تغییر بدون نتیجه

هیچ‌کس نمی‌تواند. شک نداشته باشید هیچ رئیس دولتی نمی‌تواند طی چهار سال یا حتی هشت سال، کشوری را که در مسیر توسعه حرکت نمی‌کند به توسعه برساند. هیچ‌کسی نمی‌تواند دولتی را که در راستای برنامه‌ها و سیاست‌های منافع گروه‌های خاص مانند رانت ارز ترجیحی، رانت وام تبصره‌ای، رانت قیر، رانت پتروشیمی و انواع رانت‌های دیگر حرکت می‌کند، به دولتی تبدیل کند که در پی منافع عمومی مانند کنترل تورم، ثبات اقتصادی و روابط معمولی با جهان است. هیچ‌کسی نمی‌تواند روابط حامی‌پروری در تخصیص بودجه عمومی را در کوتاه‌مدت از بین ببرد و بودجه را به زیربناهای آب و برق و حمل‌ونقل و ارتباطات تخصیص دهد. هیچ‌کس نمی‌تواند ناترازی مخرب قدرت را به سرعت به توازن پایدار قدرت تبدیل کند و باورهای ضدتوسعه مانند توهم جدایی از جهان، بی‌اعتمادی و ناامیدی منفعلانه را تغییر دهد. چرا ایران در این سکون نهادی گیر افتاده است؟ نهاد دولت و تفکیک قوا، نهادهای سیاست‌گذاری، روابط بازیگران سیاسی و اقتصادی، نهادهای انتخاباتی و حزبی، نهادهای غیررسمی از جمله باورها در شرایطی قرار گرفته‌اند که از دل آنها حداقل در 50 سال اخیر توسعه بیرون نیامده و نباید انتظار داشته باشیم به سرعت به توسعه برسیم. اما نکته مهم‌تر این است که در مسیر توسعه هم حرکت نمی‌کنیم.

یکم- ابعاد تغییر چقدر باشد؟

از یک طرف، منطقی نیست ساختارهای سیاسی و فرهنگی و اقتصادی دچار دگرگونی ناگهانی و شدیدی شوند، چون نظم اجتماعی موجود به خطر افتاده و اگر متلاشی شود حتماً به رفاه اجتماعی آسیب می‌زند. زیرا، نهادهای ارائه‌کننده خدمات عمومی از کار می‌افتد و عموم مردم در حداقل‌های یک زندگی معمولی مانند امنیت، آب، برق، مواد غذایی و ارتباطات دچار مشکل می‌شوند. از طرف دیگر، برای تغییر جهت به سمت مسیر توسعه نیاز است تا ساختارهای سازماندهی، قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و مقررات‌گذاری تغییر کند. بنابراین چه باید کرد؟ چون هم ساختارهای فعلی ما را به توسعه نمی‌رسانند و سکون دارند و تغییر نمی‌کنند و تغییر ناگهانی آنها موجب آسیب به رفاه عمومی می‌شود و هم برای حرکت در مسیر توسعه به تغییر ساختارها نیاز داریم.

دوم- نیروهای اجتماعی در سال‌های اخیر چه تغییراتی کرده؟

50 سال پیش مهم‌ترین نیروهای اجتماعی از دانشگاه، مسجد، کارخانه و حزب فراگیر، برای تغییر، ایده و ایدئولوژی برای فعالیت می‌گرفتند. این دانشگاه بود که دانش عمدتاً با نگاه چپ و دولت فراگیر را تولید و در مسجد منتشر می‌کرد و حزب فراگیر را در کارخانه و بوروکراسی دولتی سازماندهی می‌کرد. نتیجه این نیروها رسیدن به دولت بزرگ طبق اصل 44 قانون اساسی بود که کم‌کارکردی و بدکارکردی آن در دهه‌های اخیر مشهود بوده و به صورت مشکلات متعدد اقتصادی نمود یافته است. مسیری که اقتصاد ایران می‌پیماید به سمت توسعه نیست. اما نیروهای اجتماعی در 10 سال اخیر بسیار تغییر کرده است. اکنون این نیروها در شبکه‌های اجتماعی فراگیر، بنگاه‌های اقتصادی نسبتاً بزرگ خصوصی نوپا و موسسات رسانه‌ای و هنری و ورزشی فعال هستند؛ هم ایده و دانش تولید می‌کنند و هم نسبت به 50 سال پیش بسیار بیشتر در پی تامین منافع اقتصادی خود هستند.

