چاهی که آب ندارد، ولی نان دارد

دبیرکل پیشین بورس تهران در ریشه‌یابی فراگیر شدن سیاستگذاری اقتضایی در اقتصاد ایران می‌گوید: «سیاستمداران ایرانی دستگاه کارشناسی کشور را سراغ کندن چاه‌هایی فرستاده‌اند که معلوم نیست چه زمانی به آب می‌رسند. اما چون نفع آنها در حفر چاه‌های بیشتر است، کاری به پیدا شدن آب ندارند.» سیداحمد میرمطهری همچنین تاکید می‌کند که سیاستگذاری اقتضایی به شکل چرخه‌ای تکرارشونده به رانت و فساد بیشتر منتهی می‌شود و مانع خروج اقتصاد از بحران‌های دوره‌ای و ادواری می‌شود.

♦♦♦

  برخی ناظران معتقدند مدیریت اقتصاد ایران همواره کوتاه‌مدت بوده، اما این وضعیت در زمان فشارهای داخلی یا خارجی تشدید می‌شود. به نظر می‌رسد عادت سیاستمداران در بحرانی نشان دادن فضای کشور که معمولاً با عبارت «مقطع حساس کنونی» بیان می‌شده به سیاستگذاران اقتصادی هم سرایت کرده و امروز آنها نیز به سبک سیاستمداران «تحریم و جنگ اقتصادی» را بهانه قرار می‌دهند و اصلاحات جدی را به تعویق می‌اندازند. آیا شما با این دیدگاه موافقید که اقتصاد ایران با سرعت زیاد از سمت قاعده به سمت مصلحت حرکت می‌کند و سیاستگذاری در ایران اقتضایی‌تر از همیشه می‌شود؟

آنچه روی آن دست گذاشته‌اید یکی از بزرگ‌ترین مشکلات سیاستگذاری در ایران دست‌کم در چهار دهه گذشته است. پیش از هرچیز باید بگویم وضع موجود حاصل یک تعادل سیاسی بلندمدت است و اقتضایی عمل کردن سیاستگذار هم به گمانم در همین چارچوب قابل تحلیل است. یعنی اینکه وضعی که در آن قرار داریم حاصل تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی یک ساختار سیاسی است که چند دهه تجربه حکمرانی دارد و به گمانم این ساختار تا حدودی هم وضع موجود را پذیرفته است. شما می‌خواهید سیاستگذاری در این ساختار را نقد کنید با این گزاره که تصمیم‌ها اقتضایی و کوتاه‌مدت است. بله؛ اساس سیاستگذاری اقتضایی در هماهنگی با تحولات پرشتاب زمان تعریف شده و از دیدگاه نظری در این شیوه تصمیم‌گیری، منظور دست یافتن به روش مدیریتی موثر است که بر اساس شناخت مقتضیات صورت می‌گیرد. اما موضوع این است که وضع موجود را ذی‌نفعان بی‌شماری در سیاست و اقتصاد پذیرفته‌اند و از آن دفاع می‌کنند. در این میان چیزی که اصلاح وضع موجود را ضروری می‌نماید، غیرممکن بودن ادامه این وضع، پیشروی‌های بین‌نسلی و احتمالاً فشارهای بیرونی است.  از انقلاب به این‌سو سیاستمداران ما با حوادث زیادی مواجه شده‌اند که تصمیم‌گیری برای هرکدام اقتضای خود را داشته است. برای نسل من که در فضای جنگی کار و زندگی کرده، تا حدودی قابل پذیرش است که تصمیم‌ها در شرایط اقتضا معمولاً دور از منطق کارشناسی بوده و بیشتر اقتضای جنگی داشته اما در حال حاضر برای نسل‌های جدید قابل پذیرش نیست که با ملاحظه سیاسی و امنیتی سیاستگذاری شود. اگر کمی خوش‌بینانه به این موضوع نگاه کنیم می‌توانیم بگوییم از آنجا که بیشتر سیاستمداران ما با بحران خو گرفته‌اند، شیوه حل مساله آنها نیز اقتضایی و کوتاه‌مدت است. آن‌وقت راه‌حلی که به ذهنمان می‌رسد این است که اگر انقلابی در مدیریت کشور به وجود آید و مدیرانی کار را در دست ‌گیرند که از این خصلت به دور باشند آن‌وقت خیلی از مسائل حل خواهد شد. اما این‌گونه نیست و واقعیت، سیگنال دیگری به ما می‌دهد. به گمانم سیاستمداران ما ترجیح می‌دهند قدری بحران همیشه وجود داشته باشد و ما همواره در «مقطع حساس کنونی» قرار داشته باشیم. انگار وجود قدری بحران به سود سیاستمداران ماست. اگر بحرانی وجود نداشته باشد، بی‌کیفیتی سیاست‌ها و تصمیم‌ها پنهان نمی‌ماند. اگر بحران هم تشدید شود، اداره امور سخت می‌شود بنابراین نفع سیاستمدار ما در وجود حدی از بحران است که یادآوری مقطع حساس کنونی باعث می‌شود جامعه هم ضعف‌های موجود را نبیند.

