میوه ممنوعه
چرا دولت‌ها اقتصاد نان را به صورت اصولی اصلاح نمی‌کنند؟
آنچه این روزها بر سفره و نان مردم می‌گذرد، شبیه زخمی عمیق است که نیاز حتمی به معالجه دارد اما دولت‌ها -همه دولت‌ها- بی‌آنکه برای بهبود واقعی زخم کاری کنند، فقط رویش را پوشانده‌اند تا روزی که زخم دوباره سر باز کند.
این خاصیت دولت‌ها در ایران است که با ماموریت کاهش فقر و محرومیت‌زدایی روی کار می‌آیند اما وقتی عمرشان به پایان رسید همه متوجه می‌شویم بیشتر از دولت‌های قبل برای محرومان گرفتاری درست کرده‌اند. چند دهه است که چرخه‌ای معیوب و مخرب در سیاستگذاری اقتصادی کشور ما شکل گرفته که همواره و در همه سال‌ها نتایج زیان‌باری به دنبال داشته اما هیچ دولتی جرات نکرده آن را کنار بگذارد. این چرخه زیان‌بار به این دلیل شکل گرفته که دولت‌ها گمان می‌کنند ماموریتشان تحقق عدالت است و برای دستیابی به آن باید انواع کالا و خدمات را به صورت رایگان یا دست‌کم ارزان در اختیار مردم بگذارند. این راهبرد خطا زمینه‌ساز بحران‌های زیادی در اقتصاد کشور شده است.
سوال این است که آیا آموزه‌های علم اقتصاد که در اکثر کشورها به درستی کار کرده در کشور ما درست کار نمی‌کند یا دولت‌ها به اندازه کافی به فکر محرومان نیستند یا در کشور ما به اندازه کافی امکانات وجود ندارد؟ پاسخ همه این پرسش‌ها منفی است پس چرا هر روز یک کالا به صورت مساله امنیت ملی در می‌آید؟ یک روز بنزین تبدیل به مساله می‌شود، روز بعد نان به مهم‌ترین موضوع کشور تبدیل می‌شود و روز بعد همه کشور باید بسیج شود تا داروی مورد نیاز مردم به دستشان برسد. تحلیلی که پیش‌رو دارید، از سه قسمت تشکیل شده است؛ ابتدا طرح مساله می‌کنیم که چرا دولت ناچار است در زمینه نان تصمیم‌های جدی بگیرد و بعد دو پرسش مهم مطرح می‌کنیم؛ اول اینکه نقشه دولت سیزدهم برای نان چیست و دیگر اینکه اقتصاددانان مدافع اقتصاد آزاد چه راه‌حلی مطرح می‌کنند؟
چرا باید برای نان تصمیم جدی گرفت؟
نان خیلی بیشتر از آنچه فکرش را می‌کنیم به کالایی سیاسی و حساس برای اکثریت جامعه تبدیل شده است. برخی تحقیق‌ها نشان می‌دهند «در دسترس بودن» و «قیمت» نان برای دست‌کم هفت دهک جامعه مهم است اما همه اقشار جامعه نان را به عنوان معیاری برای سنجش توانایی نظام حکمرانی می‌دانند. به همین دلیل هر روز شایعات زیادی درباره نان می‌شنویم و خیلی از پرسش‌هایی که از سخنگویان دولت مطرح می‌شود مربوط به سیاستگذاری نان است. سخنگویان دولت همواره افزایش قیمت نان را شایعه می‌دانند و می‌گویند دولت در این زمینه هیچ برنامه‌ای نداشته و نخواهد داشت اما وضعیت بودجه کشور و «اقتصاد نان» به قدری بحرانی است که دیر یا زود دولت باید برای آن چاره‌اندیشی کند. در حال حاضر یارانه نان، بزرگ‌ترین یارانه پرداختی از محل بودجه کشور است، به گونه‌ای که دولت باید حدود 120 هزار میلیارد تومان برای خرید 10 میلیون تن گندم صرف کند. ضمن اینکه بیش از 27 هزار میلیارد تومان رانت نیز در چرخه توزیع آرد ردوبدل می‌شود. این در حالی است که از بالا تا پایین زنجیره تامین نان هیچ‌کس از این وضعیت راضی نیست. نه کشاورز، نه دولت، نه نانوا و نه مصرف‌کننده، و از این چرخه معیوب، کسری بودجه‌اش نصیب دولت می‌شود و تورم و نان بی‌کیفیت به مردم می‌رسد و هزاران میلیارد تومان هم نصیب متقلبان و قاچاقچیان می‌شود. ضرورت برچیدن این بساط از یک‌سو و افزایش قیمت قابل توجه گندم در بازارهای جهانی، دولت را بر آن داشته تا برای چرخه نان فکری کند. در چنین شرایطی، دولت مقوله گندم را به‌طور کامل کنار گذاشته و در وضعیت آشفته فعلی ترجیح داده سمت آن نرود و اصلاح را از آرد شروع کرده است.
