قفل‌گشایی از مبادله

تجارت خارجی کشور در سال‌های اخیر درگیر مقررات و قوانین دست‌وپاگیر زیادی شده است. از سال 1397 به بعد که دور دوم تحریم‌ها آغاز شد؛ فضای تجارت خارجی نیز با تغییرات زیادی مواجه شد. قوانین سخت‌گیرانه هم در بخش واردات هم صادرات مجدداً وارد فضای تجارت شده و در سال‌های اخیر نیز به اوج خود رسیده است. در بخش واردات، ممنوعیت‌های وارداتی مجدداً وضع شد. در حالی که به موجب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، وضع هرگونه ممنوعیت و محدودیت غیرتعرفه‌ای و فنی بر واردات ممنوع اعلام شده بود، اما فهرست بلندبالایی از کالاها در زمره ممنوعیت‌های واردات قرار گرفتند. کالاها گروه‌بندی شدند و اولویت واردات در اختیار کالاهای اساسی قرار گرفت.

در بخش صادرات نیز، پیمان‌سپاری ارزی مجدداً به فضای تجارت خارجی کشور بازگشت. در ابتدا صادرکنندگان عمده و در مراحل بعدی تمامی صادرکنندگان ملزم به بازگشت ارزهای صادراتی شدند. وضع چنین مقررات دست‌و‌پاگیری بر تجارت خارجی هرچند مخل تجارت و فضای کسب‌وکار بوده، اما با توجه به شرایط تحریمی سال‌های 1397 به بعد شاید برای مدت محدود می‌توانست برای مدیریت بازار ارز قابل توجیه باشد، اما امروز پس از گذشت شش سال از آن زمان، نگاهی به قوانین و مقررات حوزه تجارت خارجی نشان می‌دهد که نه‌تنها این قوانین و مقررات (که اتفاقاً بخش زیادی از آنها صرفاً در آن زمان برای یک سال وضع شده بودند) همچنان به قوت خود باقی هستند، بلکه در سال‌های اخیر هر روز بر تعداد آنها افزوده شده و قوانین نیز سخت‌گیرانه‌تر می‌شوند. برای درک بهتر موضوع و اینکه بایدها و نبایدهای تجارت خارجی در دولت آینده چگونه باید باشد، ابتدا تصویری از آنچه در حال حاضر در تجارت خارجی وجود دارد را بررسی کرده و سپس به بایدها و نبایدها می‌پردازیم.

وضعیت تجارت خارجی در شرایط کنونی

تجارت خارجی در حال حاضر چند طرف درگیر اصلی در کشور دارد، بانک مرکزی که متولی سیاست ارزی است. وزارت صنعت، معدن و تجارت که هم متولی تجارت خارجی و هم متولی صنعت و نیازهای وارداتی احتمالی آن است. در کنار آن وزارت جهاد کشاورزی و وزارت بهداشت نیز از آنجا که بخشی از نیازهای اساسی کشور متعلق به موارد تحت سیاست‌گذاری آنهاست، به نوعی در سیاست خارجی کشور دخیل شده‌اند.

اما در شرایط فعلی بانک مرکزی تقریباً به تنهایی سکاندار تجارت خارجی کشور شده و سه وزارتخانه دیگر تنها در حال وفق دادن خود با شرایط بانک مرکزی هستند. بانک مرکزی به جای سیاست‌گذاری ارزی و کنترل بازار ارز با استفاده از ابزارهای بازاری و تعادل‌بخشی به بازار، در قامت جمع‌کننده و توزیع‌کننده ارزهای موجود در کشور قرار گرفته است.

در فرآیند واردات، هیچ کالایی از مبادی رسمی کشور بدون اجازه بانک مرکزی (بدون تخصیص ارز) نمی‌تواند وارد شود. این بانک مرکزی است که مشخص می‌کند چه زمانی و به کدام کالا اجازه ورود بدهد. در حقیقت هرچند بر روی کاغذ اجازه ورود کالا به کشور از سوی گمرک صادر می‌شود، اما این بانک مرکزی است که با تخصیص یا عدم تخصیص ارز مشخص می‌کند که کدام کالاها از مبادی رسمی کشور اجازه ورود دارند. حتی این بانک مرکزی است که مشخص می‌کند کدام کالاها هرچند بر روی کاغذ ممنوعه وارداتی نیستند، اما در عمل ممنوع تلقی می‌شوند. عدم تخصیص ارز به برخی اولویت‌های کالایی (مانند گروه کالایی 27 که برای مدت طولانی تخصیص ارز دریافت نکرده بود) باعث می‌شود تا هرچند بنا به تصمیم مسئولان وزارت صمت، این کالاها ممنوعه وارداتی نباشند، اما عملاً نتوانند از مبادی رسمی وارد کشور شوند.

