هدف دولت حمایت اجتماعی نیست
حسین عباسی از دلایل عدم تغییر رفتار اقتصادی دولت در شرایط کمبود منابع می‌گوید
حسین عباسی می‌گوید: عدم دریافت کالای عمومی از دولت، در بسیاری از جوانب روی رفتار مردم تاثیر می‌گذارد، ولی اینکه بگویند «حالا که دولت کالای عمومی باکیفیت ارائه نداد، یقه‌اش را می‌گیریم که کالای خصوصی بدهد» به نظر من چندان بدیهی نیست. اگر مردم می‌توانستند این‌طور یقه دولت را بگیرند که برای همان امنیت و قضا این کار را می‌کردند.
حسین عباسی، پیگیری سیاست‌های یارانه‌ای تحت عنوان «حمایت اجتماعی» در ایران را مصداقی از ماموریت‌های دولت مدرن نمی‌داند و می‌گوید: «کاری که دولت در ایران انجام می‌دهد، انتقال منابع به افرادی است که ممکن است از نظر سیاسی و اجتماعی برایش مشکل ایجاد کنند.» به اعتقاد این اقتصاددان دانشگاه مریلند «در عمل، این سیاست ممکن است با حمایت از اقشار کم‌درآمد همپوشانی پیدا کند یا نکند. مثلاً وقتی یارانه گسترده به نان تخصیص داده می‌شود، با حمایت از اقشار کم‌درآمد همپوشانی پیدا می‌کند، اما وقتی به بنزین ارائه می‌شود، همپوشانی‌اش بسیار کم است.»
♦♦♦
از میان دو ماموریت اصلی حکمرانی که در ادبیات علم اقتصاد برای دولت‌های مدرن پیش‌بینی شده، به نظر می‌رسد دولت‌های ایران بیش از آنکه به «عرضه کالای عمومی» -مثل صلح و امنیت، سیستم قضایی عادلانه و کارآمد و سیاستگذاری باکیفیت اقتصادی- توجه داشته باشند، روی «بازتوزیع و حمایت‌های اجتماعی» متمرکز شده‌اند. برای شروع بحث، می‌خواهم از شما بپرسم که فکر می‌کنید این رفتار سیاستگذاران ایرانی از کجا نشات می‌گیرد؟
ابتدا بگویم که با این نوع نامگذاری چندان موافق نیستم و این سوال را پیش می‌کشم که آیا ماموریت اصلی حکمرانی شامل این دو موضوع می‌شود یا اینکه دومی صرفاً به دلیل پاگیر و جاگیر شدنش در اقتصاد ایران به عنوان یک ماموریت اصلی برای حکمرانان تصور شده است؟ درباره عرضه کالای عمومی با شما موافقم، ولی بازتوزیع و حمایت اجتماعی را به عنوان وظیفه دولت نمی‌شناسم.
بر اساس ادبیات علم اقتصاد، یکی از موارد شکست بازار جایی است که اثرات جانبی (Externality) منفی یا مثبت مشاهده می‌شود؛ اگر اثر جانبی مثبت باشد، کالای مورد نظر به اندازه کافی تولید نخواهد شد و اگر منفی باشد، بیش از اندازه تولید خواهد شد. به عنوان مثال آموزش و بهداشت پایه اثر جانبی مثبت دارند. در این موارد دولت می‌تواند وارد عمل شده و به انحای مختلف -مثل عرضه مستقیم یا پرداخت یارانه- تولید کالای مورد نظر را بالا ببرد. این جزو ادبیات اقتصادی است. با این حال اینکه آموزش پایه و بهداشت رایگان را در ایران به اسم حمایت اجتماعی معرفی می‌کنند، به نظر من نامگذاری دقیقی نیست.
حتی در مواردی که از اقشار کم‌درآمد به عنوان هدف حمایت‌های اجتماعی صحبت به میان می‌آید، اما و اگرهای زیادی وجود دارد. بخش بزرگ و کارآمد این‌گونه حمایت‌های اجتماعی توسط خیریه‌ها و مردم صورت می‌گیرد (مثلاً در قالب روابط خانوادگی که در آن خانواده‌ها به انحای مختلف به اعضای کم‌درآمدتر خود کمک می‌کنند). ولی اقشاری هم وجود دارند که به دلایل مختلف نمی‌توانند سطح زندگی معمول را در اختیار داشته باشند که در ایران تحت پوشش کمیته امداد یا سازمان بهزیستی قرار می‌گیرند. تنها این بخش را می‌توان زیر عنوان حمایت‌های اجتماعی طبقه‌بندی کرد. اما حتی این هم بازتوزیع نیست، چون بازتوزیع زمانی معنا پیدا می‌کند که منابع مالی از یک نفر گرفته شده و به دیگری پرداخت شود. مثل کاری که خیریه‌ها می‌کنند. اما کاری که دولت انجام می‌دهد، بازتوزیع نیست، چون پول نفت و امثال آن را توزیع می‌کند.
