ضدتوسعه

در حالی که بودجه سالانه می‌تواند بستر سیاستگذاری‌های اقتصادی در جهت تحریک رشد و کنترل تورم باشد، قانون بودجه سالانه در کشور ما باعث به‌هم‌ریختگی بازارها و عدم تعادل در متغیرهای کلان می‌شود. رضا بخشی‌آنی، اقتصاددان، با اشاره به اینکه بودجه با تعیین تکلیف برای نظام بانکی و درآمدهای ارزی حتی برای سیاست‌های پولی و سپرده‌های مردم هم تصمیم می‌گیرد، عنوان کرد که این نظام بودجه‌ریزی، سیگنال‌هایی قوی در خلاف جهت برنامه‌های توسعه به جامعه اقتصادی می‌دهد  و زمینه تشدید نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی را در کشور به وجود آورده است.

♦♦♦

‌این انتظار وجود دارد که بودجه سالانه کشور، بر اساس اصول علمی اقتصاد و بودجه‌ریزی تدوین و تصویب شود و بتواند ماهیت بودجه و کارکردهای آن مانند کمک به متغیرهای کلان اقتصاد و ترسیم یک مسیر سیاستگذاری شفاف را برای آحاد اقتصادی داشته باشد. اما آیا آنچه تاکنون در کشور ما به عنوان بودجه مطرح و تدوین و تصویب شده، واقعاً برابر حداقلِ انتظارات بوده است؟

قاعدتاً بودجه سالانه به جهت روالی که در کشور ما وجود دارد، باید ذیل برنامه توسعه پنج‌ساله تعریف و متناسب با اهداف آن تنظیم شود. یعنی دولت باید مواد لایحه بودجه سالانه را بر اساس اهداف برنامه توسعه تدوین و پیاده‌سازی کند. اما متاسفانه در کشور ما بودجه از اهداف کلان خودش دور شده؛ یعنی بودجه‌ای که قرار بوده به عنوان یک ابزار سیاست مالی در راستای برنامه توسعه کشور عمل کند در واقعیت شبیه یک سند دخل‌وخرج روزانه دولت شده است. بودجه هزینه‌های دولت را فارغ از اینکه اصلاً آن هزینه‌ها در چارچوب برنامه توسعه یا ارائه خدمات کیفی به مردم می‌گنجد یا خیر، بیان می‌کند و هیچ متر و معیاری وجود ندارد که سنجش کند آیا این هزینه‌ها و درآمدهایی که در بودجه پیش‌بینی شده، در مسیر اهداف توسعه‌ای مصرف می‌شود، یا خارج از آن خرج می‌شود. در بودجه‌های سالانه، مجموعه‌ای از آشفتگی و بی‌نظمی مشاهده می‌شود و کاملاً مشخص است که این مواد صرفاً به اقتضای فرآیند چانه‌زنی بین دستگاه‌های اجرایی و عمومی که ذی‌نفع هزینه‌ها هستند، با سازمان برنامه تنظیم شده است. هنوز این مرحله اول است و مرحله دوم فرآیند چانه‌زنی در مجلس بین نمایندگان استان‌ها، شهرها و مناطق مختلف با نمایندگان دولت شکل می‌گیرد و آنجا هم موادی به لایحه بودجه اضافه یا از آن کم می‌شود و خروجی نهایی، قانونی نیست که بتواند برنامه توسعه پنج‌ساله کشور را حداقل برای مدت یک سال رو به جلو هدایت کند. بنابراین اولین چالش نگاه بودجه‌ریزی در کشور ما این است که نظام بودجه‌ریزی، تناسبی با آن نظام برنامه توسعه و ساختار پنج‌ساله آن ندارد. از طرفی وقتی بودجه صرفاً به یکسری دخل‌وخرج‌های روزمره دولت تبدیل