همچنین با تعیین مدت زمان انتظار برای تخصیص ارز از سوی بانک مرکزی نیز به نوعی مدیریت عرضه کالاهای وارداتی در بازار در اختیار بانک مرکزی قرار گرفته است.

در بخش صادرات نیز، بانک مرکزی مشخص می‌کند که صادرکنندگان ارز حاصل از صادرات خود را در چه بازاری و با چه نرخی و در چه مدت زمانی بفروشند. همین موضوع صادرات بخشی از کالاها را نسبت به سایرین، دارای توجیه بیشتر یا کمتر می‌کند.

در کنار همه اینها، قیمت‌گذاری دستوری بانک مرکزی بر روی نرخ ارز و ثابت نگه‌ داشتن دستوری نرخ ارز در سامانه نیما باعث افزایش شدید تقاضا برای واردات شده است. در شرایطی که بانک مرکزی به بهانه کمبود منابع ارزی، تخصیص ارز را با فرآیندهای پیچیده همراه کرده است، با پایین نگه داشتن نرخ ارز، چوب حراج به ذخایر ارزی کشور می‌زند. تقاضای روزافزون برای واردات در کنار تامین ارز تنها از محل بانک مرکزی باعث شده تا سهمیه‌بندی ارزی و سهمیه‌بندی واردات صورت گیرد.

در حال حاضر چندین مرحله سهمیه‌بندی واردات صورت می‌گیرد. در مرحله اول، بانک مرکزی ارز تخصیصی به سه وزارتخانه صمت، جهاد کشاورزی و بهداشت را سهمیه‌بندی می‌کند. به عنوان مثال عنوان می‌شود که سهمیه ارزی وزارت صنعت، معدن و تجارت در سال 1403 در حدود 42 تا 50 میلیارد دلار است.

در مرحله دوم، هر کدام از این وزارتخانه‌ها، ارز دریافتی را بین کالاها سهمیه‌بندی می‌کنند. یعنی به عنوان مثال وزارت صمت مشخص می‌کند در سال در حدود چهار میلیارد دلار به موبایل، پنج میلیارد دلار به قطعات منفصله خودرو و... تخصیص دهد. در مرحله سوم در هر گروه کالایی، سهمیه هر بازرگان یا هر واحد تولیدی مشخص می‌شود. به عنوان مثال واحد تولیدی می‌تواند (به شرط ارائه برنامه تولید و تایید از سوی کارشناس) تا 20 درصد بیش از سال گذشته، اقدام به واردات کند. بازرگانان نیز تا سقف سال گذشته، سهمیه واردات دریافت می‌کنند. در مرحله چهارم، کل سهمیه هر بازرگان یا هر واحد تولیدی در طول سال، سهمیه‌بندی می‌شود. یعنی مشخص می‌شود که در هر فصل به چه میزان اجازه واردات به هر بازرگان یا واحد تولیدی داده می‌شود.

در تمامی مراحل فوق نیز، امکان چانه‌زنی برای افزایش سهمیه و در طرف مقابل، عدم همکاری در تخصیص و تامین ارز وجود دارد.

بنابراین همان‌طور که مشاهده می‌شود فضای تجارت خارجی رسمی کشور به شدت شبیه به یک کشور کمونیستی با برنامه‌ریز متمرکز مرکزی شده است. همچنان که نقش امضای طلایی در هر یک از فرآیندهای تجارت اهمیت بسیاری پیدا کرده است.

باور اینکه کشوری که در سال 1396 در قانون احکام دائمی برنامه (یعنی موادی که طی سالیان قبل بارها در برنامه‌های پنج‌ساله تکرار شده و تجربه شده و در نهایت کشور تصمیم به دائمی کردن آنها گرفته است) برقراری موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی برای واردات به جز در مواردی که رعایت موازین شرع اقتضا می‌کند، را ممنوع کرده، به یکباره و در عرض چند سال، به چنین شرایطی رسیده که در هر مرحله دارای موانع غیرتعرفه‌ای و فنی برای واردات است؛ بسیار دشوار است. این در حالی است که محدود و سخت‌تر کردن هر مرحله واردات، مساوی است با افزایش نقش امضای طلایی و توزیع رانت گسترده‌تر.

