صندوق‌های دوگانه
هزینه‌کرد بهینه درآمدهای نفتی در گفت‌وگو با حسین جوشقانی
دولت سیزدهم مانور زیادی روی مساله افزایش درآمدهای نفتی کشور طی ماه‌های گذشته و بازگشت این درآمدها به کشور بدون توافق یا پذیرفتن FATF داشته است. با این همه این پرسش برای مردم و منتقدان و حتی هواداران سینه‌چاک دولت پیش آمده است که اگر درآمدها تا این اندازه بالا رفته و به سطح پیش از تحریم‌ها رسیده است، چرا بهبودی در زمینه معیشت مردم احساس نمی‌شود و پول نفت در کجا هزینه می‌شود؟ حسین جوشقانی، اقتصاددان و استاد موسسه پژوهش‌های پیشرفته تهران در دانشگاه خاتم، در این گفت‌وگو از سازوکار بهینه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی می‌گوید که با دو صندوق همزمان ذخیره ارزی و توسعه ملی هم به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها توجه دارد و هم برای ایجاد درآمد مطمئن و پایدار از این ثروت ملی برنامه می‌ریزد. جوشقانی همچنین تاکید دارد که در زمان ایجاد گشایش در درآمدهای نفتی باید از سرکوب نرخ ارز اجتناب کرد و در عین حال نباید از فرصت ایجادشده برای انجام اصلاحات ساختاری غافل شد.
♦♦♦
در شرایط سخت کنونی اقتصاد، مساله هزینه‌کرد درآمدهای نفتی که گفته می‌شود افزایش قابل توجهی داشته، بسیار مورد توجه قرار گرفته است. از سویی برخی از چهره‌های سیاسی و اقتصادی یا افرادی که مقبولیتی نسبی در جامعه دارند از دولت می‌خواهند که اگر همان‌طور که می‌گوید درآمدهای نفت افزایش یافته و به میزان قبل از تحریم رسیده، در معیشت مردم بهبود و گشایش ایجاد کند. در عین حال نیز اقتصاددانان از گذشته مخالف هزینه‌کرد درآمدهای نفتی برای رفاه کوتاه‌مدت جامعه بوده‌اند. با توجه به شرایط فعلی اقتصاد و تنگنای معیشتی مردم، با پول نفت چه باید کرد؟
قبل از اینکه به‌طور مشخص به سوال شما پاسخ دهم، می‌خواهم سه مقدمه مطرح کنم تا بعد بتوانیم وارد الگوی بهینه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی شویم. اول اینکه نفت موهبت بزرگی است که خداوند به کشور ما اعطا کرده و باید بابتش شکرگزار باشیم. نفت در نهایت باید مصرف شود اما ابتدا باید تصمیم گرفت که مصرف آن به چه صورت و در چه زمانی بهینه و همراه با ایجاد حداکثر رفاه ممکن است. مساله این است که آیا همه نفت و درآمدهای ناشی از آن را باید نسل حاضر مصرف کند یا اینکه فرزندان ما و نسل‌های بعدی هم در این ثروت سهیم هستند؟ هر سیاستی که از سوی دولت و تصمیم‌گیران برای هزینه‌کرد درآمدهای نفتی در پیش گرفته شود به نوعی پاسخ این سوال را در دل خود دارد. اگر درآمدها صرف سرکوب قیمت ارز و واردات کالا شود، یعنی هدف رفاه مقطعی نسل فعلی و صرف درآمدهاست و اگر سیاست سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و همچنین ایجاد درآمدهای ماندگار و درازمدت باشد، پاسخ سهیم کردن آیندگان در نفت و ایجاد رفاه طولانی‌مدت است.
