مالیات آلودگی

احتمالاً آرتور پیگو نخستین اقتصاددانی بوده‌ است که در سال 1920 با انتشار مقاله‌ای به نام اقتصاد رفاه، به گونه‌ای نظام‌مند و منسجم، به اثرات جانبی تولید و اقتصاد و از جمله به تحلیل اقتصادی آلودگی در محیط زیست پرداخته بود. محتمل است که پیگو اندیشه‌های خود را تحت آموزه‌های «نظریه تاثیرات بیرونیِ» آلفرد مارشال بنیان نهاده باشد. پیگو ادعا می‌کرد وجود دودکش‌ها در لندن باعث می‌شود فقط 12 درصد از نور خورشید به شهر برسد. آلودگی ناشی از دودکش‌ها هزینه‌های بسیار سنگین «محاسبه‌نشده‌ای» را به شکل لباس‌های کثیف، سبزیجات آلوده و نیاز بیشتر به نور مصنوعی به مردم تحمیل می‌کرد. به عقیده او اگر بازارها به‌درستی کار می‌کردند مردم سرمایه‌گذاری‌های بیشتری را در ابزارهای کاهنده آلودگی انجام می‌دادند. بنابراین اگر خودرویی تولید و مبادله می‌شود که هوا را آلوده می‌کند، این وضعیت مصداق «اثر جانبی منفی» ناشی از یک مبادله تجاری در بازار است، چراکه اشخاص ثالثی به‌جز مبادله‌گران از این مبادله متضرر می‌شوند.

تا اواسط قرن بیستم، هیچ اقتصاددانی تصور نمی‌کرد که به جز هزینه نیروی کار، مواد اولیه و نظایر آن، باید برای دود متصاعد از دودکش کارخانه نیز، هزینه‌ای پرداخت شود. راجر پرمن، یو ما و جیمز مک گیل ری بر این باورند که: «به‌رغم کار پایه‌ای و اصلی پیگو، تا قبل از سال 1950، توجه بسیار کمی به اثرات جانبی تولید و اقتصاد آلودگی شده ‌است. طی دهه 1950، نظریه اثرات جانبی تولید بسط و گسترش یافت و در دهه 1960، توجه زیادی به اقتصاد آلودگی شد.» پیگو برای حل مساله، راه‌حل اعطای پاداش و اخذ مالیات را پیشنهاد کرد و ایده او بعدها با نام «مالیات پیگویی» شهرت یافت. مالیات پیگو، ناظر بر این مفهوم است که با اِعمال سیاستگذاری‌های مالیاتی، هزینه‌ای بر هزینه‌های بنگاه افزوده شود تا بنگاه را از افزایش تولید تا سطح بالاتر منصرف کند.