می‌شود، دیگر نیاز به این همه فرآیند زمان‌بر اداری و درگیر شدن دستگاه‌های دولتی و سازمان برنامه نیست. سازمان برنامه تقریباً در شش ماه اول سال با دستگاه‌های دولتی درگیر است تا لایحه را تنظیم کند و نیمه دوم سال نیز با مجلس درگیر است که بتواند لایحه را به تصویب برساند. و دوباره با شروع سال جدید این چرخه تکرار می‌شود. در حالی ‌که مخارج جاری دولت مشخص و شامل حقوق و مزایایی است که باید به پرسنل دولت و مجموعه‌های وابسته به دولت پرداخت شود و حقوق‌ها، تعداد کارمندان و ردیف‌های بودجه‌ای معین است و هر سال هم با نرخ رشدی که اعلام می‌شود، افزایش می‌یابد. حرفم این است که یک فرآیند پرهزینه از جهت اداری و زمانی برای یک کار ثابت که صرفاً هر سال تکرار می‌شود و تغییر ماهوی ندارد، تعریف شده است. تا اینجا می‌توان از دو اتفاق نامطلوب برای نظام بودجه‌ریزی کشور یاد کرد: نخست اینکه بودجه از اهداف کلان توسعه‌ای خودش دور شده است و دوم اینکه تبدیل به یک قلک جاری هزینه‌های دولت شده است. بدتر اینکه انجام این کار تکراری خودش بسیار پرهزینه است چون وقت زیادی از دولت، مجلس و سایر دستگاه‌ها می‌گیرد. قاعدتاً در بسیاری از کشورها اگر قرار بود تدوین و تنظیم بودجه به این شکل باشد حداقل آن را برای مدت سه سال تصویب می‌کردند و صرفاً یک رشد سالانه برای آن در نظر می‌گرفتند. مثلاً بودجه جاری دولت را به صورت پایه برای سال اول تعیین می‌کردند و بعد هر سال هم رشد آن را مشخص می‌کردند و تا سه سال با همان ضریب رشدی که در نظر گرفته شده، آن را تصویب می‌کردند و به دولت ابلاغ می‌کردند. یعنی با همین برنامه یک دولت چهارساله کارش راه می‌افتاد و تمام می‌شد. حالا اگر در این بین به‌واسطه رخداد غیرقابل پیش‌بینی، اتفاقی در سمت درآمدها یا هزینه‌ها افتاد که نیاز به افزایش یا کاهش بود، دولت می‌تواند صرفاً یک لایحه اصلاحی بدهد و اصلاحات لازم را در بودجه اعمال کند اما دیگر نیازی نیست که هر سال یک فرآیند تکراری طی شود. ما در حال حاضر زمان را برای انجام یک کار تکراری از دست می‌دهیم و در عین حال از اهداف توسعه‌ای هم بسیار فاصله گرفته‌ایم. متاسفانه اصلاً مشخص نیست که دولت‌ها در تنظیم لوایح بودجه چه هدفی را دنبال می‌کنند. به هر بودجه‌ای که دقت کنید همین مشکلات را دارد. معلوم نیست که آیا می‌خواهد مثلاً حوزه بهداشت و درمان را توسعه بدهد؟ آیا برای آن حوزه اهداف توسعه‌ای در نظر گرفته و بودجه را متناسب با آن محاسبه می‌کند؟ آیا رابطه‌ای بین عملکرد حوزه بهداشت و درمان با بودجه‌ای که دریافت می‌کند وجود دارد؟ مثلاً اگر حوزه بهداشت و درمان در پیشگیری خیلی از بیماری‌ها خوب عمل کند، آیا بودجه‌اش کمتر می‌شود یا بیشتر؟ روش بودجه‌ریزی در اقتصاد ما که بر مبنای هزینه است، عکس این را نشان می‌دهد یعنی اگر وزارت بهداشت ما عملکردش در پیشگیری از بیماری‌ها ضعیف‌تر باشد و مثلاً بعضی از بیماری‌ها مانند انواع سرطان‌ها و بیماری‌های قلبی در کشور زیاد شده باشد، بودجه‌اش بیشتر می‌شود چون هزینه بخش درمان بالاتر می‌رود و به همین خاطر وزارتخانه بودجه بیشتری می‌گیرد. یعنی یک عدم تناسب بین عملکرد و بودجه مشاهده می‌شود به نحوی که اگر یک دستگاه عملکرد بدتری داشته باشد، بودجه بیشتری می‌تواند بگیرد. این یک سیگنال‌دهی بسیار اشتباه به بخش ارائه کالا و خدمات عمومی در دولت است چون می‌گوید اگر ضعیف‌تر کار کنید، پاداش بیشتری می‌گیرید. اما اگر عملکرد بهتر باشد و برای مثال همان وزارت بهداشت برنامه‌هایی را پیش ببرد که به پیشگیری از وقوع یا شیوع بسیاری از بیماری‌ها منجر شود و مثلاً بیماری‌های قلبی و سرطانی کاهش پیدا کند، آن وقت نتیجه‌اش کاهش بودجه است؛ یعنی بودجه کمتری به آن تخصیص پیدا می‌کند چون بخش درمان بیمارستان‌ها اعتبار کمتری می‌گیرند. این رویکرد باعث ایجاد تناقض شده و نظام انگیزشی در دستگاه‌های دولتی را خلاف سیاست‌های توسعه ما جهت‌دهی می‌کند؛ چرا که دستگاه‌ها انگیزه پیدا می‌کنند که هزینه‌های بیشتری ایجاد کنند و خدمات کمتر و بی‌کیفیتی ارائه کنند. ساختار بودجه‌ریزی دولت به گونه‌ای است که انگیزه‌های ضدتوسعه‌ای تولید می‌کند و به نظر می‌رسد با این ساختار بودجه‌ریزی، خودمان با دست خودمان شکست برنامه‌های توسعه را رقم می‌زنیم. بودجه ما عملاً به جامعه و فعالان اقتصادی سیگنال می‌دهد که پیرو برنامه‌های توسعه نیست و بجای این که ابزار توسعه باشد، ضدتوسعه است.

‌این انتظار از بودجه وجود دارد که بتواند به بهبود شاخص‌های اقتصاد کلان کمک کند و مثلاً نرخ رشد اقتصادی را تحریک کند. اما بودجه چگونه می‌تواند چنین نقشی داشته باشد و بر این متغیرها اثرگذار باشد؟

در حال حاضر شرایط اقتصاد کلان کشور با مشخصه‌هایی چون تورم بالا، رشد پایه پولی، رشد نقدینگی بسیار بالا و در حد 40 درصد، کسری بودجه بالا و رشد اقتصادی اندک توصیف می‌شود. این شرایط اقتصاد کلان ایجاب می‌کند که بودجه‌ای در جهت تعادل‌بخشی به متغیرهای اقتصاد کلان تنظیم شود به شکلی که حداقل کسری بودجه و رشد نقدینگی و پایه پولی را کاهش بدهد. دیگر در کمتر کشوری این مشکل وجود دارد که سیاست مالی بر سیاست پولی تفوق پیدا کرده باشد اما در کشور ما از آنجا که درآمد نفتی به عنوان درآمد ارزی به بانک مرکزی می‌رود تا مابه‌ازای آن ریال منتشر کند و در اختیار دولت قرار دهد، این سیاست مالی است که به سیاست پولی جهت می‌دهد. این مساله باید تعیین تکلیف و مشخص شود که چه میزان درآمد نفتی باید تبدیل به ریال شود و در بودجه صرف هزینه‌های جاری دولت شود. با این روند عملاً بودجه علامت می‌دهد که سال آینده نرخ تورم در چه