مقدمه دوم اینکه به هر حال نفت و مشتقاتش، بخش بزرگی از درآمدهای ارزی سالانه کشور ما را تشکیل می‌دهد اما این درآمد به دلایل مختلف مانند تغییرات قیمت در بازار جهانی یا عواملی چون تحریم که میزان فروش ما را تحت تاثیر قرار می‌دهد، بسیار نوسان دارد. یعنی درآمد ما از نفت به‌طور کل خوب اما پرنوسان بوده و زمانی به زحمت به 10 میلیارد دلار در سال رسیده و زمانی دیگر در حدود 100 میلیارد دلار در سال بالا رفته است. این درآمد صرف هزینه‌های جاری و عمرانی کشور شده است اما چنین درآمد پرنوسانی نمی‌تواند تکیه‌گاه مناسبی برای تامین مستمر هزینه‌های همواره فزاینده دولت باشند. مثلاً نمی‌توان حقوق کارکنان دولت را یک سال همراه با بهبود درآمدهای نفتی 20 درصد افزایش داد اما سال بعد به دلیل افت این درآمدها 15 درصد کاهش داد.
درنهایت مقدمه سوم اینکه کشور ما به شدت تشنه سرمایه‌گذاری است. این گزاره که گفته می‌شود «ما کشور ثروتمندی هستیم» غلط است، کشور ما بسیار پرظرفیت است؛ یعنی ظرفیت‌های زیادی برای تولید ثروت دارد. برای مثال ما در نقطه‌ای از نظر جغرافیایی قرار گرفته‌ایم که در ترانزیت کالا یا مسافر از شرق به غرب و شمال به جنوب، انتقال منابع انرژی و خط‌لوله‌ها، گردشگری و... ظرفیت‌های بالقوه زیادی داریم که اگر بالفعل شوند می‌توانند ثروت زیادی برای ما تولید کنند. اما برای رسیدن به هدف و ثروتمند شدن کشور، نیاز به سرمایه‌گذاری وجود دارد و چون کشور ما پهناور است، ظرفیت برای سرمایه‌گذاری بسیار بالاست و فقط در یک حوزه مانند حمل‌ونقل اعم از دریایی، ریلی، زمینی و هوایی می‌توان میلیاردها دلار پروژه سودآور تعریف و اجرا کرد.
در جمع‌بندی و پاسخ به سوال با توجه به این مقدمه‌ها می‌توانم بگویم که در مجموع ما دو سازوکار متفاوت برای هزینه‌کرد درآمدهای نفتی داریم و در نتیجه دو نهاد با کارکرد متفاوت هم نیاز داریم.
یعنی یک «صندوق ذخیره ارزی» نیاز داریم که اصلاً نباید نگاه توسعه‌ای داشته و هدفش باید تبدیل درآمد پرنوسان به یک درآمد مطمئن و پایدار باشد. هیچ شخصی هم نباید حق دست‌اندازی به منابع این صندوق را داشته باشد. در عین حال عنوان کردیم که کشور ما ظرفیت‌های زیادی برای ایجاد ثروت دارد و نیازمند سرمایه‌گذاری برای توسعه است. همه ایرانی‌ها هم قبول دارند که نفت ثروتی ملی و متعلق به همه نسل‌هاست. در نتیجه نیاز است که یک «صندوق توسعه ملی» نیز وجود داشته باشد که نگاهش سرمایه‌گذاری بلندمدت و متفاوت از کارکرد صندوق ذخیره ارزی باشد. پیش از این تجربه ایجاد صندوق ذخیره ارزی را داشتیم که با تغییراتی به صندوق توسعه ملی تبدیل شد.
منابع صندوق توسعه ملی در حال حاضر برابر قانون برای سرمایه‌گذاری و تسهیلات‌دهی به بخش خصوصی یا کمک به دولت در مواجهه با رخدادهای پیش‌بینی‌نشده مانند سیل و زلزله با مجوز رهبری تخصیص می‌یابد. می‌دانیم که دولت در کشور ما وابسته به درآمدهای نفتی است و زمانی که تحت فشارهایی چون کاهش شدید قیمت نفت یا تحریم قرار می‌گیرد و برای تامین هزینه‌های جاری‌اش با مشکل جدی مواجه می‌شود، حتی از تامین نیازهای خود ناتوان است چه برسد به اینکه سهم صندوق توسعه ملی را بپردازد.
