قلعه شنی
ضرورت مرمت ساختار قانونی و نهادی بانک مرکزی در گفت‌وگو با فرهاد نیلی
رضا طهماسبی: قانونی که در نظام بانکداری کشورمان در حال اجراست، با نام قانون پولی و بانکی در سال 1351 در مجلس شورای ملی تصویب شده و پس از آن باوجود تغییر و تحولات وسیع حوزه بانکداری به‌روز نشده است. در سال‌های ابتدایی بعد از انقلاب ابتدا ملی شدن بانک‌ها و سپس تصویب قانون عملیات بانکداری بدون ربا نیز به عنوان افزونه‌هایی بر قانون اصلی منگنه شده که البته در بهبود زیرساخت قانونی بانکداری راهی نگشوده است. اکنون طرح قانون بانکداری در کمیسیون اقتصادی مجلس در حال چکش‌کاری است و اگرچه در مورد برخی بندهای طرح کنونی نگرانی‌هایی وجود دارد اما خبرگان نظام پولی و بانکی معتقدند از این فرصت باید سود جست و بستر قانونی کنونی را که موجب شکل‌گیری یک بانک مرکزی ضعیف و ناتوان در کنترل تورم و نظام بانکی ناسالم و غیرشفاف و بحران‌ساز شده است، اصلاح کرد. فرهاد نیلی، اقتصاددان و نماینده سابق کشورمان در بانک جهانی، که در یک پروژه مطالعاتی در اتاق بازرگانی تهران بند به بند این طرح را بررسی کرده، معتقد است برای بهبود عملکرد بانک مرکزی و ساخت یک نهاد مقتدر و پاسخگو و کارآمد راهی جز اصلاح قانون بانک مرکزی وجود ندارد. نیلی از طرح کنونی مجلس به عنوان بزنگاه اصلاح سیاستگذاری یاد می‌کند که می‌توان از طریق آن نظام حکمرانی پولی کشور را اصلاح کرد و در مسیر درست قرار داد تا حداقل گام اول در مسیر نجات اقتصاد ایران از باتلاق تورم برداشته شود.
♦♦♦
در دهه‌های گذشته به واسطه تحولات جدی در حوزه بانکداری و سیاست پولی برای کنترل تورم در دنیا، قانون بانک مرکزی در اغلب کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، اصلاح و مدرن شده است. چرا این قانون در کشور ما دست‌نخورده مانده و پنج دهه است که اصلاح نشده؟ مشکل از سوی قانونگذار و سیاستگذار بوده یا ذی‌نفعانی شکل گرفته‌اند که مخالف این اصلاح بوده‌اند؟
اگر پنج دهه اخیر را نه بر اساس تقویم بلکه بر اساس نقاط عطف تاریخ نگاه کنیم، یکی از نقاط عطف آن سال 1351 است که قانون پولی و بانکی در ایران تصویب می‌شود؛ دقیقاً زمانی که دنیا استاندارد طلا را کنار می‌گذارد. در سال 1971 میلادی رابطه پول با فلزات قیمتی کنار گذاشته شده و پول فیات ایجاد می‌شود که مبنای ارزشش عددی است که رویش نوشته شده نه پشتوانه فیزیکی آن. اما در کشور ما قانون پولی و بانکی در سال 1351 در مجلس شورای ملی تصویب و ریال بر اساس طلا تعریف می‌شود. یعنی همان زمان که دنیا استاندارد طلا را کنار می‌گذارد، قانونگذار در ایران ریال را بر اساس طلا تعریف می‌کند. البته این قانون فارغ از این بند، در دوران خودش قانون مدرنی به حساب می‌آمد با این حال جامعیت لازم را ندارد و بسیاری از مسائل پولی را به اجمال برگزار کرده؛ در حالی که قانون بانکی و پولی که در سال 1339 تصویب شده بود جامع‌تر و مفصل‌تر بود.
بعد از انقلاب اسلامی هم چند اتفاق مهم در حوزه بانکی افتاد که نشان داد انقلابیون چه رویکردی به مسائل بانکی داشته‌اند؛ مهم‌ترینش تصمیم شورای انقلاب برای ملی کردن بانک‌هاست. در حالی که کشور ما در آن زمان دارای یکی از مدرن‌ترین نظام‌های بانکی در منطقه و بین کشورهای در حال توسعه بود، خلاف جریان تاریخ به عقب حرکت می‌کند و بانک‌ها و موسسات اعتباری نه فقط دولتی که تجمیع می‌شوند. مثلاً همه موسسه‌های اعتباری که در حوزه تامین مالی مسکن کار می‌کردند، در بانک مسکن تجمیع شدند؛ یا همه موسسه‌های اعتباری فعال در حوزه کشاورزی، در بانک کشاورزی تجمیع شده و تحت مدیریت و مالکیت دولت درآمدند. بانک‌های تجارت و ملت هم محصول همان ادغام هستند.