نقد مالیات سبز

در فوریه 2012، جیمز ادوارد هانسن، دانشمند برجسته اقلیمی، در یکی از سخنرانی‌های خود بر لزوم اخذ مالیات از شرکت‌های سوخت فسیلی تاکید کرد و پیشنهاد داد مبلغ حاصل از این مالیات، بدون آن‌که یک سنت آن از سوی دولت کسر شود، صرف توزیع برق بین شهروندان ایالات متحده شود. پیشنهاد هانسن، تقریباً دربردارنده تمامی سوءتفاهماتی است که به طور معمول درباره مالیات‌های محیط زیستی در نزد او وجود دارد: 1- به ازای هر یک واحد آلودگی یک واحد مالیات محاسبه و اخذ می‌شود. 2- به ازای هر یک واحد مالیات اخذ‌شده، معادل یک واحد از محیط زیست حمایت می‌شود (یعنی مالیات‌های مأخوذه یا صرف ممانعت از تخریب بیشتر محیط زیست یا صرف بازسازی آن می‌شود). 3- دستگاه‌های مالیات‌ستان هدف و منفعتی به جز کاهش آلودگی ندارند. اما پیش‌فرض‌های یادشده، غالباً مفاهیمی ناظر بر اموری غیرواقع هستند: 1- نسبت دادن مقدار مشخصی مالیات به مقدار مشخصی آلودگی، آنچنان که به نظر می‌رسد کار ساده‌ای نیست و می‌تواند در معرض غرض‌ورزی‌های رقبا باشد یا تحت حمایت‌های ذی‌نفعان همواره با اختلال مواجه شود. 2- مالیات‌های سبز اخذ‌شده به‌جای آن‌که صرف ممانعت از تخریب بیشتر محیط زیست یا صرف بازسازی آن شود، غالباً صرف مخارج فزاینده دولت‌ها و دستگاه‌های دیوانسالاری ذی‌ربط می‌شود. 3- حتی در مواردی که منابع حاصل از مالیات‌های سبز صرف امور محیط زیستی می‌شود، بخش قابل توجهی از آن می‌تواند صرف هزینه‌های بالاسری دستگاه دیوانسالاری شود و بازدهی آن نازل‌تر از حد تصور است. 4- دستگاه‌های دیوانسالاری که از بودجه مالیات‌های سبز ارتزاق می‌کنند، از افزایش وقوع جرایم زیست‌محیطی منتفع می‌شوند و کاهش جرایم می‌تواند به‌منزله کاهش منابع یا بودجه آنها تلقی شود. 5- اثرات اعمال نفوذِ اقناع‌کنندگان (لابی‌گران) بر قانونگذاران و سیاستمداران، ممکن است بسیار بیش ‌از حد تصور باشد و به تصویب قوانین یا اجرای تمهیداتی منجر شود که به‌جای بهینه‌سازی اوضاع محیط زیست، به انتفاعِ گروه‌های خاصی بینجامد. برای درک دیدگاه‌های منتقدان به بررسی برخی از موارد یادشده می‌پردازیم.

الف- ناکارآمدی در محاسبه منفعت اجتماعی: یک نمونه بارز در ناکارآمدی محاسباتی در تعیین منفعت اجتماعی، بهینه‌سازی مصرف انرژی در ایالات متحده در سال 1974 بوده ‌است. در آن سال‌ها، قیمت نفت در اثر مجموعه‌ای از بحران‌های سیاسی، از بشکه‌ای سه دلار در سال 1973 به حدود ۱۲ دلار در سال 1974 افزایش پیدا کرد. بنابراین در سال 1974 قانونی در ایالات متحده تصویب شد که حداکثر سرعت رانندگی در بزرگراه‌ها را به 55 مایل در ساعت محدود می‌کرد. متوسط مصرف سوخت با سرعت 70 مایل در ساعت برابر 14 گالن در هر مایل بود، همچنین متوسط مصرف سوخت با سرعت 55 مایل در ساعت برابر 4 /15 گالن در هر مایل بود. افزون بر این، پیمودن یک مسیر 70‌مایلی با سرعت 55 مایل در ساعت، به تغییر مدت سفر از یک ساعت به 273 /1 ساعت منجر می‌شد. با احتساب قیمت بنزین از قرار هر گالن 2 /1 دلار، راننده هر خودرو با صرف یک ساعت وقت بیشتر، دو دلار صرفه‌جویی می‌کرد، در حالی که دستمزد هر کارگر ساعتی بسیار بیش‌ از مبلغ این صرفه‌جویی بود. الیوت و ورتون اضافه می‌کنند که اگر تعداد سرنشینان هر خودرو بیش ‌از یک نفر باشد، حجم این زیان اقتصادی آشکارا چند برابر خواهد بود. تجاوز از این سرعت مجاز، جرایم مالی را برای رانندگان متخلف در پی داشت و نوعی مالیات انرژی محسوب می‌شد؛ اما اغلب مسافران این جاده‌ها، ارزشی بیش ‌از دو دلار برای وقت خود قائل بودند و بنابراین راهکارهای زیر را برمی‌گزیدند:

1- انتخاب‌هایی مانند قطار و هواپیما در مسیرهایی که امکان استفاده از آن وجود داشت، به گزینه‌های جایگزین بدل شدند. 2- با استفاده از نصب تجهیزاتی که به رانندگان کمک می‌کرد تا با اطلاع از موقعیت استقرار تجهیزات پلیس (اعم از کشف محل استقرار خودروهای علنی یا مخفی پلیس، تله‌های راداری و نظایر آن)، قانون را دور بزنند و در محل‌های فاقد تجهیزات پلیس با سرعت دلخواه برانند. 3- تحلیل‌های بعدی نشان می‌داد که بروز ترافیک در برخی از مسیرهای تردد و جایگزینی روش‌های دیگر حمل‌ونقل، ممکن است بیش‌از پیش بر آلودگی‌های محیط زیستی افزوده باشد. این نمونه بارزی از نقایص الگوهای پیگویی است و فرض را بر این می‌گذارد که دیوانسالاران قادر هستند در پشت درهای بسته و به نیابت از تمامی آحاد جامعه، رجحان‌های آنها را تشخیص دهند و برای بهینه اجتماعی تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کنند.

ب- محل مصرف منابع حاصل از مالیات‌های سبز: پرسش دیگر این است که مالیات‌ستانان قرار است مالیات‌های مأخوذه را صرف چه اموری کنند؟ همین اواخر بود که مدیرکل دفتر پایش فراگیر سازمان حفاظت محیط زیست ضمن انتقاد از نحوه صرف منابع حاصل از عوارض آلایندگی صنایع در شهرداری‌ها، درخواست کرده بود تا شهرداری‌ها اعلام کنند مبالغ کلان ناشی از عوارض آلایندگی صنایع صرف چه اموری می‌شود؟ این مدیرکل، همچنین در اعتراض به شیوه هزینه کردن این مالیات‌ها تصریح دارد که هدف اصلی از اجرای این قانون، شامل تعیین و وصول جرایم و مالیات‌های زیست‌محیطی، نوعی بازدارندگی است، و مالیات‌های حاصل از عوارض دریافتی، در گام نخست، باید صرف صنعت (و ازجمله تامین فیلتر، تصفیه آب، مدیریت پسماند و نظایر آن) شود، یا در گام بعدی صرف امور زیست‌محیطی شهرها شود. به واقع گزارش‌های متعددی از سراسر دنیا وجود دارند که نشان می‌دهند، مالیات‌هایی که به نام محیط زیست از افراد یا صنایع اخذ می‌شوند، بابت حفاظت از محیط زیست هزینه نمی‌شوند و عمدتاً صرف مخارج روزافزون دستگاه دیوانسالاری می‌شوند.

ج- خشنودی از افزایش و تداوم جرایم و مالیات‌های سبز: یک نمونه عملی از اخذ مالیات‌های آلودگی با پیروی از الگوی پیگو، ایجاد محدوده‌های حفاظت‌شده ترافیکی درون شهرهاست، به گونه‌ای که تردد در برخی از مناطق شهرهای پرجمعیت در ساعات مشخصی از شبانه‌روز، یا نیازمند خرید مجوز برای ورود به طرح ترافیک است یا در صورت ورود غیرقانونی خودروها به این مناطق، متخلفان جریمه خواهند شد. اما ابهام بزرگ اینجاست که با منابع عظیم درآمد حاصل از فروش مجوزهای ورود به طرح ترافیک، و همچنین جرایم مأخوذه از متخلفان، چه اقدامی برای جبران خسارات زیست‌محیطی وارده بر شهروندان صورت می‌گیرد؟ پرسش تکراری این است که دستگاه‌های دیوانی که بودجه این جرایم در اختیارشان است، آیا تمایلی برای کاهش تخلفات دارند، یا از افزایش تخلفات، خشنودتر هستند؟ آیا منفعت دستگاه‌های مالیات‌ستان، در قطع آلودگی و کاهش آن است یا در تداوم و افزایش آن؟ پرواضح است که مالیات‌ستانان از افزایش آلودگی و بالا رفتن جرایم و درنتیجه ازدیاد درآمدهای مالیاتی بسیار خرسند خواهند شد.