در نتیجه در سازوکاری که برای حضور و فعالیت هر دو صندوق یادشده تدوین می‌شود باید به این مساله توجه شود چرا که هزینه‌های دولت فزاینده است و افت درآمدهای نفتی می‌تواند فشار زیادی به دولت وارد کند، اما می‌توان برای سهم درآمدهای نفتی در هزینه‌های دولت، سقف در نظر گرفت؛ البته سقفی که به مرور زمان باید کمتر و کمتر شود تا در نهایت وابستگی دولت به درآمدهای نفتی قطع شود و تمام این درآمدها خرج هزینه‌های جاری دولت نشود. در یک الگوی فرضی می‌توان این‌گونه در نظر گرفت که مثلاً تا 20 میلیارد دلار درآمد نفتی هیچ بخشی از درآمد نفتی به صندوق توسعه ملی و صندوق ذخیره ارزی اختصاص نمی‌یابد،
در درآمد بین 20 تا 40 میلیارد دلار رقمی معادل 20 درصد به صندوق توسعه ملی داده می‌شود و درآمدهای بالای 40 میلیارد دلار، هر چقدر که باشد وارد صندوق ذخیره ارزی می‌شود. این ارقام باید از سوی گروهی از کارشناسان و با توجه به متوسط درآمدهای نفتی مثلاً دو دهه گذشته به دست بیاید.
در این سازوکار یک منبع برای صندوق توسعه و یک منبع برای صندوق ذخیره در نظر گرفته می‌شود تا هم منابع لازم برای سرمایه‌گذاری تا حدودی تامین شود و هم درآمد مطمئن و باثبات درازمدت برای کشور ایجاد شود. پیشنهاد من ایجاد این دو نهاد متفاوت و پیش بردن این سازوکار است. در بلندمدت و برابر برنامه‌ریزی صورت گرفته شده با حذف وابستگی دولت به درآمدهای نفتی، تمام این درآمدها به این دو صندوق واریز می‌شود و هم سرمایه‌گذاری مناسب صورت می‌گیرد و هم درآمد پایدار ایجاد می‌شود.
با توجه به مشکلات موجود و تنگنای معیشتی مردم، سهمی برای بهبود این وضعیت از درآمدهای نفتی قائل هستید؟
چند سالی است که دولت و مردم تحت فشار تحریم قرار گرفته‌اند و طبعاً این انتظار عمومی وجود دارد که با بهبود درآمدهای نفتی، گشایش‌هایی هم برای مردم اتفاق بیفتد. با این حال در این زمینه چند نکته مهم باید در نظر گرفته شود. مثلاً اینکه حاکمیت و دولت باید با مردم به صورت شفاف و صریح و صادقانه سخن بگویند.
قاعدتاً بخشی از درآمدهای نفتی باید صرف واردات برای تامین مواد اولیه و ماشین‌آلات و نیازهای ضروری بازار شود اما در مقابل باید حتماً انتظارات کنترل شود.
همچنین مقامات دولت، اقتصاددانان و کارشناسان باید این مساله را به مردم توضیح دهند که برخی انتظارات مانند کاهش قابل توجه نرخ ارز، مطالبه صحیحی نیست. تولیدکننده داخلی با وجود تمام عدم قطعیت‌ها، تحریم‌ها و مشکلات داخلی و خارجی، برآورد کرده است کالایی را که تولید می‌کند با ارز 26 یا 27 هزارتومانی صادر کند و بفروشد و درآمد کسب کند. از طرفی در اقتصاد ما همچنان تورم بالا و دورقمی است، یعنی هزینه‌های تولید فزاینده است.
اگر دولت با وارد کردن درآمدهای نفتی قیمت ارز را کاهش دهد، چه انگیزه‌ای برای تولیدکننده باقی می‌ماند که هزینه‌هایش در حال افزایش اما درآمدش در حال کاهش است.