در نهایت تعداد کل بانک‌ها از 40 به 9 رسید که شامل شش بانک تجاری و سه بانک تخصصی-توسعه‌ای بود. جالب است بدانید که علی مولوی، رئیس‌کل وقت بانک مرکزی، می‌گوید خبر مصوبه شورای انقلاب در مورد ملی کردن بانک‌ها را از رادیو شنیده است. یعنی در مهجوریت بانک مرکزی همین بس که رئیس‌کل آن، خبر ملی شدن بانک‌ها را از رادیو می‌شنود. بعد از دولتی شدن بانک‌ها، رخداد دوم تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال 1362 بود که یک عقبگرد بزرگ دیگر در نظام بانکی کشور محسوب می‌شود. این قانون بانک مرکزی را مهجورتر کرد و دستش را بست؛ بانکداری تجاری را هم بر اساس بانکداری مشارکتی تعریف کرد. این دو مصوبه در فاصله چهار سال، نشان می‌دهند درست در زمانی که دنیا تورم را به عنوان یک خطر بزرگ و ویروسی که می‌تواند تمام اقتصاد یک کشور را از بین ببرد، شناخته و در پی درمان آن بود، در کشور ما دغدغه تورم وجود نداشت و تمرکز سیاستگذار روی دولتی کردن بانک‌ها برای جلوگیری از فرار سرمایه و ربازدایی از عملیات بانکی بود. البته به‌رغم نتایج منفی و هزینه‌بردار، این تفکر هنوز هم باقی است. حتی برخی معتقدند که در جریان تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا کوتاهی شده و تصویب‌کنندگان باید علاوه بر قانون، مقررات را هم می‌نوشتند تا مشکلات امروز پیش نمی‌آمد. درواقع به نظر می‌رسد که اساساً مساله بانکداری و مقابله با تورم در کشور ما بد فهمیده شد و این بدفهمی خالی از نگاه ایدئولوژیک هم نبود. دیدگاه طراحان این بود که بانک باید به توسعه کشور کمک کند و ابزاری در اختیار حاکمیت باشد. همچنین بانک مدرن منشأ رباست و باید بانکداری ربوی را متوقف و نظام بانکداری بدون ربا را با کشاندن بانک از بازار پول به بازار سرمایه ایجاد کرد.
این اقدامات مانند این بود که به خاطر نشت لوله‌کشی کهنه و قدیمی ساختمانی که در آن زندگی می‌کنید، دیوارها و پی ساختمان در حال از بین رفتن است اما شما به دنبال تعویض کابینت یا کاغذ دیواری باشید. بخشی از آنچه اتفاق افتاد برخاسته از ناآگاهی نسبت به کارکرد بانک و نظام بانکداری در اقتصاد بود اما بخشی هم ناشی از این شعار بود که ما نمی‌خواهیم اقتصاد سرمایه‌داری را دنبال کنیم و بانک هم نماد اقتصاد سرمایه‌داری است. این گروه تفکرشان این بود که ما باید یک مسیر دیگر را برویم و فرضشان این بود که دنیا به دنبالشان خواهد آمد. این برداشت هنوز هم در نظرات کسانی که لیدر آن جریان هستند باقی است؛ یعنی چهار دهه تجربه و بازخورد هم موجب تجدیدنظر در آن نشده است. مسوولان نظام بانکی و مالی کشور هم بعضاً دنبال همین نظر بودند. این گروه در دهه‌های گذشته هر اصلاح در اقتصاد کشور را، بر اساس یک نگاه کاملاً مکتبی، اشتباه می‌خواندند.
اشتباه مهلک دیگر در نظام بانکداری ما این بود که همپای مدرن‌سازی ابزارها، تنظیم‌گری آنها دیده نشد. وقتی که پول فیزیکی کنار رفت و پول اعتباری جایگزین شد، برای نظام خلق پول، تنظیم‌گر مقتدری دیده نشد. فرض کنید شما موتور خودرو قدیمی و کم‌سرعتی که دارید را با یک موتور پرقدرت و پرشتاب عوض می‌کنید اما سیستم ترمز را ارتقا که نمی‌دهید هیچ، همان قدیمی را هم تعمیر و تنظیم نمی‌کنید. یعنی سرعت را زیاد می‌کنید اما کنترل را کمتر می‌کنید. این دقیقاً اتفاقی است که در نظام بانکداری ما افتاد.
تا قبل از انقلاب، بانک مرکزی در کشور ما نهاد مقتدری بود و روسای‌کل آن کسانی بودند که از اصول بانکداری و اقتصادی کوتاه نمی‌آمدند. مثلاً زمانی که قیمت نفت چند برابر و دلارهای نفتی به کشور سرازیر می‌شود، مسوولان وزارت اقتصاد پیش محمدرضا پهلوی می‌روند و او را قانع می‌کنند که دلار باید ارزان شود. اما محمد یگانه، رئیس‌کل وقت بانک مرکزی، یک تنه جلوی این تغییر غیراصولی می‌ایستد و شاه را هم قانع می‌کند. یگانه در گفت‌وگو با شاه به او می‌گوید: «اگر وقتی درآمد نفتی ما بالا رفت دلار را باید ارزان کنیم، پس یعنی نظر شما این است که وقتی قیمت نفت پایین آمد باید دلار را گران کنیم؟» شاه این استدلال را می‌پذیرد و حرف یگانه را قبول می‌کند. بعد از انقلاب اما این وضعیت تغییر می‌کند. در تحلیل سیاستگذارانی که فرمان هدایت اقتصاد را به دست گرفته بودند، لزومی به وجود بانک مرکزی مقتدر نبوده چون آن را به عنوان ترمز می‌دیدند که چوب لای چرخ توسعه کشور می‌گذارد. به همین دلیل در اقتصاد دهه 60 می‌بینیم که تقریباً تمام نظام تامین مالی جنگ و بودجه دولت بر استقراض از بانک مرکزی استوار است و بانک مرکزی به نهادی منفعل و مطیع تبدیل شده.
