بودجه حامی‌پرور
بررسی ادبیات حاکم بر بودجه سال 1402 در گفت‌وگو با علی چشمی
آنچه در وعده‌های رئیس دولت سیزدهم در دوران رقابت‌های انتخاباتی مطرح شد و آنچه در ادامه، در شیوه انتخاب و چینش کابینه، گفتمان و کلیدواژه‌های دولتمردان و در نهایت، در اتخاذ برخی رویکردها همانند سفرهای استانی و نظایر آن بیش از پیش توجه هر تحلیلگری را به خود جلب می‌کند، وام‌گیری غیرقابل انکار دولت سیزدهم از ادبیات، رویکردها و شیوه‌های سیاستگذاری پوپولیستی رئیس دولت‌های نهم و دهم بوده است. با این حال دولت سیزدهم به دلیل تنگنای مالی نمی‌تواند توده‌های مردم را با ابزارهای مالی خشنود کند و این شاید مهم‌ترین تفاوت پوپولیسم رئیسی با پوپولیسم احمدی‌نژاد باشد. اما حالا که دولت نمی‌تواند مثل دوران‌های وفور منابع، توده‌ها را خوشحال نگه دارد، دست‌کم می‌تواند حامیان خود را راضی نگه دارد. در مصاحبه با علی چشمی، استاد دانشگاه و تحلیلگر سیاسی بررسی کردیم که آیا بودجه 1402 در ادامه ادبیات خشنودسازی پوپولیستی آغازین روزهای دولت سیزدهم به نگارش درآمده است؟
♦♦♦
آیا نشانه‌هایی از پوپولیسم را در بودجه 1402 می‌بینید؟
بودجه دولت چه در سمت منابع و چه در سمت مصارف تحقق قوانین مصوب قبلی است. قوانین مصوب یک کشور مشخص می‌کند با چه نرخ مالیاتی از چه پایه‌هایی مالیات گرفته شود یا دولت کجا اجازه استقراض دارد. حالا بودجه می‌آید تحقق مالیات‌ها یا سایر درآمدهای دولت را در یک سال مشخص می‌کند. در سمت مصارف هم بودجه به این صورت عمل می‌کند که هر سازمانی که قانون مصوب داشته باشد و طبق آن وظیفه برایش مشخص شده باشد اجازه دارد چه بابت امور جاری و چه بابت امور عمرانی از بودجه دولت اعتبارات بگیرد. کل بوروکراسی دولت از همین سازمان‌های قانونی تشکیل شده است. اینکه بوروکراسی دولت به چه شکل باشد، تفکیک قوا داشته باشد یا نه هم از قانون اساسی آن کشور نشات می‌گیرد. در نتیجه قانون اساسی است که مشخص می‌کند چه نهادی حق قانونگذاری دارد و طبق آن حق چه سازمان‌هایی را باید تشکیل دهد. این مقدمه را گفتم چراکه به نظر من وقتی می‌خواهیم بررسی کنیم آیا در بودجه‌ریزی معضلی به نام پوپولیسم وجود دارد یا نه، این مبنا را حتماً باید در نظر بگیریم و مابقی بحث را بر اساس همین موضوعات پیش ببریم. بنابر این مقدمه به پاسخ سوال شما می‌پردازم؛ به نظر من بودجه ایران طی سال‌ها و دهه‌های اخیر این معضل را داشته که از «حاکمیت قانون» روزبه‌روز فاصله گرفته است؛ یا به عبارتی آن مبنای اساسی که همه چیز باید طبق قانون باشد را ما در بودجه‌ها نمی‌بینیم.