  از مرحوم هاشمی‌رفسنجانی به عنوان یکی از نمادهای مدیریت اقتضایی در ایران یاد می‌کنند. به نظر شما اصولاً آیا مدیریت اقتضایی در حوزه اقتصاد می‌تواند قابل توصیه باشد؟

من هنوز مایلم درباره اینکه مدیریت اقتضایی چیست و چه مختصاتی دارد صحبت کنیم و پس از آن، مصداق‌ها را در تاریخ جست‌وجو کنیم. اگر به شرایط کشور برگردیم و شدت بروز تحولات و دفعات تکرار مسائل را رصد کنیم متوجه می‌شویم چطور هنوز نقشه راهی برای برون‌رفت از مشکل اولی ترسیم نشده، دومین، سومین، چهارمین و صدمین مشکل هم به وجود می‌آید و هنوز چاره‌اندیشی برای مشکل اولی تمام نشده، سیاستگذار دنبال راه چاره برای دومین و سومین مشکل می‌رود، آن هم به شیوه موقتی و اقتضایی. سوال این است که آیا در همه جای دنیا این‌گونه مشکلات جاری را حل می‌کنند؟ سوالتان این است که آیا سیاستگذاری آقای هاشمی هم اقتضایی بوده؟ به نظرم این نقد کلی به ساختار سیاسی را محدود به یک رئیس‌جمهور نباید کرد. شاید نمره یکی از دیگری اندکی بهتر باشد اما قریب به اتفاق سیاستمداران ما اهل سیاستگذاری نبودند و نیستند. اصلاً سیاستگذاری نیاز به ابزارهایی دارد که ساختار سیاسی ما خود را از آن بی‌نیاز می‌داند. کدام دولت را می‌شناسید که به تخصص و دانش احترام گذاشته باشد؟ بنابراین می‌خواهم بگویم اصولاً در ایران چیزی تحت عنوان سیاستگذاری نداریم. ممکن است بگویید پس سازوکاری که در کشور ما جاری است نامش چیست؟ به نظرم آنچه ما داریم، اسمش تقسیم منابع است نه سیاستگذاری و نه حتی تخصیص منابع. در همه این سال‌ها دولت فقط با اتکا به تقسیم و توزیع پول سعی در اثرگذاری در اقتصاد داشته نه از طریق سیاستگذاری. به قول یکی از روسای سازمان برنامه، در اقتصادمان تقسیم منابع‌مان هم صله‌ای است. پس اصولاً سیاستگذاری نداریم. نکته بعد اینکه همان سازوکاری که اسمش را گذاشته‌ایم سیاستگذاری، همواره مقهور پوپولیسم شده است. پس اصولاً همان سازوکاری که داریم که تخصیص منابع هم نیست و تقسیم منابع است، هم مخرب است. سوم اینکه ما متخصص کندن چاه‌های ویل هستیم. چاه ویل در ادبیات به این معنی است که هرچه در آن بریزی پر نمی‌شود. ده‌ها چاه ویل در اقتصاد ایران کنده شده که منابع را در سطح بسیار وسیع می‌بلعند و هیچ معلوم نیست تا کی قرار است در این چاه‌ها پول ریخته شود. مساله بعدی ترتیبات تصمیم‌گیری در نظام اداری است که نوسان‌های بسیار عجیبی دارد. بیایید به نحوه تصمیم‌سازی‌های اقتصادی دستگاه‌های اقتصادی در کشور هم نظری بیندازیم. آنچه ملاحظه خواهید کرد ستاره شدن یک سازمان در آسمان سیاست‌های اقتصادی برای دوره‌ای موقتی است یعنی حتی نقش‌آفرینی و حیات سازمان‌ها هم در گرو تصمیمات اقتضایی قرار دارد. یک روز سازمان برنامه و بودجه بازیگر میدان است و روز دیگر بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز مثل ستاره‌ای دنباله‌دار لحظه‌ای ظاهر می‌شوند و سپس خاموش. این در حالی است که عرصه عملکرد اقتصاد کلان حاصل تعامل و کنش و واکنش مجموعه‌ای از رخدادها و متغیرهای داخلی