اما دولت به هر حال مالیات هم دریافت می‌کند و می‌توان فرض کرد که بخشی از توزیع منابع از طریق مالیات‌های دریافتی باشد. این‌طور نیست؟
می‌توان این ادعا را مطرح کرد، اما واقعیت این است که مالیات سهم بزرگی از درآمد دولت ندارد؛ هرچند اسم بخش بزرگی از درآمدها مالیات گذاشته شود. مثلاً دولت از شرکت نفت پول می‌گیرد و اسم آن را مالیات می‌گذارد یا بخشی از حقوق کارمندان را که توسط خود دولت پرداخت می‌شود، می‌گیرد و آن را مالیات به حساب می‌آورد. میزان مالیاتی که حاصل درآمد افراد غیروابسته به دولت باشد و دولت از آنها مالیات دریافت کند، خیلی زیاد نیست.
در هر حال، بحث اصلی من روی بازتوزیع نیست، بلکه درباره حمایت اجتماعی است. به نظر من درصد بزرگی از کارهایی که دولت ایران انجام می‌دهد، در گروه‌بندی حمایت اجتماعی قرار نمی‌گیرد. وقتی به خانواده‌ای که خانه‌ای 250متری در شمال شهر تهران و پنج دستگاه خودرو دارد، برق و گاز و بنزین ارزان داده شود، نمی‌توان نام آن را حمایت اجتماعی گذاشت. نام این رفتار «انتقال پول، دارایی یا رفاه از دولت به گروهی از مردم» است. این رفتار در تمام دولت‌های مدرن ایران (از زمان رضاشاه پهلوی تاکنون) مشاهده شده و گویی جزئی از تعریف دولت در ایران است. از زمانی که پول نفت وارد اقتصاد ایران شده، کار دولت در تداوم این رفتار ساده‌تر هم شده و تعریف خود را این‌گونه عملی کرده که «مردم به من و مشروعیت من کاری نداشته باشند، من هم برای آنها درجاتی از امنیت و رفاه را تامین می‌کنم». هرچند این مساله منحصر به ایران نیست و در واقع تعریفی است که بعد از فروپاشی امپراتوری عثمانی در جنگ جهانی اول در تمام کشورهای خاورمیانه جا افتاده است.
بنابراین شما بازتوزیع و حمایت‌های اجتماعی را جزو وظایف اصلی حاکمیت نمی‌دانید؟
حمایت اجتماعی را در سطح محدود و با تعریف‌هایی که در ادبیات علم اقتصاد وجود دارد، جزو وظایف حاکمیت می‌دانم، اما کاری را که دولت ایران و دولت‌های منطقه خاورمیانه انجام می‌دهند، حمایت اجتماعی نمی‌دانم.
شما در یادداشت‌ها و مصاحبه‌هایتان همواره درباره تلاش دولت ایران برای «تضمین مصرف طبقه متوسط شهری» صحبت کرده‌اید. آیا می‌توان این تلاش را در راستای سیاست‌های انتقال منابع از دولت به مردم -که با نام حمایت اجتماعی انجام می‌شود- طبقه‌بندی کرد؟
این دقیقاً رفتاری است که دولت‌های ایران و بسیاری از کشورهای خاورمیانه انجام می‌دهند. تاکید می‌کنم که اسم آن را حمایت اجتماعی نمی‌گذارم. کاری که دولت در ایران انجام می‌دهد، انتقال منابع به افرادی است که ممکن است از نظر سیاسی و اجتماعی برایش مشکل ایجاد کنند. در عمل، این سیاست ممکن است با حمایت از اقشار کم‌درآمد همپوشانی پیدا کند یا نکند. مثلاً وقتی یارانه گسترده به نان تخصیص داده می‌شود، با حمایت از اقشار کم‌درآمد همپوشانی پیدا می‌کند، اما وقتی به بنزین ارائه می‌شود، همپوشانی‌اش بسیار کم است.
