لزوم بازتعریف نقش نفت در اقتصاد

نفت نه‌تنها عامل بسیار تعیین‌کننده‌ای در عملکرد اقتصاد ایران، بلکه فراتر از آن همواره عنصری غالب در شکل‌گیری رفتار دولت‌ها، تحولات سیاسی و اجتماعی و روابط بین‌الملل بوده است. ایران معاصر، بخش عمده‌ای از زیرساخت‌ها و رفاه خود را وام‌دار نفت است ولی از سوی دیگر، بسیاری از معضلات و مشکلات کشور نیز محصول نقش‌آفرینی بی‌قاعده این ثروت باارزش زیرزمینی در معادلات اقتصادی و سیاسی است. در این نوشته کوتاه، ارتباط نفت با اقتصاد ایران از برخی ابعاد مورد بررسی قرار گرفته و توصیه‌هایی برای بهبود ارائه شده است.

1- سهم نفت در بودجه عمومی

درآمدهای نفتی به ویژه در نیم‌قرن گذشته، سهم عمده‌ای در بودجه عمومی و تامین مالی مخارج دولت داشته است. نسبت درآمدهای نفتی دولت به کل مخارج جاری و عمرانی، به طور میانگین از سال 1350 تا 1397 برابر با 46 درصد بوده است. سهم بالای نفت در بودجه عمومی تا دوره‌های اخیر نیز ادامه یافته است به طوری که این سهم طی بیست سال گذشته بیش از 41 درصد بوده است. نمودار زیر نوسان نسبت درآمدهای نفتی را به کل مخارج جاری و عمرانی دولت نشان می‌دهد.

سهم درآمدهای نفتی در تامین مخارج دولت، تحت تاثیر عوامل مختلف، در میانه دهه 60 و میانه دهه 80 کمتر از سایر دوره‌ها و در میانه دهه 50 و اوایل دهه 80 بیش از سایر دوره‌ها بوده است.

از زمانی که صادرات نفت و به‌تبع آن درآمدهای نفتی ابعاد معنی‌داری یافته است، در تمامی دوره‌ها نه‌تنها مخارج عمرانی دولت که حتی هزینه‌های جاری نیز وابسته به درآمدهای نفتی بوده است. درآمدهای نفتی، همواره نقش تعیین‌کننده‌ای در رفتار مالی دولت‌ها و ساختار بودجه عمومی داشته است.

2- سهم نفت در تولید ناخالص داخلی

یکی از معیارهای سنجش سهم نفت در اقتصاد، اندازه‌گیری سهم مستقیم ارزش افزوده فعالیت استخراج و تولید نفت خام، گاز و فرآورده‌های نفتی از کل تولید ناخالص داخلی است.

سهم مستقیم فعالیت استخراج نفت و گاز در تولید ناخالص داخلی طی زمان نوسان بسیاری داشته است. بیشترین سهم ارزش افزوده بخش نفت از تولید ناخالص داخلی مربوط به دوره 1352 تا 1355 است که در آن دوره میانگین سهم نفت در تولید ناخالص داخلی برابر با 39 درصد بود. کمترین سهم نیز مربوط به دوره 1365 تا 1368 است که سهم مذکور به پنج درصد کاهش یافت.

فارغ از نوسانات بسیار زیاد، سهم ارزش افزوده بخش نفت از کل تولید ناخالص داخلی کشور به طور میانگین طی شصت سال گذشته در حدود 18 درصد و طی 10 سال گذشته در حدود 16 درصد بوده است.

3- سهم نفت در رشد اقتصادی

تولید نفت خام، به دلیل تاثیرپذیری از متغیرهای برون‌زا و تحولات خارجی، متغیر بسیار پرنوسانی است؛ به طوری که تولید نفت کشور طی 50 سال گذشته از کمتر از 5 /1 میلیون بشکه در روز تا بیش از شش میلیون بشکه در روز در نوسان بوده است. بنابراین بخش نفت، پرنوسان‌ترین فعالیت اقتصادی بین بخش‌های اصلی اقتصاد ایران محسوب می‌شود.

نوسان شدید تقاضای نفت طی سال‌های مختلف و همچنین استهلاک تدریجی ظرفیت‌های استخراج و تولید نفت کشور از سوی دیگر باعث شده است رشد ارزش افزوده بخش نفت در اقتصاد ایران بسیار ناپایدار و پرنوسان باشد. نوسانات شدید بخش نفت، همواره موجب ناپایداری رشد اقتصادی نیز بوده است.

