌شود. مهم‌ترین علت ناممکن شدن عادی‌سازی روابط ما با جهان ریشه در همین معادله دارد. به زبان ساده اگر روابط ما با جهان عادی شود و قرار باشد در درون سازوکارهای تقسیم کار جهانی ایفای نقش کنیم که دیگر اصولگرایی با ورژن کنونی‌اش به کار نخواهد آمد و اصولگرایان نیز سهمی از منابع قدرت نخواهند داشت. حل مساله ما با جهان در گرو تغییرات و چرخش‌های بنیادین در گفتمان اصولگرایی است که با توجه به مبانی و بازیگران آن و نیز تجربه چهار دهه اخیر من آن را ناممکن تصور می‌کنم.
بعد از جنگ روسیه علیه اوکراین بسیاری از کارشناسان بر این باور بودند که نفت ایران می‌تواند جایگزین نفت روسیه شود و این یک فرصت طلایی برای ایران است. اما همان‌طور که دیدیم ایران این فرصت را از دست داد. نتیجه چنین وضعیت تک‌بعدی این بوده که در حال حاضر فرصت دسترسی به بازارهای بین‌المللی، از اقتصاد ایران سلب و اقتصاد ایران تضعیف شده است. در این راستا چرا باید در سیاست خارجی رویکردی را پیگیری کنیم که امنیت اقتصادی ما را تضعیف می‌کند؟
همان‌طور که در پاسخ سوالات قبلی هم گفتم مواردی از این دست در سیاست خارجی ما بسیار است. من هر چه به عقب نگاه می‌کنم هیچ شاهدی برای نقض استدلالم نمی‌یابم یعنی موردی پیدا نمی‌کنم که در آن سیاست خارجی ما در جست‌وجوی فرصت اقتصادی در محیط بین‌المللی و در رقابت با سایر دولت‌ها باشد. سیاست خارجی ما هیچ‌گاه تابعی از نیازهای اقتصادی و مولفه‌های توسعه و رفاه نبوده است و در تداوم ساختارهای موجود، هیچ‌گاه هم نخواهد بود. غلبه نگاه امنیتی در سیاست خارجی ما آن هم نگاهی که امنیت را به امنیت وجودی تقلیل داده و ابعاد اقتصادی، فرهنگی، زیست‌محیطی و هویتی آن را نادیده می‌انگارد که ناشی از موضع فرادست کارگزاران نظامی و امنیتی در سیاستگذاری خارجی است نیز مزید بر علت بوده است. از طرف دیگر در موضوع اوکراین، یک طرف درگیری دولت روسیه است که کارگزار ما او را متحد استراتژیک خود می‌پندارد. در جهانی که کارگزار سیاست خارجی ما خودخواسته رابطه با مهم‌ترین بازیگران آن را در خطوط قرمز تعریف کرده احتمالاً رنجاندن معدود متحدانش ریسک بالایی تصور می‌شود. جالب است که روسیه پس از تحریم به رقیب جدی ایران در بازارهای غیررسمی تبدیل شد و به سرعت فرصت‌های ما را از چنگمان درآورد اما در مقابل ادعا می‌شود ما با کمک نظامی و مشارکت در جنگ اوکراین بدون آنکه دستاورد مشخصی برایمان داشته باشد هزینه بالایی را متقبل شدیم که البته همچنان این هزینه‌ها تداوم خواهد داشت؛ من پیش‌بینی می‌کنم که هزینه‌های اصلی چنین اقدامی در امنیتی‌سازی و ایجاد اجماع بین‌المللی علیه ایران در سال 2023 حول پرونده هسته‌ای نمایان خواهد شد.
تحلیلگران عرب نشست اخیر رئیس‌جمهور چین و سران عرب در شهر ریاض پایتخت عربستان را نشان‌دهنده تصمیم کشورهای عرب حوزه خلیج‌فارس برای ایجاد موازنه بین آمریکا و چین از طریق اهرم اقتصادی ارزیابی می‌کنند. چرا ایران نمی‌تواند چنین توازنی برقرار کند؟ آیا می‌توان گفت که ایران بازنده اصلی این فرانظم نوین است؟
وضعیت روابط اعضای شورای همکاری خلیج‌فارس با چین را در راستای موازنه کردن آمریکا نمی‌بینم. من روندها را به سمت یک نظم جدید بین‌المللی می‌بینم که در آن مجموعه دولت‌های اقتدارگرا در مقابل دولت‌های لیبرال سرمایه‌داری درگیر نوعی ائتلاف سیاسی می‌شوند اگرچه پیوندهای اقتصادی خود را حداقل در میان‌مدت با آنها حفظ خواهند کرد. الگوی سرمایه‌داری بدون دموکراسی که چین ارائه‌دهنده آن است الگوی مطلوبی برای تمامی اقتدارگرایانی است که می‌خواهند حکومت‌هایی کارآمد و قدرتمند باشند اما زیر بار سازوکارهای دموکراتیک نروند. در این نظم جدید، احتمالاً ایران نیز عضوی از این ائتلاف خواهد بود اما با توجه به ضعف در حکمرانی و ناکارآمدی اقتصادی در سلسله‌مراتب فرودست نسبت به سایرین قرار خواهد داشت. اما اینکه چرا ایران نمی‌تواند چنین توازنی بین شرق و غرب برقرار کند به گمانم روشن است. ایران خود را بین شرق و غرب نمی‌بیند که بخواهد میان آنها توازن ایجاد کند بلکه ایران خود را در تقابل با غرب و به عنوان رهبر جبهه ضداستکبار تعریف کرده است.
