راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد
بررسی امکان سیاستگذاری برای کنترل تورم در گفت‌وگو با رضا بخشی‌آنی
احتمالاً مهم‌ترین مساله کنونی اقتصادی در کشور ما مهار تورم باشد؛ با این حال تورم درازمدت ساختاری و تورم جهش‌یافته چند سال اخیر نشان داده که سیاستگذار تمایل یا توان کافی برای مهار تورم را ندارد. رضا بخشی‌آنی، اقتصاددان، در این باره می‌گوید رشد ارزش دارایی شرکت‌های دولتی و عمومی باعث می‌شود این بازیگران عمده اقتصاد که معمولاً نفوذ بالایی هم دارند مانع از ایجاد انگیزه در سیاستگذار برای کنترل تورم شوند. از طرفی اتخاذ سیاست‌های نادرست اقتصادی یا اجرای سیاست‌های درست با زمان‌بندی نادرست باعث شده تورم به بزرگ‌ترین مشکل اقتصاد ما تبدیل شود. او معتقد است مهار تورم، راه‌حل ساده‌ای ندارد و راه‌حل‌های پیچیده فنی و تکنیکی باید برای کنترل تورم در نظر گرفته شود.
♦♦♦
تردیدی نداریم که مهم‌ترین مساله کشور در حال حاضر «اقتصاد» و بزرگ‌ترین چالش ما در اقتصاد «تورم» است و از این منظر اولویت اصلی سیاستگذاری در کشور باید معطوف به مهار و کنترل تورم باشد. به نظر شما چرا با وجود آثار مخرب و ویرانگر تورم بر کل اقتصاد، سیاستگذاران ما ناتوان از مهار آن بوده‌اند؟ به‌ویژه در چهار سال گذشته که سطح متوسط تورم دو برابر شده و از 40 درصد فراتر رفته است.
از منظر اقتصاد سیاسی، تورم ذی‌نفعانی دارد که در برابر سیاست‌های اصلاحی به‌طور طبیعی مقاومت می‌کنند. یکی از این ذی‌نفعان شرکت‌های دولتی و عمومی هستند که بخش مهمی از فعالیت‌های اقتصادی به آنها اختصاص دارد. تورم سبب رشد ارزش دارایی‌های این شرکت‌ها می‌شود و بخشی از زیان انباشته این شرکت‌ها و عملکرد منفی مدیرانش را پوشش می‌دهد. همین امر در مورد بانک‌ها و شرکت‌های وابسته نیز صادق است. بنابراین الزاماً تورم برای همه گروه‌های اجتماعی یا اقتصادی پدیده منفی تعریف نمی‌شود. این گروه‌ها به دلیل قدرت لابی سیاسی و اقتصادی بالاتر، دسترسی بیشتری به منابع خلق پول اعم از نظام بانکی یا منابع بانک مرکزی در پوشش اضافه‌برداشت، خط اعتباری، استقراض و... داشته و از این جهت، منافع بیشتری از محل انتشار پول و شکل‌گیری تورم می‌برند. این وضعیت به ویژه زمانی که نرخ تورم از نرخ بهره بالاتر است، تشدید می‌شود و اعتبارات بانکی و دولتی با نرخ بهره پایین‌تر ماهیت رانتی پیدا می‌کند. در این حالت، بانک مرکزی، دولت و بانک‌ها به منبع توزیع رانت تبدیل شده و میزان دسترسی به این رانت نیز به میزان قدرت سیاسی وابسته است. در یک چرخه منفی، توزیع رانت بیشتر به تشدید انحصار سیاسی و اقتصادی منجر می‌شود و برعکس. این روند کلی چند دهه اخیر کشور بوده است.
اما در مورد چهار سال گذشته باید گفت که ما با یک پدیده جدید مواجه هستیم که عبارت است از شوک‌های تورمی از سمت عرضه به ویژه نرخ ارز که سبب افزایش نرخ تورم و صعود آن به کانال‌های بالاتر شد. این افزایش قاعدتاً باید با واکنش سریع سیاستگذار پولی و ارزی و استفاده از ابزارهای متناسب مواجه می‌شد اما همان‌طور که گفته شد سیاستگذار پولی و ارزی در کشور ما یک بازیگر منفعل است و ابزارهای لازم را برای مدیریت بازار پول و بازار ارز در اختیار ندارد. در بازار ارز، بانک مرکزی در نقش یک بانک تجاری عمل می‌کند و صرفاً به فروش ارزهای دولت می‌پردازد. به دلیل شرایط تحریم و فقدان سیستم پرداخت رسمی در مبادلات تجاری، نقش سیاستگذاری ارزی بانک مرکزی هم منفعلانه است. پس در مواجهه با شوک‌های تورمی در سمت عرضه دست سیاستگذار برای مدیریت این شوک‌ها در ایران بسته‌تر از سایر کشورهاست. این وضعیت پیچیده سبب می‌شود سیاستگذار دچار نوعی سردرگمی شود و ضریب خطایش بالاتر برود. استفاده از روش‌های پمپاژ فروش اسکناس ارز، سکه و طلا طی یک دهه اخیر نوعی واکنش منفعلانه مدیریت کشور در مواجهه با این شوک‌ها بوده است.