نقشه دولت سیزدهم برای نان
دولت سیزدهم از طریق اجرای طرح هوشمند کردن آرد-نان به دنبال آن است تا بدون تغییر قیمت نان، از انحراف در مصرف آرد یارانه‌ای جلوگیری کند. این طرح در دو فاز اصلی طراحی شده است که فاز اول آن از اردیبهشت‌ماه امسال طی 180 روز به مرحله اجرا درآمد و اجرای فاز دوم آن منتظر اعلام دولت است. در فاز اول دولت تلاش کرد زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری برای سنجش عملکرد نانوایان را طراحی و اجرا کند. هدف از این کار، قابل سنجش و رصد کردن عملکرد نانوایان بوده و در حال حاضر که نزدیک به 200 روز از اجرای فاز اول طرح گذشته، طراحی‌کنندگان مدعی‌اند اهداف فاز اول محقق شده است.
در سال‌های گذشته دولت‌ها به منظور اطمینان از دسترسی همه دهک‌های درآمدی به ویژه اقشار کم‌درآمد به نان، یارانه قابل توجهی را به آرد خبازی اختصاص داده‌اند. این یارانه موجب شده انگیزه زیادی برای خارج کردن آرد از چرخه تولید نان وجود داشته باشد. طبیعی است که این آرد یارانه‌ای از مصارفی مانند خوراک دام و مصارف صنعتی در داخل کشور سردرآورده یا در مسیر خروج از کشور و قاچاق قرار گرفته است. این رانت به ویژه از اردیبهشت‌ماه امسال به دلیل وقوع جنگ اوکراین و افزایش ناگهانی قیمت گندم در بازارهای جهانی و همچنین افزایش قابل توجه قیمت خوراک دام، خواهان زیادی پیدا کرد، بنابراین تصمیم‌گیران کشور را به این فکر انداخت که زودتر برای این معضلات چاره‌ای بیندیشند. به این ترتیب وزارت امور اقتصادی و دارایی ماموریت پیدا کرد که برای این مشکل بزرگ چاره‌اندیشی کند. مطابق معمول به این وزارتخانه دستور داده شد که اصلاحات احتمالی با اتکا به ابزار قیمتی و تغییر سازوکار اختصاص یارانه صورت نگیرد و راه‌حل نهایی این نباشد که نان بر اساس قیمت آزاد نرخ‌گذاری شده و یارانه آن نیز به صورت مستقیم به مردم پرداخت شود. پس تنها گزینه موجود، جلوگیری از انحراف در مصرف آرد خبازی بود. پس دو فرض مهم در تدوین طرح مدنظر سیاستگذار قرار گرفت: یکی اینکه طرح به افزایش قیمت نان سنتی منجر نشود و دیگر اینکه هیچ‌گونه سهمیه و محدودیتی برای خرید مردم ایجاد نشود.
به این ترتیب دولت تصمیم گرفت به جای اصلاح قیمت نان نشتی‌ها را از شبکه نانوایان پیگیری کند و زیرساخت لازم را برای سنجش عملکرد آنها فراهم کند. تا زمان شروع طرح سالانه حدود 5 /8 میلیون تن آرد یارانه‌ای بین نانوایی‌های کشور در حال توزیع بود اما امکانی برای سنجش عملکرد آنها و میزان انحراف در مصرف این آرد وجود نداشت و همین موجب می‌شد بخش مهمی از آرد توزیع‌شده از چرخه خارج شود. زیرساخت نرم‌افزاری و سخت‌افزاری طرح از 24 اردیبهشت‌ماه به صورت آزمایشی از استان زنجان آغاز شد. در سه هفته اول اجرای آزمایشی طرح، ملاحظات اجرایی به سرعت استخراج شد تا سرعت استقرار و اجرای طرح در سایر استان‌ها افزایش یابد که این‌گونه هم شد.
