حکمرانی صحیح در دام بوروکراسی
گفت‌و‌گو با علی بابایی درباره مضرات بوروکراسی و راه‌حل آن
وقتی ماکس وبر حدوداً اوایل قرن بیستم، مفهوم بوروکراسی را خلق کرد در ذهنش سازمانی طرح شده بود که شایسته‌سالاری در آن حاکم است و نظم و قاعده دارد. او این موضوع را در برابر بی‌نظمی وحشتناک سازمان‌های خانوادگی آن زمان مطرح کرد که کلیتشان شبیه کلمه پارتی‌بازی امروز بوده است. در شرکت‌های خانوادگی خیلی از افرادی که شایسته بودند به خاطر پارتی‌بازی‌ها از کار محروم شده و از اقتصاد و شرکت‌ها حذف می‌شدند. اینجا بود که وبر سازمانی را طراحی کرد که اصولی داشت و اسمش را گذاشت بوروکراسی. از نظر او بوروکراسی اوج یک سازمان بود. اما قطعاً تصور نمی‌کرد که از حوالی 1970 به بعد بوروکراسی به یک کلمه شوم تبدیل شود و هرجا اسم بوروکراسی بیاید ابعاد سازمانی لَخت، بدون نوآوری و حتی مانع نوآوری در اذهان شکل بگیرد. هدف وبر شایسته‌سالاری بود پس بر موضوعاتی مانند تقسیم کار، شرح کار دقیق و سلسه‌مراتبی، مرز‌بندی‌های مشخص، قواعد قانون و قاعده تاکید کرد. علی بابایی کارشناس مسائل اقتصادی معتقد است همین سه نکته‌ای که وبر فکر می‌کرد ستون بوروکراسی و نجات‌بخش شرکت‌ها خواهد بود به نقطه ضعف آن تبدیل شد.
♦♦♦
بوروکراسی وبری آیا از نوآوری حمایت می‌کند؟
بر اساس سه ستون طراحی‌شده توسط وبر یعنی تقسیم کار روشن، سلسله‌مراتب مشخص و قواعد و قوانین تنظیم‌شده در یک سازمان مشخص است که هرکسی باید چه کار کند، شروع و پایان آن کجاست و قوانین چگونه کار می‌کنند. وبر فکر می‌کرد چوب جادویی سازمان‌ها این نکات است. اما همین‌ها بود که باعث شد بوروکراسی امروزی شکل بگیرد که نه‌تنها حامی نوآوری نیست بلکه مانع هم به حساب می‌آید.
در دنیای امروز و در شرایط فعلی آیا بوروکراسی همیشه بد است؟
در دنیای امروز بوروکراسی خوب که کار هم می‌کند و کسی با آن مشکلی ندارد هم داریم. در شرایطی که ایمنی، امنیت و دقت بالا می‌خواهیم بوروکراسی اتفاقاً خیلی خوب است. همین الان برایش مصداق‌هایی داریم مثل سازمان آتش‌نشانی. وقتی جایی آتش می‌گیرد بر اساس بوروکراسی آتش‌نشانی است که همه می‌دانند باید چه کار کنند. قواعد و قوانین وضع‌شده کمک می‌کند تا آتش‌نشان‌ها بدانند عین ساعت باید چه طور دقیق عمل کنند تا آتش خاموش شود. در شعب بانک‌ها هم این سیستم پاسخگو است و تحویلدار و کارمند بانک می‌داند که باید چطور پول بشمارد یا بدهکار و بستانکار را مشخص کند. به غیر از وجود این فرآیندهای بوروکراتیک نمی‌شد انتظار داشت پول مردم دقیق جا‌به‌جا شود. در خط مونتاژ خودروسازی (نه بخش ایده‌پردازی) هم همین‌طور است. نمی‌توانیم انتظار داشته باشیم روند مونتاژ دلبخواهی باشد؛ وگرنه به جای اینکه از آن کارخانه بنز بیرون بیاید پراید مونتاژ می‌شود. سازمان‌های مهندسی هم وقتی می‌خواهند خانه‌ای را مهندسی کنند این قواعد مشخص را دارند. این مثال‌ها، مصادیقی از بوروکراسی است.