سوم- چرا تغییرات قانونی بر توسعه موثر نبود؟

در قانون برنامه سوم توسعه ایران و در سال‌های 1384 با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی رهبر جمهوری اسلامی ایران و قانون مصوب آن در سال 1387 مهم‌ترین تغییرات رسمی ایران درباره نقش دولت در توسعه انجام شد. این تغییرات طبق قانون انجام شد اما در عمل، به توسعه کمک نکرد. دولت کوچک و چابک نشد، بخش شبه‌دولتی عجیبی به وجود آمد، رقابت بهبود نیافت، حاکمیت قانون آسیب دید، پاسخگویی دولت بهبود نیافت، و نقش دولت به عنوان ناظر و مقررات‌گذار و ارائه‌دهنده خدمات حاکمیتی بهتر نشد. بنابراین می‌توان گفت هرچند طبق قانون یک انقلاب اقتصادی به سمت کوچک کردن دولت برای اهداف توسعه بود اما کیفیت نهادها در عمل بهبودی نداشت و حتی وضعیت آنها با گسترش بخش شبه‌دولتی بدتر شد.

چهارم- اشخاص چقدر مهم‌اند؟

 دقیقاً در سال‌هایی که اصلاحات ساختاری برنامه سوم مانند بانکداری خصوصی، بیمه خصوصی و تاسیس سازمان خصوصی‌سازی و حساب ذخیره ارزی شروع شده بود و سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ شد، گروهی ابتدا در شورای شهر تهران و سپس در مجلس هفتم و در سال 1384 در ریاست‌جمهوری به قدرت رسیدند که مسیر شروع‌شده را منحرف کردند. این گروه خاص تمام این 20 سال، نقش بسیار پررنگی در امور کشور داشتند و آنها این مسیر بدون توسعه ایران را راهبری کردند. معضل کنونی بنزین از اصلاحی بود که مجلس هفتم در قانون برنامه چهارم توسعه انجام داد، سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی را دولت آقای احمدی‌نژاد به طرح سهام عدالت فروکاست و خود این طرح اکنون به یکی از معضلات کشور تبدیل شده است. همچنین، این دولت اکثر شرکت‌های سودده بخش دولتی مانند بانک‌ها و فلزات اساسی و پتروشیمی و مخابرات را با سرعت به بخش شبه‌دولتی واگذار کرد. معضل کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی از زمانی تشدید شد که استخدام در بخش دولتی را افزایش دادند، گروه‌های پیرو متعددی را با نرخ‌های ترجیحی به صندوق تامین اجتماعی تحمیل کردند و شرکت‌های دولتی زیان‌ده را در قبال بدهی دولتی به این صندوق‌ها واگذار کردند. یا مهم‌ترین معضل اقتصادی ایران یعنی تحریم در دولت احمدی‌نژاد گسترش یافت و در دوره ترامپ برای کاهش تحریم‌ها این گروه که در نهادهای خارج از قوه مجریه بودند همراهی نکردند. سایر معضلات اساسی اقتصادی کشور را می‌توان از زاویه نقش همین گروه خاص تحلیل کرد.

بنابراین، در 20 سال اخیر هر کسی مسئولیت قوه مجریه را در دست گرفته، چون نقش این گروه در ساختارهای سازماندهی، قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و مقررات‌گذاری پررنگ بوده، بر اساس ویژگی‌های اندیشه‌ای، تیمی و فردی خود توانسته است نتیجه بگیرد. دولت آقای احمدی‌نژاد کاملاً با این گروه هماهنگ بود و همه اصلاحات ساختاری سال‌های 1379 تا 1383 و نتایج آن را تخریب کرد؛ هم نهادهایی مانند حساب ذخیره ارزی و تک‌نرخی کردن ارز و برنامه خصوصی‌سازی و گسترش بانک‌های خصوصی و روابط بین‌المللی را تخریب کرد و هم نتایج اقتصادی مانند تورم تک‌رقمی و رشد اقتصادی پایدار را. چرا؟ چون که در این ساختار نهادی تخریب‌‌شده رانت‌جویی و حامی‌پروری امکان‌پذیر است.

دولت اول آقای روحانی بر اساس نتایج اقتصادی توانست ایران را به مسیر برگرداند. رشد اقتصادی بالا به ویژه در سال‌های 1395 و 1396 و تورم تک‌رقمی در سال 1396 به دست آمد. این نتایج به کمک یک اندیشه اقتصادی مشخص برای بهبود روابط بین‌المللی با برجام و ایجاد ثبات اقتصادی بود. تیم اقتصادی معتبر و با‌برنامه‌ای در وزارت اقتصاد، سازمان برنامه و بانک مرکزی این نتایج را محقق کرد. اما در این سال‌ها، اصلاح نهادی پایداری صورت نگرفت و بهبود روابط بین‌المللی نیز شکننده بود. در دوره دوم آقای روحانی، گروه خاص اطراف ایشان و فشارهای گروه خاص همیشه حاکم سبب شد از همان ابتدا تیم ضعیفی برای اداره امور به ویژه امور اقتصادی منصوب شود. در نتیجه، فاجعه دور دوم این دولت با نتایج اقتصادی فلاکت‌بار اتفاق افتاد.