در حال حاضر 78 هزار نانوایی شناسایی‌شده‌ای که آرد یارانه‌ای دریافت می‌کنند، به کارتخوان هوشمند مجهز شده‌اند. تعداد اندکی از نانوایی‌ها نیز به دلیل نقص اطلاعات از سوی خودشان (فوت مالک و قرار داشتن در فرآیند انحصار ورثه و...) منتظر اصلاح وضعیت و تجهیز هستند. تعداد زیادی نانوایی نیز کارتخوان دوم دریافت کرده‌اند که علت نصب کارتخوان دوم، جلوگیری از تشکیل صف بوده است.
دولت که فضای اجتماعی را برای افزایش قیمت نان مهیا نمی‌دید سعی کرد از طریق جلب همکاری نانوایان، مشارکت آنها را برای اجرای طرح خود جلب کند؛ به این شکل که در پایان هر شب معادل 15 درصد از کل فروش روزانه هر نانوایی به عنوان کمک‌هزینه دولت به حساب مالک نانوایی واریز شد.
اجراکنندگان طرح مدعی‌اند سرعت استقرار سخت‌افزار و تدابیری که برای ورود اطلاعات از سوی نانوایان با استفاده از کارتخوان هوشمند اتخاذ شد، تجربه بی‌نظیری در نظام اداری کشور است. اینکه طی 200 روز بیش از 78 هزار نانوایی که تا کوچک‌ترین روستاهای کشور نیز پراکندگی دارند به این طرح بپیوندند و از کارتخوان‌های هوشمند استفاده کنند، موفقیتی است که این طرح را به الگویی جهانی تبدیل کرده است.
در حال حاضر برای 5 /9 میلیون تن نان به صورت روزانه در کارتخوان‌های هوشمند تراکنش به ثبت می‌رسد که نسبت به قبل از اجرای طرح که حدود 8 /6 میلیون تن بود، حدود 40 درصد افزایش داشته است. در عین حال تصمیم‌گیران، حدود 14 الگوی تقلب در این شبکه شناسایی کرده‌اند که احتمالاً در آینده برای آن چاره‌اندیشی شود.
در حال حاضر هر روز به نانوایی‌ها تا سقف 600 هزار تومان کمک‌هزینه پرداخت می‌شود که معادل فروش روزانه 5 /4 میلیون تومان نان از سوی هر واحد نانوایی است. این در حالی است که متوسط فروش روزانه نانوایی‌ها دو میلیون تومان است. تا پیش از تعیین سقف روزانه 600 هزار تومان کمک‌هزینه، حدود 2900 نانوایی روزانه بیش از 600 هزار تومان کمک‌هزینه دریافت می‌کردند که پس از تعیین سقف، حتی یک مورد اعتراض از سوی نانوایی صورت نگرفت. جمع‌بندی داده‌های حاصل از اجرای فاز اول طرح نشان می‌دهد تا پیش از اجرای طرح، برخی تراکنش‌های بی‌ربط یا فروش آرد به صورت آزاد نیز از طریق کارتخوان نانوایی‌ها انجام شده است. برای مثال تا قبل از اجرای طرح در یکی از شهرها، ماهانه 9 /2 میلیون تراکنش جمعاً به ارزش 50 میلیارد تومان در کارتخوان نانوایی‌ها به ثبت می‌رسید که ارزش 2900 تراکنش (10 درصد از کل تراکنش‌ها) 25 میلیارد تومان بود. اما پس از اجرای فاز اول طرح، تعداد تراکنش‌ها افزایش یافت اما سرجمع ارزش آنها به شدت کاهش یافت که نشان می‌دهد میزان تراکنش‌های سنگین نامربوط به فروش نان کاهش یافته است. سرجمع تعداد تراکنش نانوایی‌ها در کل کشور روزانه 8 /6 میلیون تراکنش بود که بعد از اجرای فاز اول به 2 /9 میلیون تراکنش افزایش یافته است.
نقشه دوم دولت
دولت برای فاز دوم در نظر دارد بر اساس عملکرد، آرد یارانه‌ای بین نانوایی‌ها توزیع کند. هدف از این طرح، جلوگیری از انحراف در آرد یارانه‌ای است. فاز اول طرح که به الحاق بخش عمده نانوایی‌ها به طرح، استقرار کارتخوان‌های هوشمند و ثبت عملکرد آنها منجر شده است، اکنون این امکان را فراهم کرده که توزیع آرد یارانه‌ای بین نانوایی‌ها، نه بر اساس سهمیه مرسوم، بلکه بر اساس عملکرد آنها صورت گیرد. به این معنا که هر واحد نانوایی که نان بیشتری پخت می‌کند، بر اساس آن سهمیه آرد یارانه‌ای دریافت کند. به نظر می‌رسد اجرای فاز دوم شامل چند گام باشد؛ اول اینکه در یک اقدام تشویقی، کمک‌هزینه پرداختی به نانوایی‌ها ترمیم می‌شود.
