زیان اجتماعی بودجه غیرمولد
چرا بودجه به بهبود وضعیت اقتصاد کشور کمک نمی‌کند؟
بودجه دولت، با سهمی که دولت از درآمد و ثروت مردم جامعه بر‌می‌دارد تامین مالی می‌شود. فقط به یک شرط، این برداشت دولت می‌تواند به تولید، درآمد و انباشت ثروت جامعه کمک کند اگر هر ریالی که در اختیار دولت قرار می‌گیرد دولت طوری آن را برای جامعه خرج کند که ارزشی بیش از یک ریال برای جامعه داشته باشد به گونه‌ای که آسیب‌های ناشی از دریافت آن (مثل آسیب مالیات‌ستانی به تولید) را هم جبران کند. در لایحه بودجه ۱۴۰۱ هم در سمت منابع و هم در سمت مخارج می‌توان شواهدی را دید که به تولید و رفاه اجتماعی آسیب می‌رساند، آسیب‌هایی که در سال‌های پیش هم سابقه دارد اما به جای بهبود، بودجه مسیری را طی می‌کند که از تخریب بیشتر تولید حکایت دارد. بر همین مبنا، در کمیسیون تلفیق بودجه مجلس نه‌تنها کیفیت بودجه بهبود نیافت بلکه نگرانی‌ها را بیشتر کرد تا امیدی به صحن علنی مجلس برای تصویب نهایی بودجه نباشد. اما شواهدی از غیرمولد بودن بودجه:
یک- مالیات‌های مخرب
درآمدهای مالیاتی دولت در حالی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ بیش از ۶۲ درصد افزایش یافته که بار مالیاتی آن به طور مستقیم و غیرمستقیم بر دوش تولیدکنندگان و نیروی کار است. برای مثال، درآمدهای مالیاتی حاصل از درآمد شرکت‌های غیردولتی بیش از ۱۴۵ درصد رشد داشته. یا مالیات بر ارزش افزوده در شرایطی که قیمت‌گذاری دولتی بر کالا وجود دارد و همه بار آن بر دوش تولیدکنندگان است، حدود 66 درصد رشد داشته. غیر از مالیات‌ها، سایر درآمدهای دولت مانند سود سهام شرکت‌های دولتی، بهره مالکانه معادن، حق امتیاز شرکت‌های بخش ارتباطات و افزایش قیمت حامل‌های انرژی در قالب هدفمندی یارانه‌ها نیز بر عهده تولیدکنندگان است. هرچند ایده‌آل این است که به سمت یک نظام مالیاتی سالم مبتنی بر مجموع درآمد همه اشخاص حقیقی حرکت شود که کمترین آسیب به تولید را داشته باشد اما فرآیندهای بودجه‌ریزی در سال‌های اخیر مسیر برعکسی را نشان می‌دهد.
دو- مخارج جاری بیهوده
ماهیت مخارج جاری دولت از سه زاویه برای تولید جامعه اهمیت دارد:
الف- ترکیب مخارج جاری دولت در یک اقتصاد سالم و مولد در خدمت ارائه چهار خدمت دولتی ضروری است: امنیت، سلامت، حمایت‌های اجتماعی و آموزش (امور زیربنایی مانند حملونقل، آب و انرژی هم اهمیت دارد اما جزو مخارج عمرانی دولت است). در روندی مداوم سال‌هاست که سهم این چهار خدمت از بودجه عمومی در حال کاهش است و سهم سایر خدمات دولتی مانند امور عمومی (سازماندهی اداره برنامه و بودجه و قانونگذاری و...) و امور فرهنگی و مذهبی در حال افزایش است. در حالی که برخی از این امور به تولید یا کمکی نمی‌کنند، یا نقش محدودی دارند یا حتی به تولید و تجارت در کشور آسیب می‌رسانند.
ب- مخارج جاری عمدتاً یا صرف حقوق و دستمزد و حق بیمه کارکنان فعلی دولت می‌شود یا صرف مستمری بازنشستگان دولت. مازاد نیروی انسانی در دولت طی دهه‌های گذشته که ناشی از دخالت‌های سیاسی برای استخدام در دولت بوده اکنون سبب شده حدود ۹۰ درصد از بودجه صرف کارمندان و بازنشستگان دولت شود. فقط بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد تومان در بودجه ۱۴۰۱ (یعنی حدود یک‌ششم بودجه عمومی) تنها برای جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی دولتی اختصاص یافته. این روند در حالی که مصرف این وجوه کمک چندانی به تولید نمی‌کند آینده تاریکی برای اقتصاد ایران ترسیم می‌کند. نکته مهم اینکه در ارقام بودجه، کسری صندوق‌های بازنشستگی و حق بیمه کارکنان دولت به عنوان اعتبارات رفاه و حمایت‌های اجتماعی نمایش داده می‌شود در حالی که سهم حمایت‌های اجتماعی مانند کمک به معلولان و کم‌درآمدها در آن بسیار اندک است.