با این مقدمه به پاسخ سوال شما برمی‌گردم. در تمام این دوران اصلاً نیازی به تدوین یا اصلاح قانون برای تقویت بانک مرکزی احساس نشده و حتی قوانینی که تصویب شده در جهت انفعال هرچه بیشتر بانک مرکزی بوده است. مثلاً طبق قانون عملیات بانکی بدون ربا تقریباً تمام سیاستگذاری پولی و اعتباری کشور به عهده هیات وزیران است. جالب است که این قانون هنوز نافذ است. شورای پول و اعتبار هم تداوم چنین تفکری است؛ یعنی وزرای ذی‌نفع دور میز می‌نشینند و راجع به تقسیم اعتبارات کشور تصمیم می‌گیرند و رئیس‌کل بانک مرکزی هم یک عضو از آن جمع است که فقط گزارشی ارائه می‌دهد و بعد از جلسه هم مصوبات شورا را اجرا می‌کند. در واقع آنچه در کشور ما جاری است تلفیقی از تعارض منافع، نگاه مکتبی به نظام پولی و اعتباری، استمرار استاندارد طلا، سردرگمی در حکمرانی پولی، و یک نگاه کاملاً دولتی به بانکداری است. نظام بانکداری کشور در دهه‌های 60 و تا حدی 70، کاملاً دولتی بود و بانک مرکزی هم صرفاً اداره‌ای بود که هر روز بانک‌ها را به خط می‌کرد که به چه اشخاصی تسهیلات بدهند، به چه اشخاصی ندهند، کجا سرمایه‌گذاری کنند و کجا تامین اعتبار کنند. در واقع بانک مرکزی یک دبیرخانه بود. البته بخش ارزی بانک مرکزی تا حدودی متفاوت بود چون باید با تجار و بانک‌های خارجی کار می‌کرد. اما بخش ریالی کاملاً دولتی بود. بنابراین در بانک مرکزی بین بخش ریالی و ارزی یک واگرایی شکل گرفت.
در دوران بعد از جنگ، به دلیل درک برخی کاستی‌ها، سازمان برنامه سعی می‌کند که یک نظام مبتنی بر عقلانیت را در اقتصاد حاکم کند که محصول آن تدوین برنامه اول توسعه است. آنچه به بانک مرکزی مرتبط است هم در داخل متن قانون برنامه‌های پنج‌ساله گنجانده می‌شود. به همین دلیل در قوانین برنامه‌های توسعه موادی ناظر بر بانکداری مرکزی وجود دارد مانند نظام ارزی شناور مدیریت‌شده. در واقع هیچ وقت لایحه‌ای برای اصلاح قانون پولی و بانکی به مجلس نمی‌رود و یک درمان اصولی و ریل‌گذاری بنیادین، منطقی و عقلانی در نظام پولی و بانکی کشور رخ نمی‌دهد. دولت و سازمان برنامه به این نتیجه رسیده بودند که در تدوین و تصویب برنامه‌های پنج‌ساله راحت‌تر با مجلس تفاهم می‌کنند. در نتیجه خواسته‌هایشان را از این طریق پیش می‌بردند. در این دوره بود که مبانی تئوریک ناظر بر رابطه بین متغیرهای کلان در کشور مطرح شد و دولت در برنامه‌های پنج‌ساله، هدف‌گذاری رشد اقتصادی، تورم، اعتبارات بانکی، سرمایه‌گذاری خارجی، فروش نفت و تامین مالی برنامه و بودجه عمرانی را در جداول پیوست برنامه گنجاند و مساله انضباط پولی را مطرح کرد و این گفت‌وگو بین دولت و مجلس در برنامه‌های توسعه شکل گرفت.
به عنوان یک شاهد برای این گفته‌ها اشاره کنم که در نیمه دهه 1360 که کتاب اقتصاد کلان آقای دکتر طبیبیان توسط سازمان برنامه چاپ شد، برخی از نمایندگان مجلس به‌خصوص اعضای کمیسیون برنامه و بودجه، دنبال خواندن این کتاب بودند چون تازه با «اقتصاد کلان» آشنا شده بودند و شاید تنها متن فارسی موجود به زبان ساده همین کتاب بود. نمایندگان می‌توانستند با خواندن این کتاب متوجه شوند که مفهوم تورم چیست و چگونه می‌توان عقبه آن را در بانک مرکزی جست‌وجو کرد. در واقع از سال 1351 تا 1368 یعنی نزدیک به 18 سال در سیاستگذاری پولی و بانکی ما سردرگمی وجود داشت. طی این مدت هم نزدیک به دو دهه، سیاستگذار فکر می‌کرد که باید توسعه‌درمانی کنیم و مشکلات با برنامه‌های پنج‌ساله حل می‌شود.
به عنوان نکته آخر در پاسخ به سوال شما اشاره کنم که جدا شدن ما از نظام اقتصاد بین‌الملل هم دلیل بسیار متقنی برای عقب‌افتادگی بانکداری مرکزی ماست. در این دوره بسیاری از کشورهای در حال توسعه از جمله پاکستان، مالزی، ویتنام، برزیل و ترکیه دائم با نهادهای بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول کار می‌کردند و از تجربه اقتصادهای موفق یاد می‌گرفتند. متاسفانه این کار در کشور ما انکار و روابط قطع شده بود. کشور ما عامدانه خودش را از باشگاه بانکداران مرکزی و خرد جمعی انباشته‌شده در آن جدا کرد و آن تجربه‌ها و درس‌ها هیچ وقت به داخل کشور منتقل نشد. این واگرایی که هنوز هم برخی با اعتمادبه‌نفس آن را قبول دارند و معتقدند که بقیه، راه اشتباه را رفته‌اند، باعث شکل‌گیری یک آیین حکمرانی شد که در آن بانک مرکزی باید ضعیف، مطیع و دنباله‌رو باشد.