در طراحی فاز دوم، طرح نکته بسیار مهمی مورد توجه طراحان قرار گرفته؛ اینکه الگوی مصرف نان در هر استان و منطقه متفاوت است و هر یک از مناطق کشور الگوی تغذیه‌ای خاص خود را دارند و دهک‌های پرمصرف نان، معمولاً جزو دهک‌های کم‌درآمد جامعه هستند. تا امروز سهمیه آرد یارانه‌ای نانوایی‌ها بر اساس مجوز توزیع می‌شد و با هدف جلوگیری از انحراف در مصرف آرد یارانه‌ای، در فاز دوم طرح باید این سهمیه متناسب با عملکرد هر نانوایی اختصاص یابد. به این صورت که هر واحد نانوایی برای ماه بعد خود، می‌تواند 10 درصد بیشتر از عملکرد ماه قبل آرد یارانه‌ای دریافت کند. تا پیش از شروع اجرای طرح هوشمند کردن آرد-نان روزانه 21 هزار تن آرد یارانه‌ای بین نانوایی‌های کشور توزیع می‌شد تا پنج میلیون قرص نان تولید شود و به دست مردم برسد. بر اساس تحلیل داده‌ها اکنون مشخص شده در خوش‌بینانه‌ترین حالت و بدون حذف تراکنش‌های مشکوک، فقط 16 هزار تن از 21 هزار تن آرد توزیعی، تبدیل به نان می‌شود. روزانه پنج هزار تن در طول یک سال معادل یک میلیون و 825 هزار تن آرد می‌شود که هر تن آرد یارانه‌ای 15 میلیون تومان اختلاف قیمت با آرد آزاد دارد. در حال حاضر قیمت آرد یارانه‌ای به‌طور متوسط هر کیلوگرم یک‌هزار تومان و قیمت آرد آزاد هر کیلوگرم به‌طور متوسط 16 هزار تومان است. بنابراین اجرای طرح تا همین‌جا نشان می‌دهد سالانه حداقل 27 هزار و 375 میلیارد تومان رانت از محل توزیع آرد یارانه‌ای به جیب سودجویان می‌رود.
یعنی دولت با میزان هدررفت سالانه آرد یارانه‌ای می‌تواند کل جمعیت کره زمین را در یک روز از سال به صورت رایگان نان بدهد. اگر خطا و انحراف فروش نیز حذف شود، میزان واقعی پخت روزانه نان حدود 5 /13 هزار تن آرد خواهد بود که برآورد می‌شود اگر کم‌فروشی هم لحاظ شود میزان پخت واقعی نان روزانه معادل 13 هزار تن آرد است. این در حالی است که دولت سالانه 130 تا 150 هزار میلیارد تومان یارانه به آرد خبازی اختصاص می‌دهد. در حال حاضر مصرف سرانه آرد مردم به ازای هر نفر، روزانه 200 گرم یعنی معادل دو عدد نان لواش است، تازه اگر فرض را بر تولید و فروش روزانه 16 هزار تن آرد قرار دهیم.
روایت اقتصاددانان
طرح دولت سیزدهم برای جلوگیری از رانت 27 هزار میلیاردتومانی در شبکه نانوایی‌ها در نوع خود طرحی موفق و حساب‌شده است اما اقتصاددانان معتقدند اصلاح شبکه‌ها و سامانه‌ها اگرچه لازم است اما شرط کافی نیست و دولت برای اصلاح این چرخه باید اصلاحات جدی انجام دهد.
به‌طور کلی مساله کشت گندم و تولید نان، از یک طرف به دلیل اهمیت آن در امنیت غذایی کل جامعه و از طرف دیگر به علت سهم بالای کشت گندم و نقش آن در اشتغال و اقتصاد بخش کشاورزی، به‌طور خاص مورد توجه دولت‌ها بوده است. بدیهی است که باید بر اهمیت کلیدی کاشت گندم و تولید نان صحه گذاشت ولی با این حال باید تاکید کرد که سیاست‌های نادرست دولت‌ها در این حوزه، مساله نان را از یک مساله بخشی، به یک معضل اقتصاد کلان تبدیل کرده است. طی دهه‌های گذشته به تدریج چرخه ناکارآمد و معیوبی شکل گرفته که از قیمت‌گذاری نان آغاز می‌شود و به توزیع آرد یارانه‌ای و خرید تضمینی گندم می‌رسد. این چرخه معیوب و ناکارآمد، عوارض متعددی برجای می‌گذارد که در ادامه شرح داده می‌شود.