اما، باید توجه داشت که تمام آنچه در بالا ترسیم شد، تجارت خارجی رسمی کشور است. در حالی که تجارت رسمی روزبه‌روز سخت‌تر و دارای مقررات دست‌و‌پاگیرتر می‌شود، قاچاق کالا نیز با قوت بیشتری ادامه پیدا می‌کند. طنز تلخی است که در حالی که واردکننده رسمی برای تخصیص ارز ماه‌ها در صف بوده و باید در سقف سهمیه، ارز دریافت کند، واردکننده غیررسمی، به راحتی مبادرت به تجارت می‌کند. حجم قاچاق گواهی بر ادعای قابل حصول بودن آن است. به‌طوری که از سال 1396 حجم قاچاق از حدود 13 میلیارد دلار به 23 میلیارد دلار رسیده است.

بنابراین به‌طور خلاصه تصویر فعلی تجارت خارجی کشور، فضای بسته تجارت، سهمیه‌بندی در تمامی مراحل، در کنترل گرفتن ورود و خروج ارز، سخت کردن فضای تجارت برای بازرگانان هم در بخش واردات و هم در بخش صادرات غیررسمی است. اما همه اینها به بهانه کنترل مخارج ارزی و کنترل تراز تجاری کالا بوده است. سوال این است که با این وضعیت، آیا تراز تجاری کنترل شده است؟

همان‌طور که در نمودار 1 مشخص است، تراز تجاری کشور در سال 1402 در منفی‌ترین حالت 9 سال اخیر قرار دارد. اگر به این تراز تجاری منفی حجم قاچاق را نیز اضافه کنیم، به وضعیت منفی‌تری می‌رسیم. حال سوال این است که دولت آینده با این شرایط تجارت خارجی چه باید بکند؟ بایدها و نبایدهای تجارت خارجی چیست؟

بایدها و نبایدها؛ چه باید کرد؟

بدون شک فضای تجارت خارجی باید مقررات‌زدایی شود، اما الزامات آن چیست؟ چه باید کرد که همزمان هم مدیریت منابع ارزی شده و هم فضای تجارت به سمت تجارت آزاد حرکت کند. در ادامه به اقدامات اساسی در این خصوص می‌پردازیم.

1- تک‌نرخی و تعادلی شدن نرخ ارز

در نظر نگرفتن این اصل ساده که پایین بودن نرخ ارز موجب افزایش تقاضا برای آن شده است، باعث شده سیاست‌گذار فعلی انواع و اقسام مقررات برای مدیریت تقاضای ارز را به کار بندد و در نهایت نیز موفق به کنترل تقاضا نشود. آنچه در گام اول باید رخ دهد، نزدیک شدن نرخ ارز نیما به نرخ بازار آزاد و در نهایت تک‌نرخی شدن آن است. از آنجا که اساساً کالاهایی که با نرخ نیما وارد می‌شوند نیز در بازار با نرخ بازار آزاد قیمت‌گذاری می‌شوند؛ تک‌نرخی کردن ارز نیز دارای پیامد جدی به لحاظ افزایش قیمت‌ها در بازار نیست. هرچند باید این فرآیند گام‌به‌گام و تدریجی صورت گیرد. بدون واقعی شدن نرخ ارز، هیچ اقدامی برای کنترل تقاضا به ثمر نخواهد رسید.

2- حذف شرط منشأ ارز برای واردات کالا

همان‌طور که اشاره شد، در سال‌های اخیر، ورود کالا از مبادی رسمی کشور، به شرط تامین ارز از سوی بانک مرکزی است. این اقدام با هدف کنترل تقاضای ارز صورت گرفته، اما نتیجه آن چه شده است؟ خروج بخشی از تقاضا برای ارز به سمت بازار غیرررسمی و همچنین کشف راه‌های متعدد برای ایجاد منشأ ارز برای واردات.

حذف منشأ ارز یعنی در حالی که ثبت سفارش برای کالاها صورت می‌گیرد و کالا از مبادی رسمی کشور وارد می‌شود، اما با هر ارزی که تامین شده باشد، اجازه ورود به کشور را دارد. توجه داشته باشید که وجود شرط مشخص بودن منشأ ارز در حال حاضر کمکی به شفافیت ورود کالا یا کنترل تقاضا نکرده، بلکه باعث شده بخشی از کالاها که حتی ورود آنها به کشور ممنوع نیست نیز از طریق غیررسمی به کشور وارد شود.