به نظرم هدف دولت در ایران نه حمایت اجتماعی، بلکه «تضمین مصرف طبقه متوسط شهری» است (حمایت اجتماعی به شیوه‌های موثرتری قابل انجام است). ولی چون بخشی از فایده سیاست‌های تضمین مصرف به کم‌درآمدها هم می‌رسد، روی آن بخش مانور زیادی می‌دهد و مثلاً می‌گوید: «قیمت دلار را 4200 تومان نگه می‌دارم تا مواد غذایی مورد نیاز اقشار کم‌درآمد گران نشود.» البته همه می‌دانند که چنین اتفاقی نمی‌افتد؛ از سازمان برنامه و بودجه گرفته تا مرکز پژوهش‌های مجلس و بانک مرکزی اعلام می‌کنند که این اتفاق نمی‌افتد و کاری که دولت انجام می‌دهد، نه حمایت اجتماعی، بلکه «تضمین مصرف طبقه متوسط شهری» است.
برخی اقتصاددانان معتقدند کالاهای عمومی و خصوصی قابلیت جانشینی ندارند؛ یعنی وفور استفاده از کالاهای خصوصی نمی‌تواند کمبود کالاهای عمومی را برطرف کند. با این حال آیا می‌توان گفت ضعف دولت در عرضه کالاهای عمومی، باعث تغییر رفتار مردم در مورد کالاهای خصوصی یا دست‌کم توقع آنها از عرضه این نوع کالاها توسط ساختار حکمرانی می‌شود؟
من با این گزاره که کالای عمومی و خصوصی قابلیت جانشینی ندارند، به طور کامل موافق نیستم. میزان جانشینی کالاها درجه دارد و موضوعی «صفر و یکی» نیست. به عنوان مثال، علی‌الاصول غذا با آموزش قابل جانشینی نیست، ولی رفتار خانواده‌ها به این شکل است که اگر گوشت گران شود، ممکن است از کلاس خصوصی فرزند خود بزنند، تا غذای او را تامین کنند. یا اگر فرزندشان بخواهد به دانشگاه برود، ممکن است یک وعده از گوشتی که می‌خرند کم کنند، تا شهریه دانشگاه تامین شود. در سطح کالای عمومی در جامعه، مثلاً ما می‌دانیم که پلیس در ایران کار خود را به نسبت خوب انجام می‌دهد، ولی در برخی مناطق شمالی شهر تهران می‌بینیم که مردم با استخدام نگهبان خصوصی، سطح بالاتری از امنیت را برای خود می‌خرند.
با در نظر گرفتن این ملاحظات، گزاره‌ای که با آن موافقت دارم این است: برخی کالاهای عمومی اگر بخواهد توسط بخش خصوصی تامین شده یا با مصرف کالاهای خصوصی جایگزین شود، بسیار گران تمام می‌شود. مثلاً سیستم قضایی یک کالای عمومی است. فرض کنید دو نفر بخواهند یک کالا را تحت شرایطی پیچیده و بلندمدت خرید و فروش کنند. بدون وجود قوه قضائیه کارآمد، ممکن است هزینه مبادله برایشان آن‌قدر بالا برود که قید معامله را بزنند. در این شرایط، قطعاً مقدار تولید و مصرف این کالا پایین‌تر از حد بهینه‌اش خواهد بود. بنابراین، به نظر من، وفور استفاده از کالاهای خصوصی ممکن است با هزینه بسیار بالا کمبود کالاهای عمومی را جبران کند.
آیا ضعف دولت در عرضه کالاهای عمومی، اثری بر توقع مردم برای عرضه کالاهای خصوصی توسط دولت دارد؟ مثلاً آیا ممکن است مردم بگویند حالا که دولت نمی‌تواند امنیت و قضای باکیفیت را تامین کند، لااقل غذای ما را تامین کند؟
ترجیح می‌دهم چنین گزاره‌ای را نپذیرم. به نظر من، این جزو بدیهیاتی نیست که با اصول معمول اقتصاد بتوان به آن رسید و اگر بخواهم چنین ادعایی بکنم یا آن را بپذیرم، شواهد زیادی لازم دارم. البته این را می‌پذیرم که عدم دریافت کالای عمومی از دولت، در بسیاری از جوانب روی رفتار مردم تاثیر می‌گذارد، ولی اینکه بگویند «حالا که دولت کالای عمومی باکیفیت ارائه نداد، یقه‌اش را می‌گیریم که کالای خصوصی بدهد» به نظر من چندان بدیهی نیست. اگر مردم می‌توانستند این‌طور یقه دولت را بگیرند که برای همان امنیت و قضا این کار را می‌کردند. مساله این است که مردم نمی‌توانند چنین کاری بکنند.