بزرگ‌ترین مشکل بودجه 1402 را در چه می‌بینید؟
پاسخ این پرسش را چنین خلاصه می‌کنم که اگر مهم‌ترین مولفه حکمرانی در یک کشور را تحقق قانون در نظر بگیریم بودجه 1402 نمایانگر این است که حاکمیت قانون در کشور بسیار پایین است. الان عرض می‌کنم به چه دلیل این بحث را مطرح می‌کنم و ارتباط این موضوع با پوپولیست چیست. ما در دوره‌های گذشته هرچه از تصویب قانون اساسی فاصله گرفتیم نهادهایی در کشور توانستد قدرت بگیرند که خارج از مجلس شورای اسلامی سازمان تاسیس کرده بودند. آنها توانستند قانون تاسیس سازمان‌های دولتی را مصوب کنند؛ در صورتی که ظاهرش قانونی بوده، اما به صورت ماهوی بر اساس خود قانون اساسی فعلی آن نهادها حق نداشتند سازمان جدید تصویب کنند و بودجه دریافت کنند. این فرآیند باعث شده ما در بودجه‌ریزی در سال‌های اخیر به‌ویژه در لایحه بودجه 1402 حامی‌پروری را به شکل گسترده ببینیم. پوپولیسم یعنی آنکه سیاستمداران بتوانند برنامه‌هایی را در اقتصاد اجرا کنند که محبوبیت‌هایی را در اقتصاد برایشان به همراه داشته باشد؛ اما این روند حتماً به توسعه بلندمدت کشور آسیب می‌زند. مثلاً در دوره آقای احمدی‌نژاد، موضوع «یارانه‌ها» که پول نقدی به همه اقشار جامعه پرداخت شد از جمله نمادهای کارهای پوپولیستی بود؛ چراکه آن وجوهی که می‌توانست صرف سرمایه‌گذاری شود بین همه مردم پخش شد. یا در پروژه مسکن مهر که از اعتبارات بانک مرکزی برداشت و تلاش شد به تعداد زیادی از افراد جامعه مسکن ارزان‌قیمت تحویل دهند هم عمل پوپولیستی نمایان بود؛ چراکه در بلندمدت به خاطر تورمی که ایجاد کرد به منافع مردم آسیب زد. درست است که در دولت فعلی این پدیده‌ها را کمتر دیدیم اما باید گفت اقداماتی مثل حذف دلار 4200تومانی و توزیع یارانه نقدی 400تومانی تقریباً شبیه به همان برنامه پخش یارانه‌های 1389 بود و می‌توان گفت کاری پوپولیستی بوده است.
یعنی معتقد هستید در دولت فعلی اقدامات پوپولیستی زیادی صورت نگرفته است؟
خیر، وقتی می‌گوییم در این دولت کارهای پوپولیستی چندانی در اهداف سیاستمداران گروه حاکم دیده نمی‌شود یعنی داشتن مقبولیت عمومی آنچنانی هم چندان مدنظرشان نیست. در نتیجه ما با پدیده «حامی‌پروری» مواجه هستیم. مشخصاً هم درجه این حامی‌پروری این دولت نسبت به سال‌های گذشته در «بودجه 1402» بسیار بیشتر شده است. حامی‌پروری که سال‌های قبل وجود داشت، نوعی بود که در کنار کارکردهای مرسوم دولت خودنمایی می‌کرد مثلاً سیاستمداران در مناطق مختلف کشور سعی می‌کردند مدیرانی را به بدنه اجرایی کشور اضافه کرده و از آن طریق اهدافشان را دنبال کنند. یکی از اهدافشان در این مسیر این بود که پرسنل مدنظرشان را به سازمان‌های دولتی وارد و استخدام دولت کنند تا آنها منافع این سیاستمداران را پیگیری کنند. یا به شکل دیگر باید گفت در بعضی از حیاط‌خلوت‌های اقتصادی که در ایران وجود دارد مثل شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی مانند صندوق‌های تامین اجتماعی، بازنشستگی، فرهنگیان و حتی مناطق آزاد تجاری حامی‌پروری نهفته است. در این‌جور نهادها و سازمان‌ها تلاش می‌شد منافع حامیانشان را پیش ببرند. به‌طور مثال اگر نماینده مجلسی بخواهد رای جمع کند هدایایش را از طریق این‌جور سازمان‌ها ارسال می‌کند. یک نوع خاصی از حامی‌پروری در دوران احمدی‌نژاد وجود داشت و آن ردیفی در بودجه به نام بهبود شاخص‌های فرهنگی کشور بود. در بودجه سال 1390، 1500 میلیارد تومان که رقم خیلی بالایی بود به این ردیف اختصاص پیدا کرد. این مرحله‌ای بالاتر از حامی‌پروری بود. منظور این است که ساختار سیاسی حاکم بر کشور و گروهی که تفکر خاص