ریشه اصلی مشکل در این است که دولت در انتخاب ابزار برای سیاست‌های رفاهی و تطبیق ابزار سیاستگذاری با اهداف اجتماعی و اقتصادی، دچار اشتباه شده است. مصادیق بسیاری را در حوزه سیاستگذاری کلان می‌توان یافت که دولت‌ها، ابزار نامناسبی را برای اهداف انتخاب کرده‌اند. رفاه اجتماعی، بهبود توزیع درآمد و حمایت از دهک‌های پایین درآمدی از جمله وظایف بنیادین دولت‌هاست ولی دستیابی به این اهداف نیازمند انتخاب ابزار مناسب است. در ایران، برای دستیابی به اهداف مذکور، از ابزارهای نادرستی مانند یارانه‌های قیمتی استفاده می‌شود به‌گونه‌ای که دولت با قیمت‌گذاری محصول و تامین نهاده دولتی و تضمین خرید، تلاش می‌کند رفاه جامعه را فراهم کند. یکی از مصادیق سیاست‌های یارانه‌ای نادرست دولت، سیاست‌های حمایتی ناظر بر قیمت‌گذاری نان و خرید تضمینی گندم است که منشأ عوارض و مشکلات بسیاری برای اقتصاد کلان، خانوار، کشاورزان و محیط زیست شده است. سیاستگذاری در حوزه نان و گندم، از جمله خطاهایی است که لازم است به‌طور کامل بازنگری و اصلاح شود.
در این زمینه، حلقه نخست چرخه معیوب از آنجا آغاز می‌شود که دولت به عنوان یک سیاست رفاهی و اجتماعی، نان را در زمره کالاهای مشمول قیمت‌گذاری قرار داده است. وقتی دولت نهاده‌ای را به قیمت ارزان به گروهی می‌دهد، تصمیم می‌گیرد تا انتهای زنجیره تولید قیمت‌گذاری کند اگر نه کالای نهایی با قیمتی بالاتر به دست مصرف‌کننده می‌رسد و هدف دولت که حمایت از اقشار کم‌درآمد است، محقق نمی‌شود. اتفاقی که برای گندم و آرد رخ داده دقیقاً در چارچوب این چرخه قابل توضیح است.
سوال این است؛ برای اینکه چنین چرخه معیوبی شکل نگیرد چه باید کرد؟
از اینجا به بعد اقتصاددانان دو دسته می‌َشوند؛ یک دسته اقتصاددانانی هستند که کار سیاستمداران را تایید می‌کنند و معتقدند دولت باید برای حمایت از اقشار کم‌درآمد، تا انتهای زنجیره نهاده‌ها و کالاهای استراتژیک را قیمت‌گذاری کند و اگر قیمت‌ها پایین نیامد باید نظارت را افزایش داد و از قوه قهریه استفاده کرد. این دسته از اقتصاددانان همان‌ها هستند که در دهه 50 زمینه‌ساز سقوط حکومت قبل شدند و در دهه 60 نیروهای کمیته را به جان بازاریان انداختند.
دسته‌ای دیگر از اقتصاددانان در دو دهه گذشته به‌طور مستمر بر اصلاحات اقتصادی اصرار کرده‌اند. آنها همواره بر این موضوع تاکید کرده‌اند که ریشه همه گرفتاری‌های دولت در کسری بودجه است و به واسطه همین خطاست که مرتکب خطاهای دیگر می‌شود. به باور آنها گناه نخستین دولت این است که به بهانه حمایت از فقرا، نهاده ارزان در اختیار گروهی قرار می‌دهد تا آنها نهاده را با قیمت مناسب به کالای مورد نیاز جامعه تبدیل کنند در حالی که تجربه نشان داده که در هیچ زمانی این کالاها با قیمت مورد نظر دولت به دست فقرا نرسیده است.