دامنه‌ای تعریف می‌شود؛ رشد نقدینگی و پایه پولی چقدر خواهد بود و نرخ ارز چگونه تنظیم می‌شود. اگر این را به عنوان یک تصویر از اقتصاد سال آینده بپذیریم، بسیار مهم است که ببینیم آیا چارچوبی که دولت در قانون بودجه ارائه می‌کند، در جهت ثبات‌بخشی به متغیرهای اقتصاد کلان است یا خیر. با بررسی اجمالی بودجه به این مشاهده می‌رسیم که چارچوب بی‌نظم و آشفته‌ای دارد که ممکن است متغیرهای اقتصاد کلان را بیش از آنچه هست به هم بریزد. مثلاً در لایحه بودجه، دولت به خودش تکلیف کرده است که 130 هزار میلیارد تومان سهام دولت برای تامین مخارج صندوق‌های بازنشستگی واگذار شود. این ماده دو کفه دارد؛ اول فروش سهام به میزان 130 هزار میلیارد تومان در سال آینده در بازار سرمایه به عنوان یکی از بازارهای اقتصاد کلان که هم‌اکنون وضعیت ملتهبی دارد، به التهاب بیشتر بازار منجر می‌شود و بازار سرمایه را بیش از این به هم می‌ریزد. این در واقع عکس آن هدفی است که قاعدتاً باید در بودجه سالانه دنبال بشود تا ثبات برای بازار سرمایه ایجاد کند. در کفه دوم، این لایحه سیگنال می‌دهد که کسری بزرگی در صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد که حداقل 130 هزار میلیارد تومان است و باید از منبعی خارج از درآمدهای خود صندوق یا درآمدهای قابل‌تحقق دولت تامین شود. این محل تامین برای بودجه سال آینده «فروش سهام» در بازار سرمایه در نظر گرفته شده است که با توجه به ملتهب بودن بازار، به احتمال بالا محقق نمی‌شود. پس بودجه این علامت را می‌دهد که برای جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی که عدد آن هم مشخص است دچار مشکل جدی می‌شود و تراز بودجه شکل نمی‌گیرد. این کسری به سال آینده منتقل می‌شود و فعال یا تحلیلگر اقتصادی هم متوجه این کسری می‌شود. نتیجه اینکه برای بودجه سالانه قانونی نوشته شده که از هم‌اکنون مشخص است کاربردی ندارد و شرایط اقتصاد کلان را بدتر می‌کند. سال آینده دولت با یکسری کسری‌ها مواجه خواهد شد که نمی‌تواند طبق پیش‌بینی خودش که در قانون آمده آن را جبران کند و قاعدتاً مجبور است برای تامین آن از بانک مرکزی استقراض کند یا میزان تبدیل درآمدهای ارزی‌اش از محل درآمدهای نفتی (اگر محقق شود) به ریال را بیشتر کند که باز پایه پولی و نقدینگی را بالا می‌برد و تورم‌زا خواهد بود. در نتیجه بودجه سال آینده هم از جهت ساختاری و ماهوی تفاوت چندانی با قانون بودجه سال‌های گذشته ندارد؛ درحالی‌که قرار بوده با یکسری اصلاحات ساختاری تدوین شود. از طرفی دولت اعلام کرده است که این بودجه به ثبات‌بخشی متغیرهای اقتصاد کلان منجر می‌شود؛ درحالی‌که مواد آن نشان‌دهنده درآمدهایی است که قابل تحقق نیست. نتیجه این رویکرد هم جز التهاب بیشتر در متغیرهای اقتصاد کلان نخواهد بود.