د- هزینه‌های سربار دستگاه دیوانسالاری و مالیات‌های سبز: یکی از پیش‌فرض‌های حاکم بر نظریه‌های مبتنی بر مالیات‌ستانی محیط‌زیستی و آلودگی، سوءتفاهماتی از نوع تصورات جیمز هانسن است که می‌پندارند، منابع عمومی حاصل از مالیات‌ها قرار است بدون آن‌که یک سنت آن به ‌وسیله دولت کسر شود، به مناسب‌ترین و کارآمدترین شیوه ممکن تبدیل به کالاهای عمومی محیط زیستی شود یا قرار است صرف تمهیداتی برای کاهش آلودگی شوند. اما مساله بعدی این است که حتی اگر منابع حاصل از مالیات‌های سبز، صرف امور زیست‌محیطی شوند، بخشی از منابع حاصل از مالیات‌های سبز (همچون هر منبع درآمد دیگری) صرف هزینه‌های دولت و دستگاه دیوانسالاری آن می‌شود و سهم زیادی برای محیط زیست باقی نمی‌ماند.

هـ- داروغه ناتینگهام، حافظ منافع پادشاه است: تجربیات جهانی حاکی از این است که منابع عظیم درآمدی حاصل از وصول مالیات‌هایی مانند مالیات‌های سبز، غالباً نه صرف جبران خسارات زیست‌محیطی واردشده بر خسارت‌دیدگان می‌شود و نه آنچنان که باید و شاید صرف اجرای پروژه‌های بهبود محیط ‌زیستی دیگر می‌شود. از این‌رو، تمامیِ مدل‌های مالیاتی، مانند ایده‌های نوردهاوس، شانسل، پیکتی، میلانوویچ و سایر نظریه‌پردازان مالیات‌های محیط‌ زیستی نیز تنها در بخش شیوه محاسبه مالیات‌ها و چگونگی مالیات‌ستانی با یکدیگر تفاوت دارند؛ اما درباره نحوه تخصیص این منابع و همچنین درباره منافع شخصی و علایق تخصیص‌دهندگان این منابع ساکت هستند و مبانی نظری ایشان، همچنان متکی به همان انگاره‌های سنتی درباره دولت به مثابه حاکم خیرخواه است.

نمونه‌های موفق در مالیات‌های سبز

یکی از نمونه‌های تاریخی موفق در عرصه مالیات سبز، تجارت کربن به روش سقف و مبادله انتشار (cap & trade) است. در این رویکرد، سقف مجاز کل انتشار در هر کشور (یا ایالت) پیشاپیش از سوی دولت مقرر می‌شود و به عنوان اساس برنامه عمل می‌کند. طبعاً سهم انتشار هر واحد مشمول نیز بخشی از مقدار کل مجاز انتشار است. طبعاً واحدهایی که بیش از سهمیه مجاز کربن منتشر می‌کنند یا باید میزان انتشار خود را کاهش دهند یا ناگزیر به خرید گواهی انتشار از واحدهای دیگری در بازار خواهند بود که کمتر از سهمیه مجاز کربن منتشر می‌کنند. بنابراین در بطن رویکرد تجارت کربن، یک کارآمدی مهم نهفته است. در واقع مهم نیست که کاهش انتشار در کجای جهان محقق شود. آنچه به سادگی اهمیت می‌یابد این است که کاهش انتشار می‌تواند با کمترین هزینه ممکن به وقوع بپیوندد. فرض کنید هزینه کاهش انتشار در یک نیروگاه برق در آلمان معادل 40 دلار برای هر تن باشد. به استناد سازوکار توسعه پاک (CDM) مندرج در ماده 12 پروتکل کیوتو، کشورهای توسعه‌یافته متعهد به کاهش انتشار اجازه دارند پروژه‌های کاهش انتشارشان را در کشورهای در حال توسعه اجرا کنند و از این طریق موفق به دریافت گواهی کاهش انتشار (CER) شوند. بنابراین برای این نیروگاه مقرون به‌صرفه است که پروژه کاهش انتشاری با هزینه 10 دلار برای هر تن را در یک کشور آفریقایی مثل کنیا اجرا کند. یک مزیت دیگر روش «سقف و مبادله انتشار»، مداخله حداقلی دولت در مصارف مالیات‌های سبز است. زیرا گردش منابع مالی میان خود واحدهای مشمول در بازار به وقوع می‌پیوندد و منتفعان از افزایش انتشار کربن، واحدهایی با آلایندگی حداقلی هستند.