در مقابل این مثال‌های مثبت، جاهایی هم بوده که بوروکراسی شکل گرفته و تبعات منفی داشته، مشکل آنها در چیست؟
وقتی نظارت بیرونی در روند شکل‌گیری بوروکراسی شدید می‌شود و یک جای مرکزی است که می‌خواهد بر سایر ابعاد بوروکراسی نظارت کند، آسیب شروع می‌شود. الان دانشگاه‌ها در ایران وزارت علومی دارند که به عنوان ناظر مرکزی می‌خواهد بر دانشگاه‌ها، استانداردهای آموزشی مدنظرش و نحوه تدریس استادان نظارت داشته باشد. سیستم کنترل‌کننده مرکزی دوباره همه را وادار می‌کند که به بوروکراسی روی آورند. چون قواعد و شرح کار دقیق تعریف می‌کند؛ چون دنبال نظارت است. شما نگاه کنید دانشگاه‌ها در ایران چه وضعیتی دارند؟ مصداق بوروکراسی هستند. از جذب و ارتقای دانشجو و استاد تا حتی اینکه چه درسی ارائه شود به بوروکراسی تبدیل شده است. پس با این روش ما دارای نهادهایی شدیم که صرفاً مقاله تولید می‌کنند اما متناسب با روندهای محیطی خود را به‌روز نکردند. بوروکراسی به دانشگاه گفته است مثلاً در طول یک‌ترم سه مقاله علمی پژوهشی تحویل بدهید.
آیا این دید فراتر از یک وزارتخانه نیست؟ مثلاً کل دولت.
در ایران حزب نداریم. رئیس‌جمهور یک فرد است. باید جواب مردم را بدهد. بنابراین به گزارش‌هایی مبتنی بر عدد رو می‌آورد و این دید را هم به بوروکراسی زیرمجموعه‌اش منتقل می‌کند. نوع بوروکراسی را که به خاطر بوروکراسی سازمان اداری استخدامی در دولت شکل گرفته، ببینید. قواعد بسیار زیادی طراحی شده؛ از نوع شغل و شرح کار تا ساعت کار و دستمزد. اگر در سازمانی فردی طور دیگری رفتار کند پذیرفته‌شده نیست؛ چراکه پیشتر همه چیز دقیق و منظم شرح داده شده است.
این مساله مختص ادارات دولتی است یا نهادهای اقتصادی را هم در‌بر می‌گیرد؟
هلدینگ‌ها هم چنین هستند. برای پرسنل و نیروی کارشان آیین‌نامه و قاعده دارند. شاخص عملکردی تعیین می‌کنند که اگر آنقدر سود کردیم خوب است. یک بعد نظارتی سیستم‌های کنترل مرکزی تعریف آیین‌نامه‌ها و قواعد است. چون نظارت از مرکز است از سازمان‌ها گزارش عملکرد وحشتناکی هم می‌خواهند. می‌گویند به من بگو چقدر خدمات ارائه کردی؟ مثلاً از صدا‌و‌سیما می‌پرسند چند فیلم تولید کردی؟ از شهردار می‌پرسند چند ساعت خدمات دادی؟ از بانک‌های دولتی می‌پرسند چند عدد وام دادی؟
عملکرد سیستم کنترل مرکزی چگونه است؟
سیستم کنترل‌کننده مرکزی از دو طریق نظارت می‌کند؛ یکی آنکه آیین‌نامه، سلسله‌مراتب و شرح کار دقیق تعریف می‌کند، دوم آنکه گزارش عملکرد دقیق می‌خواهد. مثلاً قواعد و قوانین رفتاری فرهنگسراها را مشخص می‌کنند و در ادامه از آن گزارش عدد و رقمی می‌خواهند که چه تعداد ساعت آموزش و رویداد داشته است.
درباره آسیب‌های کنترل عملکرد توضیح می‌دهید؟
وقتی شاخص کنترل را براساس کمیت می‌گذارید اتفاقی که می‌افتد این است که بوروکراسی کمیت بیشتری تولید می‌کند. هرچه کمیت غلبه پیدا کند در عوض تمرکز بوروکراسی از کارهای تاثیرگذار، تک‌کارهای تاثیرگذار، تک‌کارهای عمیق، تک‌کارهای پر‌ریسک و تک‌کارهای آینده‌نگر که باعث می‌شود بوروکراسی درک بهتری از آینده پیدا کند، منحرف می‌شود. سیستم کنترل وزارت علوم برایش مهم نیست که پژوهشی که انجام شده مساله صنعت را حل کرده یا پای نوآوری در میان است یا خیر. مهم عدد است. می‌پرسند چندتا؟ خروجی‌ات را به صورت عدد ارائه کن. وقتی از شما عدد می‌خواهد به همان میزان تمرکز از معدود کارهای تاثیرگذار کنار می‌رود.