چنین سیاستی برای تولید و صادرات کشور مضر است. اقتصاددان‌ها مبلغ و موافق افزایش نرخ ارز نیستند و نمی‌گویند با افزایش نرخ ارز، الزاماً صادرات بیشتر می‌شود اما مهم است که نرخ حقیقی ارز ثبات داشته و قابل پیش‌بینی باشد.
نرخ حقیقی ارز از اختلاف تورم داخل و خارج به دست می‌آید. تورم خارجی اکنون با افزایش به حدود شش درصد رسیده، اما تورم داخل حدود 40 درصد است یعنی به‌طور متوسط سالانه ارزش پول حدود 34درصد کاهش می‌یابد. حالا اگر ارزش اسمی در یک سطح ثابت نگه داشته شود، اثری ندارد چون ارزش حقیقی پول مهم است که کاهش شدیدی پیدا کرده است. حتی اگر نرخ ارز اسمی ثبات نداشته باشد، مهم است که پیش‌بینی‌پذیری داشته باشد. در واقع به نفع اقتصاد کشور نیست که نرخ ارز کاهش زیادی داشته باشد، چون نتیجه آن یک رفاه مقطعی و کوتاه‌مدت است.
با این حال تردیدی نداریم که واردات باید صورت گیرد چون برای اقتصاد لازم است اما در شرایطی نیستیم که بتوانیم واردات زیاد و نامحدودی داشته باشیم. مساله اصلی اما کنترل واردات است. واردات را تا حدودی می‌توان با تعرفه و حقوق گمرکی و ممنوعیت کنترل کرد اما روش درست، کنترل آن با نرخ ارز است.
اگر نرخ ارز کاهش قابل توجهی پیدا کند، بازار مملو از کالای خارجی می‌شود چون کالای خارجی در برابر کالای ایرانی ارزان می‌شود و دیگر تولید توجیهی ندارد. در واقع سیاست اصلی در کنترل واردات و تشویق تولید، سرکوب نکردن قیمت ارز است. در شرایطی که قیمت ارز واقعی باشد برای بسیاری از مصرف‌کنندگان خرید کالای خارجی صرفه ندارد. نرخ ارز پایین برای مصرف‌کننده سفر خارجی، خرید کالای خارجی و... را کاملاً توجیه و به‌صرفه می‌کند.
از فرصت افزایش درآمدهای نفتی چه بهره مناسبی می‌توان برد؟
چندین دهه است که اقتصاد ما دچار یک‌سری اشکال‌های ساختاری مزمن است، مثلاً قیمت‌های ارزان انرژی یا یارانه‌هایی که برای کالاهای مختلف داده می‌شود و هدر می‌رود.
سبک زندگی و الگوهای کسب‌وکار در اقتصاد ما هم بر اساس همین مشکلات شکل گرفته و جلو رفته است. حالا اصلاح کردن این مشکلات، نمی‌تواند یک‌شبه و دفعتی باشد چون برای معیشت بخش زیادی از مردم مشکل جدی ایجاد می‌کند. از طرفی هرگونه اصلاحی با مقاومت از جانب گروه‌های مختلف ذی‌نفع یا مقامات امنیتی روبه‌رو می‌شود. دوره گشایش در درآمدهای ارزی فرصت خوبی برای انجام اصلاحات است، چرا که انجام اصلاحات ساختاری در کشور ما نیاز به یک چتر حمایتی قوی دارد و اگر منابع کافی وجود نداشته باشد، نمی‌توان این چتر را ایجاد کرد و اصلاحات را به پیش برد.
افزایش درآمدهای ارزی می‌تواند این چتر حمایتی را ایجاد کند و حتی اگر دولت در نظر داشته باشد که این منابع را به سفره مردم بیاورد و به معیشت آنها کمک کند، بهتر است این کار همزمان با اصلاحاتی باشد که انجام آنها مدت‌هاست به تعویق افتاده است. سیاستگذار می‌تواند اصلاحات را انجام دهد و در عین حال دست‌ودلبازانه از خانوار حمایت کند. این پیشنهادی است که می‌توان در حال حاضر مطرح و به‌طور جدی به آن فکر کرد.