‌در واقع بودجه‌ای که قرار بوده با اصلاح ساختار، در این شرایط سخت به کمک اقتصاد کلان بیاید، روندی را ترسیم می‌کند و مسیری را جلوی روی ما می‌گذارد که انتهایش بدتر شدن شرایط است. درست است؟

به نظر من حتی فراتر از این است. ما در بودجه قرار است سیاست مالی دولت یعنی دخل‌وخرج دولت را تنظیم کنیم. این دیگر کفِ یک بودجه سالانه است که بتواند دخل‌وخرج دولت را تنظیم کند. هزینه‌های دولت شامل حقوق و دستمزدی است که باید به پرسنلش بابت ارائه خدمات به مردم پرداخت کند و همچنین بودجه عمرانی است که معطوف به پروژه‌هایی است که باید اجرا شود. درآمدها هم یا از محل فروش نفت و دارایی‌هاست یا از اخذ مالیات. حالا قانون بودجه را ببینید. در بودجه تعداد زیادی تبصره وجود دارد که از محل تسهیلات بانکی، هزینه‌کرد تعریف کرده است. در حالی که می‌دانیم تسهیلات بانکی جزو سیاست پولی است. در اقتصاد اگر بخواهیم سیاست پولی تعریف کنیم بانک مرکزی باید این مسوولیت را بر عهده بگیرد. نهادهای دیگری مانند شورای پول و اعتبار و هیات‌مدیره بانک‌های عامل باید در این موارد تصمیم بگیرند اما متاسفانه سیاست پولی هم در قانون بودجه تنظیم می‌شود. برای مثال در تبصره 18 به شبکه بانکی تکلیف شده است که برای اتمام طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام 200 هزار میلیارد تومان تسهیلات بدهد. اما این تکلیف چه ربطی به بودجه دارد؟ چون دولت بودجه‌ای ندارد که برای اتمام طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام تخصیص بدهد، به بانک‌ها تکلیف می‌کند که تسهیلات بدهند. این ارتباطی به قانون بودجه ندارد. این موضوع می‌تواند در قانون پولی یا بانکی باشد، اما موضوع قانون بودجه نیست. دولت در بودجه می‌تواند برای درآمدهای خود که در قانون پیش‌بینی شده مانند درآمد نفتی و درآمد مالیاتی، هزینه پیش‌بینی کند اما نمی‌تواند برای تسهیلات بانکی که از محل سپرده‌های بانکی مردم است، هزینه تعریف کند. ضمن این که اصلاً مشخص نیست این طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام همچنان توجیه اقتصادی داشته باشند و آیا تسهیلاتی که در این طرح‌ها هزینه می‌شود بازگشت داشته باشد. یا مثلا 200 همت برای طرح‌های استانی، 116 همت برای اشتغال استان‌ها، 50 همت برای اشتغال کمیته امداد و ...تعیین کرده‌اند؛ این دیگر قانون بودجه دولت نیست، مخلوقی جدید است که اصلا ارتباطی به دخل و خرج دولت ندارد. می‌خواهم به این نکته اشاره داشته باشم که این اتفاقاتی که در قانون بودجه می‌افتد فراتر از اختیار قانونی دولت و سیاستگذار است؛ منابع بانکی پول و سپرده‌های مردم است و دولت نمی‌تواند برای آن هزینه‌کرد تعریف کند. هیچ کشوری را در دنیا پیدا نمی‌کنید که در قانون بودجه‌اش بیاید برای منابع بانکی که از جهت مالکیت مربوط به مردم است، محل هزینه تعیین کند. حتی در کشورهای کمترتوسعه‌یافته هم دولت برای منابع بانکی و سپرده‌های مردم، هزینه نمی‌تراشد. وقتی دولت برای بانک‌ها تعیین تکلیف می‌کند که 200 هزار میلیارد تومان از منابع مردم را به طرح‌های عمرانی دولت تسهیلات بدهد، یعنی مردم ما برای فعالیت اقتصادی خودشان از این میزان سرمایه محروم می‌شوند و دولت اصلاً چنین حقی ندارد. قانون بودجه ما هم سیاست مالی یعنی متغیرهای مربوط به حوزه کلان مالی را به هم می‌ریزد و هم متغیرهای سایر بازارها مثل بازار پول و بازار سرمایه را نامتعادل می‌کند. بنابراین ما با بودجه‌ای مواجه هستیم که تمام مواد آن را وقتی یکی‌یکی بررسی می‌کنید، اثری که می‌گذارد این است که متغیرهای کلان اقتصادی ما در بازار مالی، در بازار سرمایه و در بازار پول را به هم می‌ریزد و عدم تعادل ایجاد می‌کند. هزینه این عدم تعادل در نهایت رشد بیشتر پایه پولی ناشی از استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی یا برداشت از منابع بانکی و الزام بانک‌ها به اضافه‌برداشت و استقراض از بانک مرکزی است که در درازمدت به تورم و شوک ارزی منجر می‌شود.