نوع رابطه‌ای که مردم ایران با دولتشان دارند، با یک سیستم دموکراسی کارآمد فرق دارد. ما تحت دیکتاتوری صدام -در عراق- یا موگابه -در زیمبابوه- نیستیم که بگویند «هر کاری بخواهیم می‌کنیم»، اما چنان دموکراسی کارآمدی هم نیستیم که اگر فلان کارمند اداری یا وزیر یا وکیل کار خود را به‌درستی انجام نداد، شیوه شناخته‌شده، رسمی، قانونی و بدون ترسی وجود داشته باشد تا مردم یقه دولت را بگیرند. ما جایی در میانه این طیف قرار داریم. در نتیجه بعضی چیزها به شکل نانوشته داده می‌شود و گرفته می‌شود. از جمله اینکه دولت، مصرف طبقه متوسط صدادار شهری را تضمین می‌کند. چون می‌داند اگر این کار را نکند، صدای آنها درمی‌آید.
در شرایط فعلی که محدودیت منابع مالی دولت ایران تشدید شده، به نظر می‌رسد تضمین مصرف طبقه متوسط شهری دیگر مثل گذشته امکان‌پذیر نیست. حالا چه گزینه‌هایی پیش روی دولت قرار دارد؟ برخی اقتصاددانان معتقدند دولت یا باید حمایت‌های اجتماعی را هدفمند کند (و در واقع از تضمین مصرف طبقه متوسط شهری دست بکشد) یا برای تامین منابع مورد نیاز، سراغ راه‌حل‌های تورم‌زایی چون استفاده از منابع بانک مرکزی برود. شما چه گزینه‌هایی پیش روی دولت می‌بینید؟
شما گزینه‌های خوب و بد را ذکر کردید. گزینه مطلوب این است که رویکرد «تضمین مصرف طبقه متوسط شهری» متوقف شود و اگر قرار است حمایت اجتماعی صورت بگیرد، این کار به شکلی بسیار بهتر، احتمالاً با یک‌دهم بودجه‌ای که امروز صرف می‌شود، انجام شود و باقی‌مانده منابع صرف کارهای دیگر شود. از طرف دیگر، گزینه نامطلوب این است که دولت از منابع دیگر مثل بودجه عمرانی کم کند یا با چاپ پول سیاست‌های فعلی را ادامه دهد. متاسفانه فکر می‌کنم دولت گزینه نامطلوب را کنار نخواهد گذاشت. یعنی هم پول چاپ خواهد کرد و هم از هزینه‌های عمرانی کم خواهد کرد تا رفتار اقتصادی‌اش (انتقال درآمد به طبقه متوسط شهری) را حفظ کند. چراکه آن را شرط بقای خود می‌داند. البته این یک مساله اقتصاد سیاسی است که آن در تخصص من نیست، اما در سطح کلیات، فکر می‌کنم قرارداد نانوشته‌ای بین دولت و مردم وجود دارد که برای هر یک از آنها شرح وظایفی تعیین کرده است. در قالب این قرارداد نانوشته مردم می‌گویند «ما با دولت کنار می‌آییم و مشروعیتش را زیر سوال نمی‌بریم، به شرط آنکه یکسری از خواسته‌های ما را تامین کند». تضمین رفاه، تمام این قرارداد نانوشته نیست، ولی بخشی از آن است. دولت هم برای حفظ بقای خود این کار را ادامه می‌دهد. من البته معتقد نیستم که اگر این چرخه تغییر کند و روش اقتصادی‌تری در پیش گرفته شود، دولت ساقط می‌شود، ولی به درست یا نادرست، بقا و محبوبیت دولت در ایران منوط به حفظ این قرارداد دانسته می‌شود.