اگر به 20 سال اخیر کشور از زاویه نتایج اقتصادی و ساختار نهادی نگاه کنیم، بهبود ساختار نهادی ملموسی اتفاق نیفتاده و حتی وضعیت نهادهای سیاسی و اقتصادی بدتر شده و نهادهای غیررسمی مثل باور به توسعه و باور به فساد و باور به مهاجرت و حتی باور به دین و نیز ارزش‌ها و هنجارهای مرتبط با آنها اوضاع نگران‌کننده‌ای پیدا کرده است.

پنجم- کدام نهادها مهم‌ترند؟

نهادهای سیاسی که دموکراسی باکیفیت را تضمین کنند برای توسعه پایدار از همه مهم‌تر هستند اما در کوتاه‌مدت برای تغییر اولویت ندارند چون بر توازن قدرت موجود تاثیر زیادی دارند و می‌توانند به فرسایش و تخریب نیروهای توسعه منجر شوند. اما نهاد دولت به معنای بوروکراسی یا نظام اداری از مهم‌ترین نهادهایی است که سبب شده سیاستمداران حاکم نتوانند اهداف مطلوب را پیش ببرند. اصلاح بوروکراسی ابعاد مختلفی دارد، از جمله کاهش نقش نهادهای غیرتخصصی در انتصاب مدیران دولتی، کاهش هزینه‌های اداری بر تولید، کاهش نقش نظام اداری در تخصیص سهمیه وام و واردات و زمین و مواد اولیه، کاهش نرخ‌گذاری دولتی و ایجاد نرخ‌های دوگانه دولتی و آزاد در بازار که منشأ رانت‌جویی و فساد و حامی‌پروری است و بهبود سیاست‌گذاری دولتی در اقتصاد کلان از جمله بانک مرکزی و وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه. به نظر من اصلاح این نهاد در کوتاه‌مدت باید در اولویت باشد. هرچند نهادهای غیررسمی مانند باورها و ارزش‌ها نیز اهمیت زیادی دارند اما در کوتاه‌مدت قابل تغییر نیستند و دولت در بهبود آنها از طریق بهبود عملکرد ذاتی خود برای سیاست‌گذاری و ارائه خدمات عمومی می‌تواند موثر باشد، نه از طریق دخالت در این باورها و ارزش‌های فرهنگی.

ششم- نیروهای تغییر کدام ‌هستند؟

 تجربه سایر کشورها و مبانی نظری نشان می‌دهد خروج از این سکون نهادی ناکارآمد و ضدتوسعه‌ای راهکار دارد، اما زمان‌بر و تدریجی است. سه عامل برای تغییر اهمیت بیشتری دارد: شفافیت، مشارکت عمومی و پدران توسعه. شفافیت مالی مهم‌ترین نوع شفافیت است. اگر بودجه‌های دولتی، شرکت‌های دولتی، نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته به آنها شفاف شود و رسانه‌های تخصصی رانت‌ها و ناکارآمدی‌های این دستگاه‌ها را منتشر کنند، نیروی مهمی برای تغییر است، به‌ویژه به پشتوانه شبکه‌های اجتماعی کنونی. متناسب با شفافیت مالی، وضعیت پروژه‌های و استخدام‌ها و سهمیه‌های وام و ارز و واردات و مواد اولیه در کل بخش عمومی شفاف خواهد شد. گام‌های بسیار اندکی برای شفافیت در سال‌های اخیر برداشته شده است، اما خیلی از موضوعات مالی و بودجه‌ای هنوز غیرشفاف است.

مشارکت عمومی نیز نیروی دیگری برای تغییر است. مشارکت عمومی ابعاد مختلفی دارد، مانند مشارکت برای داوطلب شدن و رای دادن در انواع انتخابات مانند نظام‌های صنفی و تشکل‌های بخش خصوصی تا شوراهای شهر و روستا، یا مشارکت در اعتراض به کیفیت خدمات عمومی دولت از جمله خدمات آموزشی و درمانی و تامین اجتماعی و کیفیت زیربناها مانند برق و آب و ارتباطات و راه‌ها یا مشارکت در ساخت این زیربناها با شیوه‌های نوین از جمله تامین مالی جمعی یا مشارکت عمومی و خصوصی. مشارکت هنگامی موثر است که از سوی گروه‌های مختلف جامعه از جمله زنان و جوانان انجام شود. در سال‌های اخیر به ویژه میزان مشارکت این دو گروه به دلایل مختلف کاهش یافته یا محدود نگه داشته شده است. مشارکت بیشتر این دو گروه می‌تواند نیروی بسیار مهمی برای تغییرات سازنده باشد.