ج- خدمات کارکنان دولتی حتی درون بخش‌های مولد مانند امنیت و آموزش و سلامت با هم یکسان نیست. برخی در ستاد به امور هماهنگی و نظارت مشغول هستند و برخی در صف ارائه خدمت به مردم. برای نمونه، افرادی در ادارات آموزش و پرورش فعالیت می‌کنند و معلمان به دانش‌آموزان خدمت آموزش ارائه می‌کنند. در مورد پرستاران و پزشکان، نظامیان و پلیس و استادان دانشگاه هم چنین است. سهم مخارج کارکنان ستادی با وجود اینکه با الکترونیکی شدن ادارات دولتی باید کاهش می‌یافت اما در حال افزایش است. در حالی که این مخارج به تولید کمکی نمی‌کنند و جزو زیان‌های اجتماعی هستند.
سه- مخارج عمرانی اندک و منحرف
الف- معمولاً سهم مخارج عمرانی در لایحه یا قانون بودجه چندان پایین نیست. در لایحه بودجه 1401 نیز این سهم حدود 21 درصد کل مخارج است اما برای نمونه عملکرد این رقم در بودجه 1399 حدود 11 درصد بوده است. بنابراین نباید رقم پیشنهادی و مصوب بودجه عمرانی مبنایی باشد بر اینکه سرمایه‌گذاری دولتی در بودجه افزایش یافته چون درصد عملکرد بودجه عمرانی در سال‌های اخیر بسیار پایین بوده است (برای سال 1399 رقم مصوب قانون 87 هزار میلیارد تومان بوده اما 48 هزار میلیارد تومان محقق شده). این ارقام را مقایسه کنید با میانگین 37درصدی سهم بودجه عمرانی از کل مخارج طی سال‌های 1344 تا 1356 یا سهم 25درصدی از سال 1357 تا 1368 یعنی سال‌های انقلاب و جنگ یا سهم 28درصدی طی سال‌های 1369 تا 1384. در حالی‌که این سهم عمرانی در ده سال اخیر فقط 14 درصد بوده. آن هم در شرایطی که طبق قواعد مالی و اقتصادی، منابع حاصل از فروش منابع طبیعی (نفت و سایر معادن) و به ویژه منابع حاصل از استقراض باید صرف پروژه‌های عمرانی شود و‌گرنه یعنی منبع سرمایه‌ای جامعه صرف مخارج جاری شده است. یکی از دلایل منفی شدن سرمایه‌گذاری خالص از استهلاک در سال‌های اخیر به خاطر همین موضوع مخرب است.
ب- ترکیب مخارج عمرانی دولت نیز روند مخربی را طی می‌کند. برای نمونه سهم بخش‌های زیربنایی (آب، برق، کشاورزی و حملونقل) از مخارج عمرانی دولت از حدود 45 درصد در سال 1370 به حدود 35 درصد در لایحه 1401 رسیده است. توجه بفرمایید طبق عملکرد بودجه 1399 به امور فرهنگی و مذهبی چهار هزار میلیارد تومان، به امور قضایی (یعنی ساختن دادگاه و زندان) 5 /1 هزار میلیارد تومان و به امور خدمات عمومی 6 /1 میلیارد تومان بودجه عمرانی اختصاص یافته است که لایحه بودجه 1401 به ترتیب به 6 /7، 3 /5 و 3 /7 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. این ارقام در حالی که کمبود آب و برق و راه و راه‌آهن در جامعه وجود دارد چه کمکی می‌تواند به تولید داشته باشد. رقم دیگری که در بودجه 1401 وجود دارد افزایش حدود 10 هزار میلیارد‌تومانی بودجه بخش ارتباطات است که قرار است برای شبکه ملی اطلاعات صرف شود. اگر این رقم به معنای محدودسازی ارتباطات بین‌المللی کشور باشد در عمل به تولید و درآمد و اشتغال در جامعه آسیب خواهد زد.
چهار- بودجه بی‌ثبات‌کننده خودکار
در ادبیات اقتصادی از کسری بودجه دولت به عنوان تثبیت‌کننده خودکار یاد می‌شود یعنی در سال‌های رکود چون دولت کمتر مالیات می‌گیرد کسری بودجه افزایش یافته و باعث رونق نسبی می‌شود و سال‌های رونق برعکس. اما در ایران، بودجه و کسری آن خود از مهم‌ترین سرچشمه‌های بی‌ثباتی اقتصادی هستند. این موضوع، در دهه اخیر چنین بوده است که هرگاه منابع نفتی دولت کاهش یافته دولت یا از طریق افزایش فشار مالیاتی یا از طریق افزایش استقراض از بازار بدهی یا از طریق بی‌ثباتی در نرخ ارز به تولید کشور آسیب زده؛ همچنین مابقی کسری بودجه دولت چون مستقیم از طریق گسترش پایه پولی تامین مالی شده به افزایش نقدینگی و تورم منجر شده است. در حالی که در سال‌های گذشته نیز چون ورود درآمدهای نفتی به بودجه از طریق صندوق توسعه ملی به خوبی مدیریت نشد این درآمدها نیز از عوامل بی‌ثباتی بود. در نتیجه، طی دهه‌های اخیر به ویژه در سه سال اخیر بودجه دولت مهم‌ترین سرچشمه بی‌ثباتی اقتصادی و مالی در کشور بوده که چشم‌انداز آن با توجه به کیفیت لایحه و مصوبه کمیسیون تلفیق در سال 1401 خوش‌بینانه نیست.