در حال حاضر عمده‌ترین کاستی‌هایی که در زیرساخت قانونی بانک مرکزی وجود دارد چیست؟ آیا طرح کنونی مجلس این نواقص را پوشش می‌دهد؟
کاستی اصلی در نحوه کنترل تورم است که پیشتر در موردش مفصل صحبت کرده‌ایم (تجارت فردا، شماره 405). بخش دوم نواقص در حوزه نظارت بر بانک‌هاست که در واقع ماموریت دوم بانک مرکزی است. اساساً نیاز به قانون در جایی حس می‌شود که تزاحم منافع شکل می‌گیرد وگرنه جایی که اختلافی به وجود نمی‌آید و مسائل قابل حل‌وفصل‌اند اصلاً نیازی به قانون نیست. قانون جایی لازم است که باید تزاحم‌ها فیصله یابد و با خط‌کشی حدومرزها مشخص شود چون منافع نیروهای مزاحم با هم قابل جمع نیست. یکی از موارد بارز آن هم در بانکداری است؛ چون اولاً بانک مدرن که با پول اعتباری کار می‌کند قابلیت نهادی خلق پول دارد؛ بنابراین می‌تواند به‌طور بی‌کران خلق پول کند و تقاضا را در اقتصاد بدون هیچ حد یقفی بالا ببرد. دوم اینکه بانک می‌تواند با اتکا به سپرده‌های مردم ریسک کند. اما 90 درصد این ریسک به سپرده‌گذار برمی‌گردد و 10 درصد آن به سمت بانکدار و سهامدار می‌آید. هر شخصی که چنین فرصتی در اختیار داشته باشد که بتواند با پول دیگری ریسک کند، ممکن است به هر قماری دست بزند. اینجا وجود یک تنظیم‌گر که ریسک‌پذیری بانک‌ها را کنترل کند ضروری است. نهاد تنظیم‌گر بانک را تعطیل نمی‌کند چون لازمه یک نظام اقتصادی مدرن است؛ اما آن را کنترل می‌کند و باید در این کنترل‌گری مقتدر باشد نه مماشات‌گر. نهاد تنظیم‌گر باید قوه قاهره داشته باشد و متناسب با ریسک فعالیت‌های بانک، با الزام به افزایش سرمایه، سهم سهامدار را از ریسک بالا ببرد. این نهاد تنظیم‌گر در اکثر کشورهای دنیا همان بانک مرکزی است.
تنظیم‌گری (رگولیشن) در کشور ما به مقررات‌گذاری ترجمه شده، اما کار بانک مرکزی فقط وضع مقررات نیست بلکه تنفیذ و اعمال مقررات و قانون هم هست. بانک مرکزی برخلاف پارادایم تفکیک قوا، نماینده تجمیع قواست؛ یعنی در درون خود قوه مقننه، مجریه و قضائیه دارد. اساساً تسری دادن پارادایم تفکیک قوا به بانک مرکزی اشتباه است. به خاطر همین بانک مرکزی، نهادی متفاوت با سایر دستگاه‌های اجرایی است و نمی‌شود صرفاً در قوه مجریه تعریفش کرد.
بانک مرکزی وکیل تسخیری سپرده‌گذاران خرد است و در مواردی که احتمال سرایت ریسک تصمیمات بانک به سپرده‌گذار وجود دارد، به سهامدار اجازه اعمال نظر نمی‌دهد و وارد حقوق مالکیتی سهامدار می‌شود. در حالی که سهامدار مالک سهام خودش است و از منفعت سهام خودش باید حفاظت کند؛ بانک مرکزی، برخلاف اصل مالکیت، اجازه نمی‌دهد که سهامدار مدیریت سرمایه خود را در بانک دنبال کند چون نفع بزرگ‌تری به نام منافع سپرده‌گذار نقض می‌شود. بانک مرکزی بنا بر یک تحلیل تئوریک از عدم تقارن اطلاعات بین سپرده‌گذار و بانک، وکالت سپرده‌گذار را بر عهده می‌گیرد و وارد تصمیم‌های بانک می‌شود تا ببیند بانک با پول سپرده‌گذار چه می‌کند و هر جا کشف کند که منافع سپرده‌گذار در خطر است، تصمیم بانک را خلاف حق مالکیت وتو می‌کند.
دقت کنید که بانک به عنوان یک بنگاه اقتصادی، در پی حداکثرسازی منافع سهامدارانش است اما این بنگاه اقتصادی تنظیم‌گری دارد که می‌تواند اعمال حق مالکیت سهامدار را نقض کند؛ از مدیر بانکی سلب مسوولیت و او را خلع یا هیات‌مدیره را برکنار کند. چون می‌بیند تصمیم‌هایی می‌گیرند که ریسک آن به سپرده‌گذار برمی‌گردد. قانون باید در این موارد به بانک مرکزی اجازه ورود، بررسی و مداخله مقتدرانه بدهد. بانک مرکزی هر زمان که احتمال داد منافع سپرده‌گذاران در خطر است باید بتواند ورود کند و لزومی هم ندارد که این احتمال را برای قاضی اثبات کند؛ زیرا نظر فنی بانک مرکزی باید فصل‌الخطاب باشد.