ویژگی‌های فردی یا شخصیت یک رئیس دولت می‌تواند سریع‌ترین نیرویی باشد که کشور را در مسیر توسعه قرار دهد و نقش پدر توسعه کشور را ایفا کند. شخصی که اندیشه توسعه داشته باشد، نه اندیشه تخریب؛ درک مناسبی از ساختار و توازن قدرت در کشور، وضعیت نیروهای اجتماعی و اوضاع و شرایط اقتصادی و سیاسی و فرهنگی کشور داشته باشد، برای اجرای برنامه‌های مهم کشور اجماع‌ساز باشد، برای طراحی برنامه‌ها و اجرای درست و به موقع برنامه‌ها تیم‌ساز باشد، با همه اشخاص و گروه‌ها در داخل و با سایر کشورها و نهادهای بین‌المللی تعامل سازنده داشته باشد. به ویژه باید آینده‌نگر باشد و سرعت تغییرات فرهنگی و تکنولوژیک جهان را درک کند. ایران در 20 سال اخیر چنین مدیر دولتی نداشته و این نیرو نتوانسته است برای توسعه فعال باشد.

هفتم- در کوتاه‌مدت چه باید کرد؟

طبق مبانی تاریخ توسعه و تغییرات نهادی لازم برای توسعه، برداشتم این است که ایران در شرایط فعلی به رئیس‌جمهوری به عنوان پدر توسعه نیاز دارد که بتواند دوران گذار به مسیر توسعه را هموار کند. این مدیر گذار باید بتواند این کارها را انجام دهد:

1- توازن پایدار در قدرت ایجاد کند. دانش، ثروت، شهرت و اسلحه، چهار نیرویی هستند که توازن قدرت در یک جامعه را تعیین می‌کنند. اگر تا همین چند سال پیش، ثروت دولتی نفت مشخص می‌کرد اسلحه دست چه کسی باشد و به پشتوانه این دو  بود که صاحب قدرت اصلی مشخص می‌شد، اکنون نیروهای ایجاد قدرت تغییر کرده و توازن نیروها به نفع ثروت خصوصی، دانش و شهرت به هم خورده است. گروه حاکم باید این نیروها را در نظر بگیرد و برای خود و جامعه هزینه ایجاد نکند. یعنی به نفع خودش است که در نظر بگیرد و برای صاحبان قدرت نوین سهم در نظر بگیرد. رئیس دولت باید مسئول پایدارسازی این توازن قدرت جدید باشد.

2- تقسیم کار ملی جدید را سازماندهی کند. هرچند همه ابعاد اجتماعی به هم متصل است اما برای توسعه به تفکیک صنفی امور نیاز است چون که همه امور به شدت تخصصی شده است. در دنیای جدید، سیاست‌ورزی یک تخصص است، همان‌طور که معلمی، پزشکی، مهندسی، بانکداری، آرایشگری، فروشندگی و سایر امور یک تخصص است. نظامی‌گری و امور امنیتی نیز یک تخصص است. لازم است هر صنفی که ذکر کردم در تقسیم کار ملی جدید در فعالیت‌های تخصصی سایرین دخالت نکند. همان‌طور که صنوف مختلف نباید در امور امنیتی دخالت کنند، متصدیان این امور هم نباید در امور روزمره سایر صنوف از جمله سیاست دخالت کنند. هرچند تحریک بین صنوف مشکلی ایجاد نمی‌کند و همان‌طور که یک معلم می‌تواند تغییر شغل بدهد و آرایشگر یا سیاستمدار شود سایرین هم می‌توانند و اتفاقاً برای تخصیص کارای استعدادها مناسب است، تاکیدم بر این است که نباید یک صنف خاص امورات سایر صنوف را تعیین کند و بر آنها مسلط باشد. رئیس دولت در این تقسیم کار می‌تواند بسیار نقش داشته باشد.

3- نیروهای اجتماعی جدید را به سمت تامین رفاه مردم و توسعه ایران هدایت کند. توسعه نیاز به نیرو دارد و گروه‌ها و اصناف و اشخاص متعددی با پایگاه قدرت متفاوت برای بهبود آن یا برای تخریب آن فعال هستند؛ به ویژه نیروهای جدید توانایی زیادی برای حرکت دادن کشور به سمت توسعه دارند. اما این توانایی می‌تواند فرسوده شود یا به مسیر نادرستی برای تقابل نیروها برود. رئیس دولت با چیدن تیم مناسب و پیگیری صحیح همه خواسته‌ها و تعامل با همه نیروها می‌تواند از این نیروهای جدید برای اهداف توسعه‌ای کمک بگیرد و نگذارد بی‌کنشی و آرمان‌خواهی خام، سبب شود نیروهای اجتماعی جدید برای رسیدن به توسعه سرخورده شوند.