اگر فرض کنیم سیاستگذار بخواهد در سال جاری تمام تلاشش را برای مهار تورم به کار گیرد، با چه مشکلات و موانعی روبه‌رو است؟ آیا این موانع ساختاری است یا در سیاستگذاری دولت‌های مختلف، متفاوت است؟
چهار شوک مبتنی بر سمت عرضه اقتصاد در بازه زمانی 1397 تا 1401 وارد شده است. شوک خروج ترامپ از برجام در اردیبهشت 1397، شوک بنزین در آبان 1398، شوک کرونا در اسفند 1398 و شوک حذف ارز 4200تومانی در اردیبهشت 1401. از این چهار شوک، شوک‌های اول و سوم غیرانتخابی و شوک‌های دوم و چهارم انتخاب سیاستگذار بوده است. هر کدام از این شوک‌ها سبب اثرگذاری بر متغیرهای پولی و ارزی شده است. در شوک اردیبهشت 1397، سیاستگذار به صورت منفعلانه اقدام به تعیین نرخ دستوری و ثابت برای ارز با نرخ 4200 تومان کرد. در اشتباه بعدی، این ارز با نرخ تثبیتی را برای همه گروه‌های کالایی اعم از لوازم آرایشی، موبایل و... تخصیص داد. با توجه به تشدید تحریم‌ها این سیاست ذخایر ارزی کشور را به شدت کاهش داد. شوک بنزین در آبان 98 نیز در یک زمان اشتباه اعمال شد. یعنی زمانی که اثر شوک ارزی سال 97 تخلیه شده و نرخ ارز از 18 هزار تومان در فروردین 98 به 11 هزار تومان در مهر 98 کاهش یافته بود. در همین زمان که روند نرخ ارز برای مدت شش ماه نزولی شده بود اعمال سیاست شوک بنزینی در آبان 98 همراه با اثرات اجتماعی آن سبب به‌هم‌ریختگی متغیرهای ارزی و پولی شد. شوک کرونا در اسفند 98 هم به انسداد تجاری و ارزی منجر شده و روند قبلی را تشدید کرد. اثر این سه شوک تقریباً تا اوایل 1400 تخلیه شده و به ویژه در نیمه دوم سال 1400 روند نرخ تورم با شیب مناسبی نزولی شد. نزولی شدن نرخ تورم و کاهش آن به زیر 30 درصد یکی از نقاط زمانی مهم برای کنترل روند نرخ تورم در کشور بود که به دلیل زمان‌بندی نامناسب در حذف ارز 4200 تومانی این روند مختل شده و نرخ تورم مجدداً به دلیل تغییرات رخ‌داده در متغیرهای پولی و ارزی بر اثر حذف ارز 4200 تومانی صعودی شد. به ویژه روش اشتباه در حذف ارز 4200تومانی موجب تغییر ساختار ارزی کشور و شکل‌گیری شوک ارزی تا پایان سال گذشته شده و نرخ ارز وارد کانال‌های بالاتر 40 و 50 هزار تومان شد. باید توجه کنیم حذف ارز 4200 تومانی صرفاً حذف یا تغییر ساده یک نرخ ارز دستوری نبود بلکه به تغییر ساختار بازار ارز کشور منجر شد. اعمال سیاست اشتباه تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی به همه کالاها در نیمه اول سال ۱۳۹۷ سبب شد یک الگوی اصلاحی برای کنترل این سیاست اشتباه اعمال شود. این الگو بر پایه یک تفکیک دوبعدی (نوع ارز - نوع کالا) ارزهای نامرغوب با نرخ ۴۲۰۰ را برای کالای اساسی (غذا و دارو) و ارزهای مرغوب با نرخ بالاتر نزدیک به بازار را برای کالای غیراساسی تخصیص می‌داد. این تفکیک دوبعدی ضمن در نظر گرفتن هزینه تبدیل ارزهای نامرغوب -تخصیص با نرخ پایین‌تر- بازار ارز اقلام اساسی با واردکنندگان کلان را از اقلام غیراساسی با واردکنندگان خرد جدا می‌کرد. نتیجه اینکه رقابت بر سر ارزهای مرغوب به واردکنندگان با حجم‌های خرید کمتر محدود شده و در مقابل؛ با تخصیص منظم ارزهای نامرغوب با نرخ ۴۲۰۰، امکان برنامه‌ریزی تجاری به واردکنندگان کلان اقلام غذایی داده می‌شد.