‌ با وجود این مسائل، چه بایدهایی را باید در زمان تدوین بودجه در نظر گرفت؟

ما باید از تجربه گذشته درس بگیریم. حداقل انتظار این بود که امسال قانون بودجه صرفاً محدود به قسمت درآمد هزینه دولت باشد و وارد حوزه بانکی و سیاست پولی نشود؛ اما متاسفانه با وجود اینکه مقام معظم رهبری از مجلس و دولت مطالبه اصلاح ساختار بودجه را از دولت قبل تا امروز داشته‌اند هنوز یک قدم هم جلو نرفته‌ و حتی عقب رفته‌ایم بودجه به سرفصل منابع و تسهیلات بانکی ورود کرده و تکالیف زیادی برای منابع بانکی تعریف شده که برابر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس سرجمع کل این تسهیلات 1390 هزار میلیارد تومان شده است. یعنی برای بخش زیادی از کل تسهیلات نظام بانکی ما در قانون بودجه تعیین تکلیف شده است. برای طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام در تبصره 18، برای اشتغال زندانیان در تبصره 16، برای اتمام طرح‌های عمرانی موضوع ماده 56 در تبصره 4، برای اشتغال استان‌ها و... موارد زیادی از این دست وجود دارد که برای بانک‌ها تعیین تکلیف شده است. اما آیا این طرح‌ها بازده اقتصادی دارد؟ بانک‌ها چگونه می‌توانند پاسخگوی سپرده‌گذارانشان باشند؟ آیا راهی غیر از استقراض از بانک مرکزی وجود دارد؟ آیا عملاً با این بودجه، به جامعه این سیگنال را نمی‌دهیم که نظام بانکی ما سال آینده با زیان انباشته بسیار بالا مواجه خواهد شد؟ این سیگنال‌ها به سرمایه‌گذار و فعالان اقتصادی و عموم مردم ارسال می‌شود و آنها متوجه می‌شوند که یک ناترازی هم در حوزه مالی و هم در حوزه پولی شکل می‌گیرد که تبدیل به تورم می‌شود و می‌تواند یک شوک ارزی به دنبال داشته باشد. بنابراین دوباره تاکید می‌کنم بودجه به عنوان ابزار سیاست مالی که باید در خدمت اهداف توسعه‌ای کشور باشد، نه فقط به به ضدتوسعه تبدیل شده که بدتر از آن، تبدیل به ابزار توزیع رانت مالی و پولی شده است. یعنی هر کس قدرت لابی بیشتری داشت سهم بیشتری از کیک بودجه و سپرده‌های مردم برمی‌دارد. این رویکرد هم ضدتوسعه است هم منجر به تشدید نابرابری می‌شود. در بودجه هیچ انحصار اقتصادی رفع نشده و بودجه هیچ دستگاهی مشروط به خروجی عملکردش نشده است که در نهایت نابرابری را در جامعه تشدید می‌کند. آنهایی که دسترسی بیشتر به بودجه دارند روز به روز چاق‌تر و اقشار ضعیف جامعه که قدرت لابی و نفوذ کمتری دارند ضعیف‌تر می شوند.