خود را دارد، نهادهایی عمدتاً فرهنگی و گاهی پژوهشی شکل داده بود و به آنها بودجه اختصاص می‌دادند. این نهادها یا قانون تاسیس نداشتند یا مجوز تاسیس‌شان را از جایی غیر از مجلس شورای اسلامی گرفته بودند و به نوعی حاکمیت قانون در مورد آنها صادق نبود. آنها در بودجه برای خود ردیف تعریف کردند. جاهای مختلفی را با این ویژگی می‌بینیم که بیشتر مربوط به بخش نهادهای فرهنگی، حوزه‌ها و نهادهای آموزشی غیردانشگاهی هستند. این نوع بودجه به صورت سرجمع در ردیف‌های متفرقه قرار می‌گرفت و بعداً در سازمان‌های برنامه به شکل استانی و غیردستگاهی توزیع می‌شد. واقعاً بودجه‌ای بود که مثل گوشت قربانی پخش می‌شد تا بودجه‌بگیران وظایف حامی‌گری‌شان را انجام دهند. یادم هست سال بعد از آن سالی که این روند آغاز شد، وقتی در کمیسیون تلفیق می‌خواستند این موضوع را تصویب کنند یکی از نمایندگان اصولگرای آن زمان به شدت پیگیر بود تا سهم‌ها را همان‌جا مشخص کند که بعداً در موقع تخصیص بین این نهادها چالش پیش نیاید. می‌خواهم بگویم مساله بودجه‌ریزی در ایران در این سال‌ها حول بحث حمایت از گروه سیاسی حاکم بوده است. دستگاه‌هایی که در بودجه قرار گرفتند، روزبه‌روز سهمشان از بودجه بیشتر شده (به‌ویژه در دوران آقای احمدی‌نژاد) و به اندازه‌ای که قدرت یکدست‌تر شد، نمود بودجه‌گیری‌شان هم در بودجه‌ها افزایش پیدا کرد.
آیا بودجه ابزار اهداف پوپولیستی شده است؟
بودجه ابزار حکمرانی خوب است. بودجه وقتی درست عمل می‌کند که کارکردهای اساسی دولت را به صورت کارا پوشش دهد. کارکردهای اساسی دولت امنیت، آموزش، بهداشت و درمان، فعالیت‌های بازتوزیعی، تامین اجتماعی و تهیه زیربناهاست. اما در ایران هرچه از سال‌های اول پیروزی انقلاب گذشت می‌بینیم کنار این کارکردهای اساسی یک کارکرد مهم دیگری را هم، گروه سیاسی حاکم تعریف کرده، برایش سازمان تشکیل داده و برای سازمان‌ها بودجه تعریف کردند. به عبارتی چه در زمان انتخابات چه در زمان حفظ قدرت، کنار امنیتی‌ها یکسری دستگاه‌هایی وجود دارند که صرفاً منافع گروه حاکم را پیگیری می‌کنند. به همین دلیل است که ما بودجه اینها را داخل بودجه نظم عمومی می‌بینیم. خیلی نمی‌شود آنها را تفکیک کرد. در بودجه آموزش (هم آموزش و پرورش و هم آموزش عالی) هم این موضوع مشخص است. مثلاً کسانی که کارهای فرهنگی خاص انجام می‌دهند مثل معاونت پرورشی اگر بودجه‌ای دریافت می‌کنند برای تثبیت عقاید و باورهای ایدئولوژیک گروه حاکم است. بنابراین آن بودجه هم به منظور جلب حمایت وابستگان گروه حاکم است. حتی در بودجه‌های پژوهشی اگر با جزئیات بررسی کنیم می‌بینیم که این حامی‌پروری حتی خارج از دستگاه‌هایی که صراحتاً در اختیار عقاید و منافع گروه حاکم هستند هم وجود دارد. مثلاً در سال‌های اخیر جاهایی به نام پارک‌های علم و فناوری تشکیل شده است یا پژوهشگاه‌های متعددی که خیلی کارکرد عمومی جهت رفاه اجتماعی ندارند شکل گرفتند. در اینجاها چه کسانی ساکن شدند و از وام‌های کم‌بهره بهره‌مند شدند؟ عمده آنها کسانی هستند که روابط «حامی-پیرو» با گروه حاکم دارند. البته این موضوع صرفاً در دولت آقای احمدی‌نژاد یا دولت فعلی نیست؛ در دولت‌های دیگر هم بوده است؛ دیده‌ایم کسانی که به دولت وابسته بودند سعی کردند از وام‌های کم‌بهره و مکان‌های اشتراکی استفاده کنند و دارای ردیف بودجه هم شدند. این موضوع فقط یک مثال بود و در سایر بخش‌ها هم این روند قابل رویت است. در بخش بازتوزیعی و صندوق‌ها و زیرمجموعه‌هایشان هم این پدیده رواج دارد و بخش فرهنگی که در ایران بزرگ شده مثل سازمان تبلیغات و حوزه هم مستقیماً مشغول روابط حامی-پیرو هستند.