پس قانون بانک مرکزی از منظر نظارت بر بانک‌ها باید اول، در احصای اختیارات ناظر بانکی در ورود به منطقه امن بانک‌ها شفاف و صریح باشد؛ دوم، باید جامع و تفصیلی باشد یعنی قدم‌به‌قدم همه مسیر را مشخص و فصل‌الخطاب بودن بانک مرکزی را تصریح کند. بانک مرکزی نیاز به سرعت عمل دارد و نمی‌تواند تصمیمش را در دبیرخانه شورای سران قوا یا دیگر نهادها معطل نگه دارد. بانک مرکزی مسوول مقابله با بحران است و اگر به جمع‌بندی برسد باید بتواند بلافاصله تصمیم بگیرد و اجرا کند. پس قانون باید آنقدر صریح و تفصیلی و جامع باشد که ناظر بانکی در اخذ تصمیمات عاجل، نگران این نباشد که فردا ممکن است وکیل بانک مذکور در دادگاهی علیه او شکایت کند. او باید بتواند با آسودگی و پشتوانه قانون کار خود را انجام بدهد. فرض کنید یک بانک در ساعت 12 ظهر دچار مشکل نقدینگی شد، برای مثال چکی با مبلغ قابل توجه در اتاق پایاپای دارد که نمی‌تواند آن را پاس کند. بانک مرکزی باید بتواند همان ساعت تشخیص دهد که آیا این بانک، به لحاظ مالی توانمند است و صرفاً مشکل نقدینگی دارد؛ یا در مرز ورشکستگی است. اگر بانک دارایی کافی دارد اما دارایی‌هایش نقد نیست؛ بانک مرکزی به عنوان آخرین وام‌دهنده نهایی با نرخ بسیار بالا به او وام می‌دهد و یک مدت زمان مشخص برای بازگشت آن اعلام می‌کند. اگر ظرف این مدت وام بازنگردد اقداماتی صورت می‌گیرد که می‌تواند به اعلام ورشکستگی بانک منجر شود. پس باید سرعت عمل، اقتدار و نوعی مصونیت حرفه‌ای برای بانک مرکزی در قانون دیده شود تا بتواند این وظایف را انجام دهد. تجربه دهه‌های اخیر، به‌خصوص بحران مالی 2008 نشان می‌دهد که بانک‌های بزرگ اگر معسر شوند، می‌توانند یک‌شبه اقتصاد را زمین‌گیر کنند.
این بانک مرکزی مقتدر آیا به یک بانک مرکزی مستبد تبدیل نمی‌شود؟
باید حتماً اقتدار پیشینی با پاسخ‌دهی پسینی همراه باشد یعنی بانک مرکزی باید بحران را جمع کند و بعد از آن به لحاظ فنی (نه قضایی و در دادگاه) به خبرگان توضیح دهد که چرا چنین تصمیمی مثلاً در مورد انحلال یک بانک یا سلب مسوولیت از مدیرعامل و هیات مدیره آن گرفته است. قانون ما در این زمینه‌ها کاملاً ساکت است؛ چون در دوره تدوین قانون اصلاً چنین مسائلی وجود نداشت. بحران‌های بانکی از دهه 1980 به بعد رخ داد و پس از آن به‌تدریج، به عنوان مسائل جدید و بر اساس مکانیسم یادگیری، به قانون بانکداری کشورها افزوده شد.
بعد از انقلاب هم مساله‌ای به نام بحران بانکی برای تصمیم‌گیران ما تعریف نشده بود و چنین مسائلی اصلاً انکار می‌شد. برای همین در قانون بانک مرکزی و قوانین پولی بانکی اصلاً چنین اقتدار و اختیاراتی برای بانک مرکزی دیده نشده و در واقع نقش تنظیم‌گری و ثبات‌سازی بانک مرکزی مغفول مانده است. متاسفانه نه‌تنها در قانون بلکه در ادبیات سیاستگذاری ما هم بانک مرکزی نقشی ندارد و به همین دلیل در نظام بانکداری با طیف وسیعی از بحران‌های مالی بالقوه مواجهیم. نتیجه اینکه بانکی که کسری می‌آورد و عملاً ورشکسته است، از طریق اضافه‌برداشت از بانک مرکزی، تعهداتش را به بانک مرکزی منتقل و «تورم» را به جامعه تحمیل می‌کند. بخشی از تورم در کشور ما ناشی از بحران‌های پنهان بانکی است که باید در جای خود و در اندازه خود، با انحلال چند موسسه اعتباری، بروز می‌کرد. اما این موسسات نه‌تنها منحل نشدند بلکه به مکنده‌های نقدینگی و پایه پولی و سیاه‌چاله‌های اعتباری تبدیل شدند؛ دچار مرضی شدند که مسری است و به دیگر موسسه‌ها و بانک‌ها هم سرایت می‌کند. بنابراین بخشی از تورم مزمن اقتصاد ایران، ناشی از به تعویق انداختن بحران‌های بانکی است که باید در زمان و مقیاس خودش محقق می‌شد. این موسسه‌ها و بانک‌ها باید از سوی مقام ناظر بانکی منحل؛ یا مکلف به اعلام ورشکستگی می‌شدند تا صندوق ضمانت سپرده‌ها تکلیف سپرده‌گذارانشان را روشن می‌کرد. اما وقتی این عمل به‌موقع انجام نشود و اضافه‌برداشت‌های بسیار بزرگ صورت بگیرد و بانک مرکزی در سکوت قانون، توان مدیریت نداشته باشد، شرایط برای بروز تورم فراهم می‌شود. علت اصلی این مشکلات به ضعف قانون برمی‌گردد. ما قانون جامع و مفصل نداریم اما به اشتباه تصور می‌کنیم رئیس‌کل بانک مرکزی ضعیف است. در حالی که اگر با این قانون، همه روسای کل مقتدر بانک مرکزی دنیا را بیاورید و در طبقه شانزدهم ساختمان میرداماد بنشانید، در عرض یک هفته استعفا می‌دهند، چون نمی‌توانند با این وضعیت و با این قانون کار کنند.