هرسال دولت نه‌تنها برای نانوایی‌های مشمول آرد دولتی، که حتی برای نانوایی‌های آزادپز هم نرخ تعیین می‌کند. قیمت تعیین‌شده برای نان، پایین‌تر از قیمت تمام‌شده با آرد به نرخ آزاد است. بنابراین فروش نان (اعم از دولتی و آزاد) به نرخی پایین‌تر از هزینه تمام‌شده، مستلزم آن است که آرد نیز به نرخ دولتی فراهم شود، از این رو دولت ناچار به تامین آرد به نرخ دولتی و فروش به نانوایی‌ها می‌شود. از سوی دیگر دولت به منظور اطمینان از تامین گندم موردنیاز کشور، هرسال مطابق با قانون، اقدام به تعیین قیمت خرید تضمینی برای طیفی از اقلام می‌کند که در بین آنها گندم مهم‌ترین قلم است. البته دولت با خرید تضمینی گندم، علاوه بر تامین نان، اهدافی مانند حمایت از اشتغال و تولید در مناطق روستایی را نیز در نظر دارد.
تاریخچه قیمت‌گذاری و خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزی به سال‌ها قبل بازمی‌گردد. در سال 1368 با تصویب قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی و اصلاحیه‌های بعدی آن، دولت مستقیماً نقش اصلی را در شکل‌دهی به کشت گندم و زنجیره نان و تنظیم بازار سایر محصولات کشاورزی بر عهده گرفت. بر اساس قوانین یادشده، ابتدا محصولات اصلی زراعی و سپس انواع محصولات باغی و تولیدات دامی مشمول قوانین شدند. بر اساس قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب سال 1368، دولت موظف است همه‌ساله خرید محصولات اساسی کشاورزی شامل گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه‌های روغنی، چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات را تضمین و حداقل قیمت خرید تضمینی را اعلام و نسبت به خرید آنها از طریق واحدهای ذی‌ربط اقدام کند.
در سال‌های بعد اصلاحیه و الحاقیه‌هایی به قانون مورد اشاره اضافه شد از جمله آنکه میزان افزایش قیمت تضمینی هیچ‌گاه نباید از نرخ تورم همان سال کمتر باشد یا آنکه بانک مرکزی مکلف است در قالب ایجاد خط اعتباری مستقل از طریق بانک عامل، تسهیلات لازم را برای خرید گندم و محصولات اساسی و استراتژیک کشاورزی تولید داخلی به میزان اعتباری که با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و تصویب هیات وزیران تعیین می‌شود، قبل از شروع فصل برداشت در اختیار مباشران و کارگزاران قرار دهد. سیاست‌های یادشده طی چند دهه گذشته همواره اجرا شده و بین اقلام مشمول قانون خرید تضمینی گندم سهم و اهمیت خاص دارد. در سال‌های نخست اجرای خرید تضمینی، غالباً قیمت خرید تضمینی کمتر از قیمت گندم وارداتی بود. از اوایل دهه 80، دولت برای افزایش انگیزه کشت گندم و تشویق کشاورزان به کشت بیشتر اقدام به افزایش قیمت نسبی خرید تضمینی کرد. این سیاست به افزایش آمار تولید گندم منجر شد، به‌طوری که طبق آمارهای موجود، سطح زیرکشت گندم و میزان تولید آن در سال 1386 نسبت به سال‌های قبل و بعد، به بیشترین حد خود رسید.
سیاست خرید تضمینی گندم که هدف اصلی آن، خودکفایی و افزایش سطح زیر کشت گندم بوده است، در کنار مزایایی که داشت، عوارض جانبی متعددی نیز به دنبال داشته است. یکی از عوارض سیاست خرید تضمینی گندم، تحمیل بار مالی به دولت و حتی منابع بانک مرکزی است.
با توجه به تفاوت قیمت خرید گندم از کشاورزان و فروش آن از سوی دولت بابت مصارف نانوایی و سایر مصارف صنعتی، اجرای این سیاست هرساله به تراز مالی منفی قابل توجه منجر می‌شود. به عنوان نمونه، در سال جاری مطابق با مصوبه هیات وزیران، مقرر است که شرکت بازرگانی دولتی به میزان 11 میلیون تن گندم خریداری کند. ارزش گندم خریداری‌شده با احتساب هزینه‌های تبعی 120 هزار میلیارد تومان خواهد بود. نحوه تامین کسری خرید گندم تضمینی، جدا از تحمیل بار مالی قابل توجه به بودجه عمومی کشور منشأ ایجاد بدهی انباشته به بانک مرکزی و افزایش پایه پولی نیز می‌شود. به بیان دیگر اجرای سیاست خرید تضمینی گندم، جدا از سایر عوارض منفی، به لحاظ نحوه تامین مالی، بیش از 120 هزار میلیارد تومان بار مالی به بودجه عمومی تحمیل می‌کند و به واسطه انتقال مابقی کسری به منابع بانک مرکزی و پایه پولی، منشأ ایجاد تورم و کاهش رفاه خانوار می‌شود.