جمع‌بندی کنم: راه درست این است که از فرصت محدودیت شدید منابع استفاده شود و اصلاحاتی اساسی در رفتار اقتصادی دولت صورت بگیرد، ولی چون این اصلاحات، منابع در اختیار ذی‌نفعانی در داخل حاکمیت را به شدت متاثر می‌کند، تمام اجزای حاکمیت -حتی در داخل دولت و هیات وزیران- با این اصلاحات همراهی نخواهند کرد. به عنوان مثال، می‌توان تصور کرد که اگر قرار باشد شرکت‌های دولتی از ذیل قانون شرکت‌های دولتی خارج شده و وارد رقابت شوند، مدیران آن مجبور می‌شوند در یک فضای غیرانحصاری فعالیت کنند و در نتیجه تمام آقازاده‌هایی که امروز منابع را در اختیار دارند، از این جایگاه ساقط می‌شوند. طبیعی است که چنین اتفاقی از داخل دولت و مجلس گرفته تا جاهای دیگر با مخالفت شدید مواجه خواهد شد. بنابراین، حتی در شرایط امروز احتمالاً ترکیبی از راه‌های درست و نادرست انتخاب می‌شود و مثل همیشه، دولت هم از مالیات تورمی، هم از منابع بانک مرکزی و هم از منابع شرکت‌های دولتی یا سازمان‌هایی که پول مردم در اختیارشان است، استفاده خواهد کرد.
پیشتر در مصاحبه دیگری با «تجارت فردا» گفته بودید وقتی شرایط «بحرانی» شود، سیاست‌های دولت‌های ایران «تا حدودی معقول‌تر» می‌شود. فکر می‌کنید دولت هنوز به وجود بحران در این زمینه اعتقاد ندارد یا صرفاً امیدوار است که امروز را به فردا برساند و از این مرحله عبور کند؟
اتفاقاً فکر می‌کنم اثر نزدیک شدن بحران در سیاستگذاری‌ها مشاهده می‌شود. مثلاً امروز دیگر هیچ‌کس در هیچ سطحی از دولت از دلار 4200تومانی -که پارسال به شدت مورد حمایت بود- دفاع نمی‌کند، بلکه حرف از تاسیس بازار متشکل ارزی است. یا رئیس سازمان برنامه و بودجه که پیشتر مرتباً مقابل دوربین رسانه‌ها حاضر می‌شد و حرف‌هایی در سطح روابط عمومی می‌زد، امروز دیگر این کار را نمی‌کند و به جای آن درباره اقدامات لازم برای اصلاحات ساختاری بودجه سند منتشر می‌کند. این نشانه‌ها مشخص می‌کند که بوی شرایط بحرانی استشمام شده است. هرچند این بدان معنا نیست که سیاستمداران در نهایت کار صد درصد درست را انجام دهند. به عنوان مثال، فکر می‌کنم همچنان تورم خواهیم داشت، چون پول چاپ خواهد شد؛ اما در عین حال از آنجا که می‌دانند اگر تورم از 50-40 درصد بالاتر برود، اوضاع خیلی بد می‌شود، سیاست‌های خود را فقط با چاپ پول دنبال نمی‌کنند و سروسامان مختصری به اوضاع خواهند داد. در عین حال به نظر می‌رسد سیاستمداران معتقدند این بحران می‌گذرد و دوباره به دورانی بازخواهیم گشت که بتوانیم با خیال راحت پول نفت را وارد اقتصاد کرده و بخشی از آن را در جامعه توزیع کنیم.
یعنی فکر می‌کنند که از این ستون به آن ستون فرج است.
فکر می‌کنم این بخشی از استراتژی آنهاست که در سطح خودش چندان نامربوط به نظر نمی‌رسد. شاید از نظر اقتصادی راه‌های بهتری هم وجود داشته باشد، ولی سیاستگذار همیشه این کار را می‌کند: وقتی در شرایط بحرانی گیر می‌کند، گزینه‌های مختلف را در نظر می‌گیرد و این گزینه را که «بعضی کارها را به تعویق بیندازیم تا شاید فرجی شود» گزینه معقولی به حساب می‌آورد.
عدم کاهش سیاست‌های «ظاهراً-حمایتی» و تداوم آن با ابزارهای تورم‌زا چه تبعاتی خواهد داشت؟ آیا ضد خود عمل نخواهد کرد و بار بیشتری روی دوش طبقات نیازمند نخواهد گذاشت؟
قطعاً همین‌طور خواهد بود. اگر سیاستگذار نخواهد سیاست درست را در پیش بگیرد و به جای آن سیاست‌های تورم‌زایی را پیگیری کند که صرفاً اثر منفی آن مستقیماً به او معطوف نمی‌شود، شاید کسی مستقیماً او را به قطع یارانه یا افزایش قیمت بنزین متهم نکند، اما نتیجه نهایی آن تورم خواهد بود که همیشه کم‌درآمدها را متاثر می‌کند.