بانک مرکزی همان‌طور که توضیح دادید در برخی حوزه‌ها مانند نظارت بر بانک‌ها ضعیف است و در واقع به دلیل فقدان قانون، اقتداری بر موسسه‌های مالی ندارد؛ اما در مقابل در حوزه تجارت خارجی بسیار مستبدانه عمل می‌کند. در نظام تخصیص ارز برای واردات یا پیمان‌سپاری ارزی برای صادرات کاملاً یک‌طرفه و دیکتاتورمآبانه تصمیم می‌گیرد و اجرا می‌کند. این اقتدار از کجا آمده است؟
قبل از اینکه پاسخ سوال شما را بدهم بگذارید یک خاطره نقل کنم. سال 1384 که من مدیرکل اقتصادی بانک مرکزی بودم، آقای دورموش ایلماز، رئیس وقت بانک مرکزی ترکیه به ایران آمده بود و ما میزبان او در بانک مرکزی بودیم. در جلسه‌ای که در مورد وضعیت اقتصاد دو کشور صحبت می‌شد، رئیس وقت اتاق بازرگانی ایران از آقای ایلماز سوالی در مورد تسهیل مبادلات تجار ایرانی و ترک مطرح کرد. ایلماز پاسخ داد که این مسائل اصلاً به بانک مرکزی مربوط نیست و در حوزه کاری ما نیست، شما می‌توانید با بانک‌های ترکیه مذاکره کنید و خودتان به جمع‌بندی برسید. حاضران در آن جلسه تعجب کردند که چگونه بانک مرکزی ما تا این اندازه در حوزه ارزی فعال است اما رئیس‌کل بانک مرکزی ترکیه بسیار راحت می‌گوید این مسائل به ما مربوط نیست.
ببینید بخش عمده آنچه بانک مرکزی ما در حوزه ارزی انجام می‌دهد، بانکداری تجاری است. چون بانک‌های تجاری که در واقع کارگزار تجار ما هستند به دلیل تحریم‌ها یا فقدان اعتبار لازم، از این نقش‌آفرینی ناتوان هستند. در نتیجه بانک مرکزی به عنوان بانکی که هیچ‌وقت نکول نمی‌کند، وارد شده و دهه‌هاست که در بخش ارزی کار بانک‌های تجاری را انجام می‌دهد. بخشی از آنچه بانک مرکزی در این حوزه به تجار دیکته می‌کند همان مواردی است که بانک تجاری از مشتری خود می‌خواهد. بخش دیگر اقتدار بانک مرکزی در حوزه ارزی هم به ورود انحصاری بانک مرکزی در عملیات ارزی ناشی از درآمد نفت برمی‌گردد. در واقع بانک مرکزی هم به عنوان بانکدار دولت، گردش ارز نفت را در کشور مدیریت می‌کند و هم ارز غیرنفتی را که باید در اختیار بانک‌های تجاری باشد، اداره می‌کند.
آنچه شما به عنوان اقتدار بانک مرکزی در مدیریت ارز می‌بینید در واقع منویات دولت است که بانک مرکزی به عنوان پیشخوان آنها را ابلاغ و اجرا می‌کند. سردرگمی‌ها و بخشنامه‌های مکرر بانک مرکزی در حوزه ارز، ناشی از سردرگمی دولت است. بزرگ‌ترین تصمیم‌هایی که در دو دهه اخیر در حوزه ارز گرفته شده یعنی تعیین قیمت ارز در دوران آقای بهمنی یا آقای سیف، از دولت به بانک مرکزی ابلاغ شد. هیچ‌کدام از تصمیم‌هایی که بانک مرکزی در حوزه تجارت خارجی اعمال می‌کند، نشانه اقتدار یک بانک مرکزی استاندارد نیست. این همان مفهومی است که خانم آن کروگر آن را «خطای غفلت و خطای ارتکاب» می‌نامد. بانک مرکزی ما بسیاری از اموری را که باید یک بانک مرکزی انجام دهد، انجام نمی‌دهد و در مقابل مرتکب کارهایی می‌شود که یک بانک مرکزی نباید انجام دهد. سخت‌گیری‌های بانک مرکزی در حوزه تجارت خارجی، یا دستورات ابلاغی دولت است یا ناشی از اینکه بانک مرکزی کار بانک تجاری را انجام می‌دهد.
بانک مرکزی باید در حوزه کنترل تورم و حوزه نظارت بر سلامت بانک‌ها مقتدر باشد. بانک مرکزی اساساً در حوزه بانکداری تجاری نباید کاری انجام دهد و همه این عملیات را باید به بانک‌های تجاری واگذار کند. فقط نگران ریسک این عملیات باشد و از منظر ریسک بانک‌ها را کنترل کند. بنابراین اقتدار بانک مرکزی ما در حوزه ارز و تجارت خارجی اقتدار اداری است، نه اقتدار فنی و اطلاعاتی. یعنی ناشی از این نیست که بانک مرکزی آینده را می‌بیند یا خطری را تشخیص می‌دهد که دیگر بانک‌ها از آن مطلع نیستند. این اقتدار صرفاً اداری است و تمام حاکمیت هم پشت‌سر بانک مرکزی است؛ چون گردش ارزی کشور را مدیریت می‌کند و انحصار دارد. دولت هم کل کار ارزی‌اش را به بانک مرکزی داده و حتی صندوق توسعه ملی هم نمی‌تواند برای دلار و یورو خودش تصمیم بگیرد. اگر می‌خواهید اقتدار یا ضعف بانک مرکزی را در حوزه ارز بسنجید باید مساله خرید ارز دولت را بررسی کنید. این جایی است که بانک مرکزی کاملاً مجبور است و هیچ اختیاری ندارد؛ نه‌تنها باید همه ارز دولت را بخرد، حتی ارز وصول‌نشده را هم باید بخرد و ریالش را به خزانه واریز کند.