عارضه دیگر این سیاست، رانتی است که به واسطه آن توزیع می‌شود. چون همواره اختلاف عمده‌ای بین قیمت فروش گندم و آرد یارانه‌ای و آزاد وجود دارد که می‌تواند زمینه سوءاستفاده را فراهم کند. با توجه به گستردگی شبکه توزیع و تولید آرد و نان در کشور، در عمل امکان نظارت و کنترل دقیق بر انتقال این یارانه به خانوار وجود ندارد و همواره زمینه سوءاستفاده وجود خواهد داشت. از سوی دیگر همواره اختلاف قیمت قابل توجهی بین قیمت فروش آرد و گندم یارانه‌ای در داخل کشور و قیمت آن در خارج از مرزها وجود دارد. در شرایطی که قیمت‌های جهانی گندم در این ایام رقمی بیش از 400 دلار به ازای هر تن است، امکان کنترل خروج مستقیم اقلام یارانه‌ای یا خروج غیرمستقیم محصولات فرآوری‌شده از کشور وجود ندارد. مشکل دیگر سیاست خرید تضمینی، اختلاف قیمت آن با قیمت‌های جهانی است. همان‌طور که در بالا گفته شد، در سال‌های نخست اجرای خرید تضمینی گندم، نرخ دولتی پایین‌تر از قیمت‌های جهانی بود ولی به تدریج از اوایل دهه 80 به منظور افزایش انگیزه کشت گندم و فروش آن به دولت و دستیابی به هدف خودکفایی گندم، قیمت خرید تضمینی افزایش یافت. این مساله منشأ مشکلات جدیدی شد. بررسی آمارهای رسمی تولید گندم نشان می‌دهد که همزمان با افزایش قیمت خرید تضمینی، میزان تولید گندم نیز افزایش یافته است. این در شرایطی است که همزمان با افزایش تولید، سطح زیر کشت روند نسبتاً باثباتی داشته است.
این مساله، سوالاتی را به ذهن متبادر می‌کند. ممکن است بخشی از این مساله ناشی از افزایش بازده کشت باشد ولی احتمالاً عوامل دیگری نیز در توضیح این مساله می‌تواند دخیل باشد. در برخی سال‌ها، از جمله سال‌های 1380 تا 1385، سال‌های 1388 و 1389 و همچنین دوره 1393 تا 1396، قیمت خرید تضمینی گندم از قیمت جهانی آن (با احتساب ارز آزاد) بیشتر بوده است. این فاصله در سال 1395 به بیشترین حد رسید به‌طوری که قیمت خرید تضمینی در داخل بیش از دو برابر قیمت‌های جهانی بود. از این رو جهش عرضه گندم در این سال‌ها، هرچند که شواهدی برای آن در دست نیست ولی می‌تواند ناشی از واردات غیررسمی و فروش به قیمت تضمینی یا اشکال دیگری از سوءاستفاده باشد.
در دو سال اخیر، مساله شکاف قیمت‌های نسبی داخل و خارج گندم، به شکل دیگری رخ نموده است. کسری بودجه و تنگنای مالی دولت موجب شده است که دولت قیمت خرید تضمینی را پایین‌تر از قیمت وارداتی قرار دهد. این مساله از جانب دیگری به بروز مشکلاتی منجر شده است. قیمت پایین خرید تضمینی، موجب کاهش انگیزه فروش گندم به دولت و افزایش انگیزه صادرات غیررسمی گندم (به صورت مستقیم یا فرآوری‌شده) و محصولات وابسته به خارج از کشور می‌شود. در سال گذشته، با توجه به عدم تکافوی گندم خرید داخل، بخشی از نیاز کشور از محل واردات گندم از خارج تامین شد.