بنابراین صرف‌نظر از اثر مالی و بودجه‌ای تعیین‌کننده و مهم نفت در اقتصاد، اثر مستقیم فعالیت استخراج نفت و گاز در رشد تولید ناخالص داخلی در بلندمدت بسیار ناچیز است. محاسبه سهم مستقیم بخش ارزش افزوده بخش نفت در رشد اقتصادی نشان می‌دهد که در بلندمدت سهم نفت در رشد اقتصادی نزدیک به صفر بوده است.

4- نقش نفت در بی‌ثباتی اقتصاد

در اقتصاد ایران وابستگی شدید بودجه عمومی و حتی مخارج جاری دولت به درآمدهای نفتی و ماهیت پرنوسان درآمدهای مذکور و فقدان یک قاعده مالی مناسب برای نحوه مصرف درآمدهای نفتی، زمینه معضلاتی مانند بیماری هلندی، کسری بودجه ساختاری و بی‌ثباتی اقتصاد کلان را به دنبال داشته است.

در برخی دوره‌ها، در اثر افزایش میزان صادرات یا افزایش قیمت‌های جهانی نفت، درآمدهای نفتی با افزایش قابل توجه مواجه شده است. با افزایش درآمدهای نفتی و در اثر اجبار بانک مرکزی به خرید ارز نفت، خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و پایه پولی نیز افزایش یافته و به صورت افزایش نرخ تورم در ادوار بعدی ظاهر شده است. از طرف دیگر، با افزایش جریان ورود ارز به اقتصاد و کاهش نرخ ارز حقیقی، قیمت نسبی کالاهای وارداتی کاهش یافته و فرآیند صنعت‌زدایی و رکود صنعت اتفاق افتاده است. در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، دولت‌ها متناسب با افزایش درآمدهای نفتی، بر مخارج خود افزوده و تعهدات اجتماعی جدیدی را پذیرفته‌اند.

در مقابل، با کاهش درآمدهای نفتی و ایجاد شکاف میان درآمدهای فعلی و ساختار هزینه‌ای برجای مانده از قبل، کسری بودجه ایجاد شده و آثار آن از طریق افزایش بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی و انباشت بدهی دولت، با وقفه‌ای به متغیرهای پولی منتقل شده است؛ که آن نیز به طریقی دیگر منجر به افزایش تورم و بی‌ثباتی اقتصاد شده است.

در کل عللی مانند وابستگی بودجه به نفت، وابستگی درآمدهای نفتی به متغیرهای برون‌زا،‌ فقدان قاعده مالی و ناکارایی سیاست‌های پولی، موجب شده است عنصر نفت و درآمدهای نفتی به اصلی‌ترین عامل بی‌ثباتی اقتصاد ایران تبدیل شود.

5- اقتصاد سیاسی نفت

نقش‌آفرینی نفت در ایران، از زاویه اقتصاد سیاسی نیز قابل تحلیل است. طی 50 سال گذشته به طور میانگین 28 درصد از مخارج دولت از محل مالیات‌ها تامین شده است. مابقی مخارج دولت از محل درآمدهای نفتی،‌ واگذاری دارایی، درآمد حاصل از مالکیت، فروش کالا و خدمت و ایجاد بدهی تامین شده است. اگرچه نسبت درآمدهای مالیاتی به مخارج دولت در بیست سال گذشته به 34 درصد افزایش یافته است ولی کماکان درآمدهای مالیاتی سهم عمده‌ای در تامین مخارج دولت ندارد. البته باید در نظر گرفت که بخشی از همین درآمدهای مالیاتی نیز مستقیماً مربوط به عملکرد بخش نفت و فرآورده‌های نفتی است. لذا می‌توان گفت بخش عمده عواید و منابع مالی دولت‌ها، مستقل از درآمدهای مالیاتی است. عدم اتکای دولت‌ها به درآمدهای مالیاتی، انگیزه پاسخگویی دولت‌ها را نسبت به نحوه عملکرد کاهش داده است. دولت‌ها منابع مالی خود را مستقل از شهروندان کسب می‌کنند و لذا به همین میزان هم از پاسخگویی به شهروندان کاسته می‌شود.

از طرف دیگر، دولت‌ها سالانه منابع مالی عظیمی از محل عواید زیرزمینی به دست می‌آورند که نحوه هزینه کردن آن را در اختیار خود دارند. در واقع دولت‌ها متولی توزیع رانت حاصل از درآمدهای نفت در اقتصاد هستند. توزیع منابع عظیم حاصل از رانت منابع زیرزمینی و جریان مالی مستقل از کارکرد عادی اقتصاد، بر شکل‌گیری آرایش گروه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی ذی‌نفع اثر می‌گذارد. بخش عمده‌ای از علل ناکارایی سیاست‌های حمایتی، ناکارایی توزیع اعتبارات عمرانی، اتلاف منابع عمومی، انتصاب مدیران دولتی ناکارآمد، کیفیت پایین سیاستگذاری اقتصادی و نظایر آن، به نوعی محصول اتکای دولت‌ها به رانت منابع زیرزمینی و استقلال مالی دولت از شهروندان است.