تقسیم کیک بودجه را چگونه می‌بینید؟
برای رسیدن به تقسیم کیک بودجه باید مقدار بودجه‌ای را که صرف حامی‌پروری می‌شود، در بودجه‌های سالانه ایران محاسبه کنیم. برای این کار هم می‌شود یکسری دستگاه‌های اجرایی را فهرست کرد که بیشتر بخش فرهنگی، نظامی، امنیتی و آموزشی هستند و داخل دستگاه‌های مرسوم هم این بودجه‌های حامی‌پروری وجود دارند. بر آن اساس می‌توان فهمید چقدر دولت‌ها به این موضوع توجه می‌کردند و می‌کنند. یکی از راه‌ها این است که بودجه وزارتخانه‌ها را که قانون مصوبشان را از مجلس گرفتند و وزیر هم به دلیل آنکه از مجلس رای اعتماد گرفته نسبت به بودجه‌ای که می‌گیرد مسوولیت دارد، از یک‌سو و سایر بودجه‌هایی را که در اختیار وزیر نیست، از سوی دیگر بررسی کرد؛ چراکه می‌تواند معیاری برای پیدا کردن درجه حامی‌پروری باشد. این موضوع در بودجه 1402 هم مشخص است و می‌بینید که بودجه‌های حامی‌پروری صریح آمده است. یعنی کاملاً مشخص است دستگاه‌ها برای حمایت از عقاید و منافع گروه حاکم و نه در راستای تولید خدمت مرسوم بودجه خواهند گرفت. این بودجه به این ترتیب افزایش پیدا کرده و افزایشش هم بسیار بیشتر از دیگر دستگاه‌ها و حتی بیشتر از دستگاه‌هایی است که خدمات آموزشی و درمانی و امنیتی ارائه می‌دهند.
ادبیات حاکم بر بودجه را چگونه تبیین می‌کنید؟ مهم‌ترین پیامی که می‌توان از آن برداشت کرد چیست؟
بودجه‌ریزی ایران از حامی‌پروری شدید رنج می‌برد. مثلاً سیاستمدار از یک جای بودجه ارتزاق می‌کند، بعد از مدتی دستگاهی تشکیل داده و ردیف بودجه‌ای برایش تعریف کرده و چانه‌زنی می‌کند. برای رسیدن به اهدافش هم گروه‌هایی را شکل داده و رسانه‌های همراهی هم دارد که می‌توانند اطلاعاتی به نفع آن فرد منتشر کنند. اینها خیلی موضوعات را پیچیده کردند و ما را به اینجا رسانده که من می‌توانم بگویم در بودجه 1402 حاکمیت قانون بسیار ضعیف است؛ چون تحت سیطره روابط حامی-پیرو است. این روابط به دلیل اینکه به صورت رقابتی بین سیاستمداران انجام می‌گیرد کیفیت نظام اداری و حکمرانی در ایران را پایین آورده و حکمرانی در ایران را شکننده کرده است. به عبارتی هرکسی بوروکراسی را به سمت خود می‌کشاند تا منافع خود را به شکل بودجه محقق کند. همین است که روزبه‌روز می‌بینیم نظم همه چیز دارد از بین می‌رود. سیاستمداران کشور بهتر از همه می‌بینند که به این نظم ضربه وارد شده است؛ ولی انگار چاره‌ای ندارند، آنقدر این گروه‌ها قوی شدند که جلوگیری از آنها سخت است. آنها در قسمت‌های مختلف نظام اداری، در مرحله تصویب بودجه در دولت و در مرحله تصویب بودجه در کمیسیون تلفیق، صحن مجلس و در رسانه‌ها نیرو دارند و حتی در مرحله اجرای بودجه هم قدرتمند هستند. می‌دانیم بودجه‌ریزی در ایران همیشه از این معضل رنج می‌برد که هر چیزی در مجلس نهایت تصویب شود لزوماً به همان مقدار و تناسب اجرا نخواهد شد؛ چراکه کمیسیون‌های تصویب بودجه هنگام تقسیم منابع به یک ردیف صد درصد بودجه را می‌دهند و به یک ردیف 50 تا 60 درصد آن را می‌دهند. می‌خواهم بگویم حتی در مرحله اجرا هم این گروه‌ها قوی هستند و ما با سردرگمی عجیبی در بودجه‌ریزی روبه‌رو هستیم که به کیفیت حکمرانی در کشور آسیب زده است.