و خارجی و منوط به تصمیم‌های بلندمدت نهادهای مختلفی است که در این عرصه تاثیرگذارند. در این حالت گاهی نقش سازمان برنامه پررنگ می‌شود ولی دیدیم که بر مبنای تصمیم اقتضایی سازمانی که چند دهه در اقتصاد ایران وظیفه برنامه‌ریزی داشت و حامل تجربه کارشناسی بود ابتدا به کلی تعطیل شد و بعد با وقفه‌ای مجدداً مجوز فعالیت پیدا کرد اما با کثرت گرفتاری‌ها و توسل به مدیریت اقتضایی این سازمان در محاق قرار می‌گیرد و نقش آن کمرنگ می‌شود و چنان بی‌سروصدا می‌شود که گویی نیست. اما داستان ارز به یکباره نقش بانک مرکزی را پررنگ می‌کند و شاهد در اولویت قرار گرفتن سیاست‌های پولی می‌شویم که با تصمیم‌گیری‌های شتابزده و پافشاری بر نظرات خاص و تصمیمات اقتضایی در این حوزه چنان عرصه بر اقتصاد ملی تنگ می‌شود که باید به زحمت در جهت قاعده‌مندی حرکت کرد و باید دید آیا بانک مرکزی هم راه سازمان برنامه را خواهد رفت یا نه. اما حاصل این تصمیم‌های اقتضایی چیست؟ به نظر می‌رسد اول از همه تضعیف ساختارهای کارشناسی و سپس چرخه‌های معیوب سیاسی است و همین دو ایراد کافی است که برنامه‌های اقتصاد کلان را مختل و ناکارآمد کند و از کارآمدی سیاست‌های پولی و مالی ضدتورمی و ضدرکودی بکاهد. در اقتصاد ایران تمسک و توسل به مدیریت اقتضایی مدت‌هاست به صورت یک اصل درآمده. در این نوع از تصمیم‌گیری نگاهی جامع و همه‌نگر به تمامی معضلات و مشکلات وجود ندارد و هر مدیری در جایگاه خود فقط می‌خواهد در حوزه خود تصمیم‌سازی کند. تصمیم‌هایی که لزوماً هماهنگ با سایر تحولات در بخش‌ها و زیربخش‌های دیگر نیست. همچون گروهی از نوازندگان که قرار است در قالب یک گروه ارکستر، قطعه‌ای بنوازند اما هماهنگی یک گروه موسیقی خیابانی را هم ندارند. سازها ناکوک، نت‌ها به‌هم‌ریخته و خیلی از نوازندگان هم سرجای خود قرار ندارند. اسم این اجتماع، حتی گروه موسیقی هم نیست چه برسد به ارکستر. مثالی از اقتصاد می‌زنم؛ بیشتر از من در جریان تحولات مربوط به بنزین هستید. همان ناهماهنگی در گروه موسیقی را اینجا هم می‌بینید. چاهی که برای قیمت سوخت کنده شده، از همان چاه‌های ویلی است که فقط و فقط منابع را می‌بلعد و از آن طرف چند اثر منفی بر اقتصاد کشور دارد. بخشی از نظام تصمیم‌گیری عواقب اجتماعی سیاستگذاری سوخت را بهانه می‌کند و راه را بر سیاستگذاری درست می‌بندد. بخشی دیگر بهانه‌های سیاسی را پیش می‌کشد. دولت که از تحولات ناشی از قیمت‌گذاری جدید هراس دارد، ترجیح می‌دهد سهمیه‌بندی کند. در این میان مشکل اقتصاد کشور حل نمی‌شود و مشکلات به‌جای خود می‌مانند. مشکلات نظام بانکی را در نظر بگیرید که همین‌طور در حال بزرگ‌تر شدن است اما هیچ‌کس اراده‌ای برای حل و فصل آن ندارد. مسائل مربوط به آب، محیط زیست، رکود اقتصادی، رشد اقتصادی منفی و ده‌ها مشکل کوچک و بزرگ دیگر هم نیاز به سیاستگذاری دارند اما کسی به فکر آنها نیست. نتیجه اینکه مشکلات کوچک در اقتصاد ایران به دلیل غفلت ساختار سیاسی از سیاستگذاری، بزرگ و بزرگ‌تر می‌شوند و ماندگار می‌شوند.