نهادها توان مقابله با بوروکراسی به نفع نوآوری را ندارند؟
نهادها در سیستم بوروکراسی وقتی با کار پر‌ریسک مواجه می‌شوند باید به سیستم کنترل‌کننده مرکزی عدد تحویل دهند؛ اگر پای عدد و رقم وسط نباشد بازخواست می‌شوند. سیستم کنترل‌کننده مرکزی به آنها می‌گوید انرژی‌ات را روی کار پر‌ریسک گذاشته‌ای و صد عدد کاری را که می‌توانستی انجام دهی، نکردی. پس در نتیجه مدیر بوروکراسی را تغییر می‌دهد تا به عدد و رقم برسد. بوروکراسی ترجیح می‌دهد کار عمیق و آینده‌نگری پر‌ریسک نکند. بنابراین مشغول کارهای ساده‌تر می‌شود. دائماً در حال گزارش‌نویسی است. دائماً حوزه‌هایی انتخاب می‌کند که عدد‌خور هستند. حوزه‌های ساده اما باثبات.
این شرایط چه مشکلی برای نوآوری ایجاد می‌کند؟
نوآوری یعنی موضوعی تازه که خلاف نظم موجود است. دارد پرچم چیزی را بالا می‌گیرد که شناخته‌شده نیست. عموماً نوآوری‌ها شکوفا شدنشان زمان می‌خواهد. ممکن است اصلاً پاسخی ندهد. اما این شرایط برای بوروکراسی عدد نمی‌شود. یعنی بوروکراسی ترجیح می‌دهد روی نوآوری وقت نگذارد چون خلاف قاعده‌اش است. چون حوزه‌های باثبات و با قطعیت بالا را انتخاب کرده در حوزه‌های نوآورانه ورود پیدا نمی‌کند؛ می‌گوید ریسک دارد.
چه اتفاقی برای آدم‌های درون بوروکراسی می‌افتد؟
در چنین شرایطی دیگر مهم نیست یک کارمند چقدر ریسک می‌کند؟ آیا کار تاثیرگذار می‌کند یا نه؟ آیا خودش را با محیط در حال تغییر همراه می‌کند یا خیر؟ این آدم برای بوروکراسی مهم نیست. برای بوروکراسی قاعده و آیین‌نامه مهم است. مهم این است که آدمش سر وقت بیاید و برود. منظم باشد. خوب گزارش بنویسد و گزارش را به سیستم کنترل مرکزی بدهد. از نظم موجود و وضع موجود حمایت کند. اتفاقی که برای این آدم‌ها می‌افتد این است که آدم‌های بوروکراسی افرادی می‌شوند که نمی‌روند ریسک کنند تا از پرچمدار نوآوری حمایت کنند. ما با آدم‌هایی رو‌به‌رو می‌شویم که با محیط فاصله دارند. نمی‌دانند فضای نوآوری به چه سمتی می‌رود. دائماً مشغول خودشان هستند؛ مشغول کوک کردن بوروکراسی هستند. دائماً دنبال کارهایی هستند که عدد تولید کند؛ چند همایش بگذاریم؟ چند نفر در جشنواره ما شرکت کردند؟ اینها سوالات آدم بوروکراسی است. کاری ندارند این جشنواره‌ای که برپا کردند چه تاثیری دارد. این طور می‌شود که ما با کارمندهایی رو‌به‌رو می‌شویم که به نقل از یکی از نوآوران حوزه بیوتکنولوژی که بوروکراسی خیلی اذیتش کرده بود، به فسیل تبدیل شده‌اند.
آیا نوآوری بدون حمایت بوروکراسی نمی‌تواند شکل بگیرد؟
به خاطر وضعیتی که اقتصاد ایران دارد نوآوری‌ها حتماً حمایت می‌خواهند. جایی باید باشد که ریسکشان را بگیرد. چون این حمایت نیست یا می‌میرند یا چون فسیل‌ها اهمیتی به آنها نمی‌دهند، از ناراحتی آنکه جایی نیست که حمایتشان کند ناامید می‌شوند و مهاجرت می‌کنند.
آیا بوروکراسی کشور شبیه بوروکراسی دیگر کشورهاست؟
ما در کشور با نوعی خاص از بوروکراسی رو‌به‌رو هستیم که من نامش را می‌گذارم بوروکراسی سیاسی. رئیس بوروکراسی، سیاسی انتخاب می‌شود. دولت که طبیعتاً سیاسی است و خیلی از هلدینگ‌ها و بخش زیادی از صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها سیاسی انتخاب می‌شوند. بوروکراسی سیاسی، رئیس سیاسی انتخاب می‌کند؛ اگرچه رئیس آزادی قابل توجهی دارد اما بدنه همان بوروکراسی است.