فارغ از نقاط ضعف و قوتی که طرح قانون بانکداری مجلس دارد که البته شما بند به بند آن را در کار پژوهشی اتاق بازرگانی تهران بررسی کرده و به آن واقف هستید؛ چند بار فرصت اصلاح قانون را یک بزنگاه تاریخی خوانده‌اید که نباید از دست برود. اگر این طرح هم مانند لوایح قبلی دولت و بانک مرکزی مشمول مرور زمان و تاخیر و تعلل شود، چه چشم‌اندازی پیش‌روی نظام بانکی و بانک مرکزی ما قرار می‌گیرد؟
متاسفانه ادبیات کنونی کشور ما در این حوزه کم‌عمق است. مثلاً در آستانه انتقال قدرت از دولت دوازدهم به سیزدهم، توجه روی این مساله است که رئیس‌کل آینده بانک مرکزی چه کسی خواهد بود. ناامیدکننده است که هنوز راجع به افراد صحبت می‌شود در حالی که با این دستور کار اصلاً مهم نیست چه کسی روی آن صندلی بنشیند. البته همیشه در این شرایط، فرد می‌تواند بدتر عمل کند و کار را بدتر کند اما از یک حد اندکی نمی‌تواند کار را بهتر کند. توجه کنید در نظام کشورداری ما افراد بسیار مهم هستند به این خاطر که همواره می‌توانند وضع را بدتر کنند. اما در آیین حکمرانی ما اثربخشی افراد برای بهبود بسیار محدود است. یعنی در این نظام حکمرانی آدم‌ها از یک حدی نمی‌توانند کار را بهتر کنند. در حالی که تقریباً به‌طور نامحدودی می‌توانند آن را بدتر کنند. تجربه برخی سیاستمداران قبلی نشان داد که حدی برای خراب کردن وجود ندارد؛ همیشه می‌توان اقتصاد را بدتر و بدتر کرد و هیچ مانعی برایش وجود ندارد. اما برای بهتر کردن، دست‌ها بسته است.
حال فرض کنید رئیس دولت آینده می‌خواهد رئیس‌کل بانک مرکزی را انتخاب کند؛ چه سوالی پیش‌روی اوست؟ اول اینکه چه کسی را انتخاب کنم؟ دوم، چطور فردی را انتخاب کنم؟ سوم، دستور کار رئیس‌کل آینده، فارغ از اینکه کیست، چه باید باشد؟ به نظر من سوال اصلی، سوال سوم است و سوال دوم و اول تبعی‌اند. یعنی در ترتیب پاسخ دادن به این سوالات، اول باید سوال سوم را جواب داد؛ اینکه باید بانک مرکزی چه دستور کاری داشته باشد. فرض کنید آقای رئیسی به اقتصاددان مورد اعتماد خود ماموریت دهد که بگویید چه کسی رئیس‌کل بانک مرکزی باشد. من انتظار دارم که مشاور اقتصادی معتمد ایشان بگوید که اجازه دهید سوال را عوض کنیم و بگوییم که چطور فردی بهتر است رئیس‌کل بانک مرکزی باشد؛ مثلاً بانکدار انتخاب کنیم یا اقتصاددان؟ چون بر اساس یک تلقی اشتباه در دوره‌های گذشته، چندین دوره است که روسای کل بانک مرکزی ما، بعد از مرحوم دکتر نوربخش، از بانکداران تجاری بودند. اما سوال مهم‌تر که آن مشاور باید از آقای رئیسی بپرسد این است که از بانک مرکزی چه می‌خواهید و چه دستور کاری برایش دارید؟ اگر ایشان بگوید که خواسته من از بانک مرکزی کنترل نرخ ارز و نرخ سود بانکی است؛ اصلاً اهمیتی ندارد که چه کسی را در این سمت بگذارد؛ چون هر کسی که انتخاب شود بلافاصله دستورها از خیابان پاستور به او می‌رسد که نرخ ارز و نرخ سود بانکی چقدر باشد. در حالی که دستور کار بانک مرکزی هیچ کدام از این دو نیست.
دستور کار بانک مرکزی کنترل تورم و بحران‌های بانکی مستمر است و غیر از قانون هیچ متن دیگری امکان دیکته کردن چنین باید و نبایدی را به رئیس‌کل بانک مرکزی ندارد. پس اگر ما در چهار سال آینده می‌خواهیم همان اتفاقاتی را که در 40 سال گذشته رخ داده تکرار کنیم، می‌توانیم برای دهمین بار بپرسیم که چه کسی رئیس‌کل بانک مرکزی شود. چون هر کسی که بیاید بعد از چند ماه متوجه تعهدات قبلی می‌شود و تحت فشار از سوی پاستور قرار می‌گیرد و در نهایت سیاست ارزی به او دیکته می‌شود که با چه نرخی بخرد و با چه نرخی بفروشد و هیات‌مدیره بانک‌ها و مدیران عامل بانک‌ها را چه کسانی بگذارد و در نهایت چهار سال دیگر با تصمیمات گذشته طی می‌شود.
اما دقت کنیم که سطح وخامت اوضاع به حدی رسیده که امکان تکرار تجربه‌های تلخ قبلی وجود ندارد. امکان تکرار تورم‌های بالای 25 درصد، تکرار اضافه‌برداشت بانک‌ها، تکرار آربیتراژهای ارزی، رانت‌های ارزی، کژگزینی سیستماتیک در بازار اعتبار، آب شدن مستمر ارزش سپرده‌های بانکی و... دیگر وجود ندارد و هزینه‌اش بسیار بالا رفته است. بنابراین سوال اصلی ما سوال سوم است و تنها راهکار اجرایی کردن آن قانون است. قانونی که حتی رئیس‌جمهور را ملزم می‌کند که ابتدا دستور کار بانک مرکزی را تعیین و سپس رئیس آن را تعیین کند. بنابراین باید در دیالوگ بین قوای سه‌گانه سطح بلوغ کشورداری و حکمرانی به حدی برسد که روی دستور کار بانک مرکزی توافق کنند. اگر معجزه‌ای اتفاق افتاد و روسای سه قوه به این جمع‌بندی رسیدند که دستور کار بانک مرکزی فقط باید کنترل تورم و پیشگیری از وقوع بحران‌های بانکی باشد، اینکه چه کسی رئیس کل بانک مرکزی باشد در درجه دوم اهمیت قرار دارد. چون قانون روش کار را معین کرده است.