  در دهه‌های اخیر تقریباً اقدام نظام‌مندی برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی کشور انجام نشده و در اغلب موارد تصمیمات دولت‌ها اقتضایی بوده، نه مبتنی بر کارشناسی، پیش‌بینی و برنامه‌ریزی علمی. این معضل البته نه‌فقط در سیاستگذاری اقتصادی، بلکه دامن‌گیر سایر بخش‌ها هم بوده است. به نظر شما، نقش کمرنگ متخصصان در سیاستگذاری کشور و نادیده انگاشتن نتایج کارهای کارشناسی در تصمیم‌گیری چگونه به تشدید این معضل دامن زده است؟

ساختار ما به گونه‌ای کار می‌کند که مدیران سالم و کارشناس نمی‌توانند دوام بیاورند. مدیر سالم در دستگاه بوروکراسی ما نمی‌تواند دوام بیاورد. وقتی نظام اداری از افراد سالم و متخصصان تهی شود، افراد تهی از سلامت با رانت سیاسی مسوولیت می‌گیرند و نتیجه می‌شود همین فاجعه‌ای که امروز شاهدش هستیم. مدیر فاسد سیاسی به دولت نیامده که گرهی از مشکلات بگشاید یا برای اعتلای کشور سیاستگذاری کند، او آمده که چند صباحی بارش را ببندد و برود. خروجی تصمیم‌ها در چنین ساختاری قطعاً خود مولد فساد بیشتر خواهد بود. سرچشمه اصلی فساد را هم در سیاستگذاری معیوب و غلط باید جست‌وجو کرد. بزرگ‌ترین آفت مدیریت و تصمیم‌گیری‌های اقتضایی تضعیف شدید ساختارهای کارشناسی است. وقتی اساس کار سازمان‌های متکی به دیدگاه‌های کارشناسی باشد این دیدگاه‌ها نوعی قاعده‌مندی و زمان‌بندی را توصیه می‌کند. اما اگر اینها به صورت مانعی در تصمیم‌گیری‌های آنی بروز کند، دور زدن این دیدگاه‌ها و اصرار به تصمیم‌های شتا‌بزده و پافشاری بر نظرات خاص و کم‌توجهی به بسته‌های قانونی نتیجه کار است. مثلاً ناکارآمدی سیاست‌های پولی و مالی ضدتورمی و ضدرکودی اگر حاصل یک تصمیم اقتضایی باشد می‌تواند منجر به کاهش سطح درآمدها شده و با کاهش سرمایه‌گذاری‌ها به تعمیق شرایط رکودی دامن بزند.

  برخی اقتصاددانان از «بودجه اقتضایی و مصلحتی» به عنوان یکی از نمودهای خطرناک مصلحت‌سنجی‌های کوتاه‌مدت یاد کرده و آن را جزو موانع «پایداری مالی» برمی‌شمرند. چراکه در چنین بودجه‌ای حتی وضع مخارج و درآمدهای سال بعد هم قابل پیش‌بینی نیست. به نظر شما خطرناک‌ترین نوع مدیریت اقتضایی در اقتصاد ایران مربوط به کدام حوزه از اقتصاد می‌شود و توقف این روش، در کجا فوریت بیشتری دارد؟

راز ثبات اقتصاد و نظم بازارها در سیاستگذاری معقول، شفاف و قابل پیش‌بینی است. انتظاری که از سیاست مالی پایدار داریم این است که در بلندمدت استمرار داشته باشد. بدون آنکه نیازی به مداخله در الگوی درآمد و مخارج وجود داشته باشد. پس وقتی که مبنای بودجه بر اساس اهداف کوتاه‌مدت تنظیم شود عملاً بنیان‌های اصلی بودجه مانند مخارج و درآمد غیرقابل پیش‌بینی می‌شود. مخصوصاً در بعد درآمدی که درآمد نفت به شدت مطرح است و توجه داشته باشیم که درآمد نفت یا به عبارتی ثروت و سرمایه نفت دائمی نیست و قیمت آن پرنوسان است و قیمت‌گذاری آن در بازارهای جهانی تعیین می‌شود. در چنین شرایطی سیاست مالی نقش تعیین‌کننده دارد و اگر به دیدگاه‌های نظریه‌پردازان توجه شود می‌بینیم توان کشور در ادای دین از ملزومات سیاست مالی پایدار است از این‌رو حوزه تاثیرپذیر عمدتاً برنامه و بودجه است. در سال‌های گذشته اقتصاددانان خیلی بر استقلال سیاستگذار پولی متمرکز بودند و از اهمیت استقلال سیاستگذار مالی غفلت کردند. به نظر می‌رسد استقلال سیاستگذار بودجه‌ای مقدم بر استقلال سیاستگذار پولی است چون راه نفوذ سیاستمدار به سازمان برنامه و بودجه خیلی آسان‌تر از نفوذ به بانک مرکزی است. منشأ خیلی از گرفتاری‌های امروز ما از جمله کسری بودجه، سیاست‌های مالی نادرست است. برای گذار از ابرچالش‌های اقتصاد ایران به سازمان برنامه‌ای مستقل، متخصص و استوار نیاز داریم تا بتوانیم پایداری مالی ایجاد کنیم.