3- رفع کلیه ممنوعیت‌های وارداتی

بر اساس قانون صریح مجلس شورای اسلامی، هیچ ممنوعیت غیرتعرفه‌ای و فنی برای واردات نباید وجود داشته باشد. در حال حاضر واردات دو هزار قلم از کالاها به کشور ممنوع است که هیچ توجیه و منشأ قانونی ندارد. ممنوعیت ورود کالاها به موجب مصوبه شورای سران بوده که از ابتدای سال 1403 نیز تمدید نشده است. اساساً مصوبه شورای سران برای شرایط اضطراری است، نه اینکه برای شش سال یک مصوبه تمدید شود. در این خصوص هیچ اغماضی نباید صورت گیرد، همه ممنوعیت‌های وارداتی باید حذف شود، که می‌توان با یک برنامه‌ریزی مشخص یک شرایط گذار برای آن در نظر گرفت. باید توجه داشت که ممنوعیت‌های وارداتی با توجیه کمبود منابع ارزی و مدیریت منابع ارزی صورت گرفته و این در حالی است که واردات کشور در سال 1402 بیش از 12 میلیارد دلار بیشتر از واردات در سال 1396 است که هیچ ممنوعیت وارداتی وجود نداشت. رشد واردات در سال‌های اخیر در حالی است که تولید اصلاً متناسب با آن افزایش نیافته است. در نمودار 2 رشد واردات در کنار رشد تولید نشان داده شده است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود از سال 1400، یعنی در حالی که همزمان مقررات پیچیده و دست‌وپاگیر برای تجارت افزایش یافته، حجم واردت نیز به شدت افزایش یافته است. این رشد در واردات هیچ تناسبی با رشد تولید ندارد. توجه داشته باشید که این رشد در واردات در حالی رخ داده که واردات دو هزار قلم کالا که تقریباً تمامی آنها کالاهای مصرفی هستند نیز ممنوع بوده است. سوال اینجاست که دقیقاً کدام محدودیت ارزی است که ممنوعیت کالا را توجیه‌پذیر کرده است؟

4- حذف مقررات فعلی و دست و پاگیر برای ثبت سفارش و تخصیص ارز

مقررات دست‌وپاگیر فعلی برای ثبت سفارش و تخصیص ارز به علت تقاضای روزافزون برای واردات، ایجاد شده است. قاعدتاً با تعادلی شدن نرخ ارز، تقاضا برای واردات نیز کنترل خواهد شد. بنابراین دیگر نیازی نیست تا فضای تجارت کشور را به سمت تجارت کمونیستی و تخصیصی و سهمیه‌بندی پیش ببریم. از این‌رو لازم است تا فضای تجارت به همان متن صریح قانون بازگردد، یعنی هرگونه موانع فنی برای تجارت حذف شود.

5- حذف فرآیند تعیین ارزش کالاهای صادراتی و وارداتی در گمرک

بر اساس قوانین فعلی گمرک، در صورتی که گمرک ارزش اظهاری برای کالاهای وارداتی و صادراتی را نامناسب تلقی کند، می‌تواند اقدام به تعیین ارزش کالاها کند. در حال حاضر گمرک ارزش اظهاری همه کالاها را نامناسب تلقی کرده و تمامی کالاها را تعیین ارزش می‌کند. زیرا اساساً قیمت ارز باعث شده تا واردکننده تمایل به بیش‌اظهاری (به منظور دریافت ارز ارزان بیشتر) و صادرکننده تمایل به کم‌اظهاری (به منظور دادن تعهد کمتر برای فروش ارز حاصل از صادرات به قیمت‌های دستوری) داشته باشد. همین موضوع باعث شده تا به‌طور کلی ارزش کالاهای صادراتی و وارداتی ما به درستی درج نشود. واضح است که گمرک نمی‌تواند برای تمامی کالاها ارزش را به درستی تعیین کند.

به موجب قانون برنامه هفتم بانک مرکزی و گمرک موظف هستند شرایط را به نحوی ایجاد کنند تا تمایل برای اظهار خلاف واقعیت برای قیمت کالاهای وارداتی و صادراتی وجود نداشته باشد. با واقعی شدن نرخ ارز، این تمایل نیز تا حد زیادی کاهش یافته و از این‌رو لازم است تا تعیین ارزش اجباری برای همه کالاها حذف شده و اگر ارزش کالایی نامناسب تشخیص داده شد، مبادرت به تعیین ارزش شود.