طرح کنونی که در دستور مجلس است باید اصلاح شود و البته اصلاحاتش هم زیاد است اما شاه‌بیتش باید تغییر دستور کار بانک مرکزی از کنترل نرخ ارز و نرخ سود به کنترل تورم و نظارت بر نظام بانکی باشد. وخامت وضع اقتصادی کشور که تبعات اجتماعی بسیار سنگینی در پی دارد، باید بهبود یابد و راهش کنترل تورم و تعقیب سلامت بانکی است و برای این کار هیچ راهی جز قانون وجود ندارد. نه اینکه قانون تمام مشکل را حل کند بلکه قانون قدم اول است. اما تا قدم اول برداشته نشود، امکان برداشتن قدم‌های بعدی وجود ندارد.
بنابراین اگر در فاصله تیر تا شهریورماه که دولت سیزدهم قدرت را به دست می‌گیرد، توافقی بین سران قوا حاصل شود و قانون بانک مرکزی اصلاح و تصویب شود، می‌توان امیدوار بود که حل مشکلاتی مانند رشد اقتصادی و بیکاری از روی دوش بانک مرکزی برداشته شود و این نهاد به کنترل تورم و سلامت نظام بانکی بپردازد و رئیس‌کل جدید نیز همین دستور کار را داشته باشد. در غیر این صورت تنها زمان از دست می‌دهیم و در مسیر اتفاقات بدون بازگشت با هزینه‌های بسیار زیاد می‌افتیم.
به عنوان آخرین سوال، شما قبلاً در نوشته‌ها و سخنان خود به لزوم اصلاح نظام حکمرانی پولی کشور اشاره کرده‌اید. به اختصار ویژگی‌های یک حکمرانی خوب در بخش پولی را در چه مواردی می‌دانید و آیا حصول این موارد هم در گرو تصویب قانون است؟
حکمرانی خوب یک منظومه است که اصول نسبتاً ثابتی دارد ولی به اقتضای قلمرو پیاده‌سازی، از شرکت تا کشور، مصداق و برد آن متفاوت است که به اختصار به برخی موارد آن در بخش پولی کشور اشاره می‌کنم. از جمله اقتضائات حکمرانی خوب آن است که سیاستگذاری یک وظیفه تمام‌وقت و موقوف است. نمی‌توان این وظیفه سنگین را به افرادی سپرد که همّ و غمّ و حوزه پاسخگویی آنها چیز دیگری است؛ ولی یک بعد از ظهر در هفته برای سیاستگذاری پولی به بانک مرکزی می‌آیند. دوم، سیاستگذاری پولی باید تا حد ممکن، مصون از تعارض منافع باشد؛ نمی‌شود افرادی که حوزه منافع سیستماتیک آنها کاهش نرخ سود بانکی و نرخ ارز اسمی و تخصیص اعتبارات بانکی به بخش‌های مورد نظر است، سکاندار سیاستگذاری پولی کشور باشند. سوم، اختیار باید متناظر با مسوولیت باشد. قابل قبول نیست که افرادی بر تصمیمات پولی و اعتباری کشور موثر باشند، ولی در برابر تبعات آن پاسخگو نباشند. مضافاً اقتضای شفافیت و پاسخگویی آن است که همراه با اعلام تصمیمات شورا، آرای مخالفان و افرادی که رای ممتنع به آن تصمیم داده‌اند نیز اعلام شود. چهارم، تصمیم‌گیری به منزله انتخاب گزینه مرجح از میان گزینه‌های ممکن است. چگونه می‌توان تصمیمات مهم پولی و ارزی کشور را اعلام کرد در حالی که مبانی تصمیم‌گیری و گزینه‌های قابل انتخاب برای مقام پولی اعلام نمی‌شود؟ پنجم، لازمه نظارت موثر بر بانک‌ها و موسسات اعتباری، اقتدار اطلاعاتی، فنی، انتظامی، و حقوقی ناظر بانکی است. حکم اولیه ناظر بر حق مالکیت سهامداران بانک، در صورت احتمال عقلایی ناظر بانکی مبنی بر شکل‌گیری ریسک معنی‌دار در عملیات بانکی متوقف، و حکم ثانویه ناظر بر حفظ منافع سپرده‌گذار خرد، مقدم و مسلط می‌شود. در تصمیم مبنی بر ادامه جریان عادی عملیات بانکی، در شرایط نرمال و عدم شکل‌گیری ریسک‌های معنی‌دار، یا توقف یا تحدید عملیات، به دلیل امکان بروز اضطراب در بازارهای مالی، یا مشاهده قرائنی ناظر بر شکل‌گیری ریسک معنی‌دار در ترازنامه بانک نیز، تشخیص مقام ناظر بانکی نافذ و فصل‌الخطاب است. البته این اقتدار پیشینی باید با پاسخگویی پسینی ملازم باشد. ادامه فهرست لوازم و اقتضائات حکمرانی خوب در نظام پولی و بانکی کشور، و تفصیل همین موارد پنج‌گانه را به فرصتی دیگر موکول می‌کنم. اجمالاً دستیابی به همه این موارد موکول به تصریح قانون است.