همچنین تخصیص با نرخ ۴۲۰۰ برای اقلام اساسی؛ یارانه (غذایی و دارویی) و یک لنگر تورمی موقت در آن دوره محسوب می‌شد. هرگونه هدف‌گذاری برای تغییر این الگو مستلزم طراحی یک برنامه چهارضلعی رفاهی، تورمی، تولیدی و ارزی با لحاظ اصل زمان‌بندی بود. ضلع رفاهی نیازمند یک برنامه حمایتی برای دهک‌های پایین بود تا اثر حذف یارانه غذایی و دارویی به‌طور کامل برای این دهک‌ها جبران شود. اما پرداخت یارانه نقدی سبب شد با کاهش قدرت خرید این یارانه بر اثر تورم نارضایتی اجتماعی تشدید شود. ضلع تورمی نیازمند سیاست پولی موثر همزمان با حذف ارز ۴۲۰۰ بود تا اثر انتظارات تورمی حداقل شود. تامین این حجم نقدینگی علاوه بر هزینه بالا در شرایط کنترل رشد نقدینگی بسیار دشوار است. در نتیجه زنجیره تولید آسیب دیده و کاهش تولید به تنش بیشتر در بازار منجر شد. کمبود اقلام دارویی در پاییز سال گذشته نتیجه طبیعی این به‌هم‌ریختگی در زنجیره تولید است. ضلع ارزی نیازمند حفظ مزایای الگوی قبلی -تفکیک نوع کالا و تفکیک کیفیت ارز- و رفع نقایص از جمله اصلاح نرخ پایه بود. اما با یکسان‌سازی بازار ارز اقلام اساسی و غیراساسی و تشدید رقابت بر سر ارزهای مرغوب نرخ حواله درهم صعودی شد. اصل زمان‌بندی شامل دو قاعده است: اول، همان‌طور که اشاره شد نرخ تورم تا اسفند ۱۴۰۰ نزولی بوده و تورم از دامنه ۶۵ درصد به کمتر از ۳۰ درصد رسیده بود. استمرار این روند می‌توانست موجب کاهش انتظارات تورمی در جامعه شود. بنابراین بهتر بود زمان اجرای طرح به دوره‌ای که نرخ تورم به کانال ۲۰ درصد وارد می‌شد موکول می‌شد. دوم، اعمال روش حذف تدریجی و گام‌به‌گام به جای حذف یکباره که این فرصت را به دولت و بخش خصوصی می‌داد تا با اخذ بازخورد و رفع خطاهای اجرایی بتوانند آثار جانبی ناشی از حذف ارز ۴۲۰۰ را بهتر مدیریت کنند. اما شوک حذف یکباره سبب شد تا دولت در مدیریت همزمان حجم بالای تنش ارزی، اصلاح قیمت‌های دستوری و به‌هم‌ریختگی بازار اقلام غذایی و دارویی گرفتار شود.
موارد فوق در کنار مجموعه گسترده‌ای از اشتباهات فنی و تکنیکی در نوع مداخله ارزی بانک مرکزی در بازار حواله، بازار اسکناس و بازار آتی در فاصله اردیبهشت تا اسفند ۱۴۰۱ وضعیت امروز بازار ارز را رقم زده به گونه‌ای که بازار ارز در معرض یک شوک ارزی قرار گرفته است. بنابراین سیاستگذار اگر در گذشته صرفاً با چالش‌های سمت تقاضا مواجه بود امروز در سمت عرضه نیز دچار چالش شده و وضعیت پیچیده‌تر از گذشته شده است. همان‌طور که اشاره شد، این پیچیدگی باعث افزایش ضریب خطای سیاستگذار، تغییر مستمر بخشنامه‌ها و مقررات، هدرروی ذخایر ارزی و کاهش افق زمانی سیاستگذار از سال به ماه و از ماه به روز شده است. سیاست‌ها روزانه وضع شده و روزانه نیز تغییر می‌کند. مجموع موارد فوق در حالت حدی خود موجب بی‌اعتباری سیاستگذار و کاهش سرمایه اجتماعی می‌شود.