  در شرایط امروز که تقریباً همه سیاست‌های اقتصادی اقتضایی شده‌اند، بعضاً پیش می‌آید که مسوولان اقتصادی ناچار به دور زدن موانعی می‌شوند که چند ماه پیش برای رفع یک نیاز کوتاه‌مدت توسط خودشان گذاشته شده (در یک سال و نیم گذشته این تجربه به‌خصوص در سیاست‌های ارزی و تجاری به دفعات تکرار شده است). کسانی معتقدند آجر به آجر این دیوارها که تحت شرایط اقتضایی بالا رفته، می‌تواند در آینده مانع بزرگی پیش پای اقتصاد ایجاد کند. شما با این دیدگاه موافقید؟ به نظر شما، اقتضایی شدن سیاستگذاری اقتصادی در بلندمدت چه عواقبی به دنبال خواهد داشت؟

اشاره کردم که راز ماندگاری چالش‌ها در ایران، اقتضایی عمل کردن سیاستگذار است. سیاستگذاری اقتضایی به شکل عجیبی به رانت و فساد منتهی می‌شود. واقعی شدن تصمیم‌های مصلحتی یا اقتضایی بر روی پیش‌بینی‌های بلندمدت و خروج از بحران‌های ادواری و دوره‌ای اثر می‌گذارد و ساختار کارشناسی را ضعیف و قابلیت برنامه‌ریزی را محدود می‌سازد و ارزیابی عملکرد سازمان‌ها را ناممکن می‌کند. می‌گویند حاج میرزاآقاسی صدراعظم محمدشاه قاجار که حساسیت زیادی روی تامین آب مردم داشت شخصاً بر حفر چاه و قنات نظارت می‌کرد. روزی برای بازدید به یکی از قنات‌ها رفته بود تا از عمق چاه و میزان آب آن، آگاهی حاصل کند. سرمقنی به او اظهار داشت تاکنون به آبی نرسیده‌ایم و فکر نمی‌کنم در این چاه رگه آبی وجود داشته باشد. حاجی گفت: «به کار خود ادامه بدهید و ناامید نباشید.» چند روز بعد، دوباره صدراعظم به سراغ آن چاه رفت و از نتیجه حفاری سوال کرد. سرمقنی که به حُسن تشخیص خود اطمینان داشت، در جواب گفت: «همان‌طور که پیش از این هم گفتم، کندن این چاه در این محل، بی‌حاصل است و به آب نخواهیم رسید.» دفعه سوم که صدراعظم برای بازدید رفت و از مقنی سوال کرد، باز مقنی سر بلند کرد و گفت: «حضرت صدراعظم! باز تکرار می‌کنم: این چاه، آب ندارد و ما داریم برای کبوترهای خدا لانه می‌سازیم. صلاح در این است که از ادامه حفاری در این منطقه خودداری شود»، اما گوش صدراعظم بدهکار نبود؛ با شنیدن این جمله از مقنی، «میرزا آقاسی» از کوره در رفت و فریاد زد: «به تو چه مربوط است که این زمین آب دارد یا ندارد؟ اگر برای من آب نداشته باشد، برای تو که نان دارد.» به گمانم بیشتر سیاستمداران ما همان وضعیت میرزا آقاسی را دارند. دستگاه کارشناسی کشور را سراغ کندن چاه‌هایی فرستاده‌اند که معلوم نیست چه زمانی به آب می‌رسند. نفع آنها در افزایش حفر چاه‌های بیشتر است و کاری به پیدا شدن آب ندارند. متاسفانه بوروکرات‌های ما هم به این نتیجه رسیده‌اند که تا میرزاآقاسی‌ها هستند، کار آنها هم تضمین شده است. چه‌کار دارند چاه‌ها به آب می‌رسند یا نمی‌رسند. چاه‌ها برای آقاسی‌ها آب ندارند اما برای بوروکرات‌ها که نان دارند.