مساله دیگر در زمینه چرخه معیوب سیاست‌های حمایتی مورد بحث، اتلاف منابع و الگوی نادرست مصرف نان است. فروش آرد یارانه‌ای، بر شکل‌گیری الگوی مصرف خانوار، دورریز نان، پخت بی‌کیفیت و امثال آن نیز اثر گذاشته است. قیمت پایین نان دولتی و یارانه‌ای، باعث شده است کیفیت پخت نان کاهش یابد و این کالای ارزشمند، مورد تبذیر و اتلاف قرار بگیرد. تضییع نان در فرهنگ ما امری مذموم است ولی باید توجه داشت که اصلاح این مساله، بیش از آنکه از طریق تبلیغات حاصل شود، نیازمند اصلاح قیمت‌هاست.
در این زمینه به برخی نکات دیگر نیز می‌توان اشاره کرد. ورود انحصاری دولت به بازار محصولات استراتژیک از جمله گندم، جدای از عوارضی که در بالا گفته شده، برخی عوارض دیگر هم داشته است؛ از جمله آنکه مانع از توسعه سازوکارهای تجارت محصولات کشاورزی و رونق یافتن بورس کالاهای کشاورزی شده است. اگر دولت حضور مستقیم و انحصارگونه در فرآیند تولید و تجارت گندم نداشته باشد، با توجه به ماهیت تجاری این‌گونه اقلام، زمینه توسعه بازار و زیرساخت‌های مربوط به تولید، نگهداری، حمل‌ونقل و تجارت آن از سوی بخش خصوصی و در ابعاد بزرگ فراهم می‌شود. حضور مسلط دولت مانع از شکل‌گیری چنین زیرساخت‌هایی شده است. این نکته نیز ناگفته نماند که سیاست خرید تضمینی گندم و علامت‌دهی دولت به کشاورزان، در برخی مناطق کشور، موجب فشار بر منابع زیرزمینی آب شده و کشت گندم جایگزین کشت سازگار با اقلیم شده است. راهکار اصلاح چرخه‌های معیوب و بهبود وضعیت موجود نیازمند چند اقدام از جانب سیاستگذار است:
اول، لازم است دولت اهداف مهمی مانند رفاه اجتماعی و بهبود توزیع درآمد را از طریق ابزارهای سیاستگذاری مناسب مانند ابزارهای مالیاتی و حمایت‌های مستقیم از اقشار آسیب‌پذیر طراحی و اجرا کند و بازار نان و محصولات کشاورزی را دچار اختلال نکند. به بیان دیگر، لازم است ابتدا دولت از قیمت‌گذاری نان اجتناب کند تا به تدریج زمینه اصلاح الگوی مصرف و ارتقای فناوری پخت نان و رقابت در تولید و توزیع فراهم شود. در این صورت، ضمن اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از تضییع نان، به تدریج زمینه بهبود کیفیت نان، افزایش مطلوبیت مصرف‌کننده و جلوگیری از سوءاستفاده و رانت‌جویی در توزیع گندم و آرد نیز فراهم خواهد شد. دوم، لازم است قانون خرید تضمینی بازنگری شود به‌طوری‌که کشاورزان بتوانند محصول خود را از طریق تشکل‌های کشاورزی یا شرکت‌های تعاون روستایی یا نظایر آن به قیمت روز در بورس کالا عرضه کنند. این مساله مستلزم آزادسازی قیمت محصولات کشاورزی از جمله گندم است. در چنین شرایطی، به تدریج زمینه توسعه ابزارهای لازم در بازار و بهبود بازاریابی محصول و همچنین، دسترسی یکسان فعالان بازار به اطلاعات و بهبود فرآیندهای کشف قیمت، مبادله گواهی انبار، تهاتر محصول با کشورهای همسایه، تامین مالی خرد کشاورزان، کاهش ریسک قیمت و معاملات از طریق عقد قراردادهای آتی و امثال آن نیز فراهم خواهد شد. تمامی این شیوه‌ها، در نهایت منافع بیشتری عاید کشاورزان خواهد کرد. در نهایت باید تاکید کرد که با حذف قیمت‌گذاری نان، آرد و گندم و سایر محصولات کشاورزی، ضمن اصلاح بازار، حذف رانت و فساد، اصلاح الگوی مصرف نان و افزایش منافع کشاورزان و افزایش مطلوبیت مصرف‌کنندگان، این امکان برای دولت فراهم خواهد شد که بتواند منابع ریالی تخصیص‌یافته برای خرید تضمینی گندم را به شیوه‌ای موثرتر و سالم‌تر صرف حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و دهک‌های پایین درآمدی کند.
*در نگارش بخش‌های زیادی از این گزارش از نظرات ارزشمند آقای حمید آذرمند استفاده شده است.