آیا تلاش برای مهار تورم در شرایط کنونی راهی جز سیاست‌های انقباضی پولی دارد؟ چون اتخاذ این سیاست‌ها احتمالاً تولید را با کاهش همراه خواهد کرد و این خود به فشار سمت عرضه و افزایش قیمت‌ها کمک می‌کند. مگر در استثنا‌هایی مانند دو سال بعد از برجام که هم تورم کاسته شد هم رشد افزایش یافت.
به دلیل مشکلات سمت عرضه و تولید، سیاست انبساطی پولی الزاماً به افزایش سمت عرضه اقتصاد منجر نخواهد شد. ما در اوج رشدهای پولی هم رشد تولید کمی داشته‌ایم و زمانی که تولید به دلیل مشکلات سمت عرضه مانند محدودیت‌های تکنولوژی، سرمایه‌گذاری، دسترسی به بازارهای خارجی، پیچیدگی قوانین و مقررات بانکی، تجاری، مالیاتی و... دچار چالش است سیاست‌های انبساط پولی اثربخشی لازم را ندارد. بنابراین، در سال جاری برای کنترل نرخ تورم لازم است تمرکز سیاستگذار بر سیاست‌های سمت عرضه باشد که به‌طور طبیعی می‌تواند هم به کاهش نرخ تورم منجر شود و هم تا حدی افزایش تولید را دربر داشته باشد. اگر سیاست‌های تسهیلگری در سمت عرضه به خوبی جلو برود، آنگاه به‌طور متناسب می‌توان سیاست انبساط پولی را هم دنبال کرد؛ منتها بین این دو بخش باید هماهنگی کامل وجود داشته باشد.
چه توصیه‌های عملی می‌توان به سیاستگذار در راستای مهار و کنترل نرخ فزاینده تورم داشت که در سال جاری اقتصاد ایران رکوردهای تازه‌ای از تورم را تجربه نکند؟
من در بحث‌های اخیرم روی زمان‌بندی سیاست‌ها تاکید کرده‌ام: اینکه سیاستگذاری همواره شامل دو بعد است، یکی بعد اجرایی سیاست و دیگری بعد زمان‌بندی؛ و مهم است که چه سیاستی را در چه زمانی و چگونه اجرا می‌کنیم. برای مثال، سیاست حذف ارز 4200 دو مشکل داشت و مشکل مهم‌تر آن انتخاب زمان اشتباه برای اجرا بود. مشکل دوم هم روش اشتباه بود. هر دو مشکل به صورت توامان اقتصاد ایران را در معرض یک شوک سنگین قرار داد. خاطرتان هست که گفته می‌شد حذف ارز 4200 فقط 7 تا 10 درصد تورم خواهد داشت. درواقع سیاستگذار پویایی اثر حذف ارز 4200 بر متغیرهای پولی و ارزی را در نظر نگرفته بود و درست زمانی که نرخ تورم روند نزولی طی کرده و در حال ورود به کانال 30 و 20 درصد بود با اعمال شوک، نرخ تورم را صعودی کرد. در سال جاری هم بحث زمان‌بندی اجرای سیاست‌ها بسیار اهمیت دارد. از یک طرف نیمه اول سال 1402 به‌طور طبیعی زمان تخلیه آثار تورمی شوک ارزی نیمه دوم سال 1401 خواهد بود که همین کار سیاستگذار را سخت خواهد کرد. از طرف دیگر برخی ناترازی‌ها مانند ناترازی حوزه انرژی -مصرف بنزین، برق و گاز- امسال تشدید خواهد شد. بسیار مهم است که سیاستگذار در مواجهه با این چالش‌ها رویکردهای مبتنی بر شوک را کنار بگذارد و تلاش کند تا به صورت تدریجی مسائل را حل‌وفصل کند. مثلاً برای مساله بنزین سیاستگذار باید به سمت سیاست‌هایی برود که بر بستر کارت سوخت بتواند ضمن تعریف دقیق پله‌های مصرفی جدید، خانوار را در منافع افزایش قیمت سوخت در پله بالاتر شریک کند. این روش‌ها گرچه از جهت فنی و اجرایی دشواری و پیچیدگی بیشتری دارد و معمولاً دستگاه‌ها دنبال راه‌حل‌های ساده‌تر می‌روند، اما در شرایط فعلی باید راه‌حل‌های پیچیده‌تر که عنصر تدریج را در ذات خود دارد بر راه‌حل‌های ساده که عنصر شوک در آن مستتر است، ترجیح داده شود.