رئیسی که آزادی قابل توجهی دارد نمی‌تواند مقابل بوروکراسی بایستد؟
اینجا قاعدتاً به خاطر آزادی رئیس باید اتفاق خوبی می‌افتاد، اما او هم دائماً دنبال لابی و جلسات سیاسی است. خود رئیس وقتی برای ارتباط با بدنه و کشف استعدادها و درک نوآوری ندارد.
برای رسیدن به نوآوری و گذار از این بوروکراسی چه باید بکنیم؟
تجربه جهانی نشان می‌دهد مشکل بوروکراسی را با نوع دیگری از سازمان‌ها تحت عنوان Arm-length یا سازمان‌های میانی برطرف کرده‌اند.
Arm-lengthها سازمان‌هایی هستند که از طرفی با بوروکراسی ارتباط دارند چون به نوعی دولتی محسوب می‌شوند؛ اوامر دولت را ایفا می‌کنند اما آیین‌نامه‌های دولتی بر آنها حاکم نیست. از آنجا که بر این سازمان‌های میانی کنترل‌کننده مرکزی حاکم نیست می‌توانند در هر حوزه‌ای وارد شوند. چون آزادی عمل زیادتری دارند وارد حوزه‌های پر‌ریسک می‌شوند. درگیر آیین‌نامه و گزارش عملکرد نیستند؛ پس آنها هستند که می‌توانند از نوآوری حمایت کنند و این کار را هم کردند. در اروپا و آمریکا فعال هستند. این سازمان‌ها در ایران هم هستند. در آمریکا NSF یا NIH حتی سازمان CIA وقتی وارد حوزه فناورانه می‌شوند دقیقاً به عنوان سازمان Arm-length رفتار می‌کنند.
گفتید در ایران هم سازمان‌های میانی یا Arm-lengthها وجود دارند. درباره آنها توضیح می‌دهید؟
جالب است بگویم در ایران تنها سازمان‌هایی که حدوداً دولتی بودند و تا حدی توانستند از نوآوری حمایت کنند و ریسک را هم کم کنند (البته با همه انتقادهایی که به آنان وارد است) همین سازمان‌های میانی (Arm-length) بودند. مرکز فناوری‌های ریاست‌جمهوری سازمانی است که به خاطر آزادی عملکرد بیشتری که داشت به نوآوری کمک کرد. دولتی هست اما درگیر بوروکراسی نبود و توانست به توسعه بیوتکنولوژی در ایران یا تاسیس و توسعه پارک فناوری پردیس خیلی کمک کند. معاونت علمی فناوری در حدی که می‌توانسته بین بوروکراسی و Arm-length قرار گرفت؛ یعنی یک جاهایی به چند شرکت دانش‌بنیان کمک کرد و جاهایی هم نتوانست به جوانان در حوزه نوآوری کمک کند.
در خصولتی‌ها، شرکت دانش‌بنیان برکت این رفتار را داشته است و خیلی به شکل‌گیری و حمایت از استارت‌آپ‌هایی که ممکن بود فعال شوند، کمک کرد. کارخانه نوآوری یکی از جاهایی است که بالاخره آدم‌هایی را که نوآوری دارند، دور هم جمع کرده است. راه‌حل نجات این است که این سازمان‌های میانی (Arm-length) توسعه پیدا کنند. دولت باید آزادی بیشتری به آنها دهد، وگرنه از وزارتخانه‌ها، پژوهشکده‌های دولتی و هلدینگ‌های دولتی و خصوصی که درگیر بوروکراسی هستند انتظار حمایت نوآوری وجود ندارد.
وزارتخانه‌ها، هلدینگ‌های دولتی و خصوصی، صندوق‌های بازنشستگی و امثال آنها همه نمونه بوروکراسی علیه نوآوری هستند. تنها راه نجالت ما این است که سازمان‌های میانی قدرت بیشتری بگیرند. باید قانونی در مجلس تصویب شود که Arm-lengthها آزادی عمل بیشتری داشته باشند. ممکن است بوروکراسی آنها را بخورد مثل اتفاقی که برای مرکز همکاری‌ها افتاد اما ما نیازمند این نوع از سازمان‌ها هستیم. ممکن است برخی‌ها نگران فساد در این نوع از سازمان باشند که می‌شود با گزارش‌گیری‌های دقیق به شفافیت رسید.
آیا با دیدگاه رئیس مجلس شورای اسلامی، مبنی بر اینکه مشکل کشور نبود حکمرانی صحیح است و نه پول، موافقید؟
آقای قالیباف درست می‌گوید. حکمرانی که او از آن گله کرده است حکمرانی بوروکراسی است و تمام موادی را که پیشتر توضیح دادم، در‌بر دارد.