6- الگویی برای اصلاح رابطه نفت و دولت

تردیدی در لزوم اصلاح رابطه مالی نفت و دولت وجود ندارد. ایران چهارمین ذخایر اثبات‌شده نفت و دومین ذخایر گاز جهان را در اختیار دارد و از این‌رو چشم‌پوشی از این ثروت عظیم زیرزمینی امکان‌پذیر نیست. از طرف دیگر شیوه نادرست مدیریت عواید نفتی تاکنون منشأ مشکلات عمده‌ای در کشور بوده است. بنابراین لازم است از طریق بازتعریف نقش عواید نفتی در اقتصاد کشور و اصلاح سیاست‌های مالی و قاعده‌مند کردن رابطه مالی نفت و دولت، ثروت زیرزمینی نفت و گاز در مسیر توسعه و رفاه کشور به خدمت گرفته شود.

در این زمینه اصلاحات و تغییرات گسترده‌ای مورد نیاز است. مهم‌ترین تغییر ساختار، مربوط به اصلاح ساختار صندوق توسعه ملی و ایجاد یک قاعده مالی مناسب برای درآمدهای نفت است. ساختار و قواعد فعلی صندوق توسعه ملی به گونه‌ای نیست که بتواند اهداف مدنظر را محقق سازد. لازم است تغییراتی در قوانین و مقررات و کارکردهای صندوق توسعه ملی ایجاد شود تا صندوق توسعه ملی بتواند کارکرد سه‌گانه «ثبات‌سازی»، «عدالت بین‌نسلی» و «توسعه‌ای» خود را بازیابد.

در این زمینه برای بهبود شرایط، از الگوها و شیوه‌های مختلفی می‌توان استفاده کرد. یکی از پیشنهادهایی که می‌تواند در دوره‌های رونق و رکود درآمدهای نفتی به بهبود سیاست پولی و ثبات سیاست مالی کمک کند، این‌گونه است که بر اساس پیشنهاد دولت، قانونی به تصویب مجلس برسد که برای یک دوره حداقل پنج‌ساله، سالانه مبلغ ریالی ثابتی به عنوان درآمدهای قابل برداشت دولت از محل عواید نفتی تعیین و تثبیت شود.

بر اساس این طرح پیشنهادی، تمامی عواید حاصل از صادرات نفت و گاز مستقیماً به حساب صندوق توسعه ملی واریز می‌شود. صندوق توسعه ملی مکلف است طی هر سال بر اساس یک زمان‌بندی مشخص، از طریق فروش ارز به بانک‌ها، مبلغ ثابت ریالی تعیین‌شده توسط قانون را به حساب خزانه واریز کند. این اعتبار صرفاً برای پرداخت‌های عمرانی قابل استفاده است. مابقی عواید ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز به دارایی‌های صندوق توسعه ملی اضافه می‌شود. دارایی‌های مذکور توسط یک شرکت سرمایه‌گذاری دولتی وابسته به صندوق، در بازارهای مختلف داخلی و خارجی سرمایه‌گذاری و مدیریت می‌شود. صندوق توسعه ملی موظف است از محل سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها، تسهیلات ارزی پرداخت کند. بخشی از این تسهیلات ارزی برای توسعه طرح‌های عمرانی و زیرساختی به دولت پرداخت می‌شود و بخشی دیگر بابت واردات ماشین‌آلات و تجهیزات و سرمایه‌گذاری‌های جدید به شرکت‌های خصوصی اعطا می‌شود. اصل و سود تسهیلات بازپرداخت‌شده، مجدداً صرف اعطای تسهیلات جدید به دولت و بخش خصوصی می‌شود.

یکی از الزامات مهم اجرای این طرح آن است که الزام قانونی خرید ارز نفتی توسط بانک مرکزی از دولت، برطرف شود و صندوق توسعه ملی بتواند برای پرداخت سهم ثابت ریالی دولت، مستقیماً ارز مورد نظر را در بازار بین‌بانکی به هر یک از بانک‌های کشور بفروشد.

در دوره‌هایی که کشور با افزایش درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز مواجه است، این سازوکار مانع از افزایش پایه پولی و انبساط بودجه دولت خواهد شد. در دوره‌های افت درآمدهای ارزی نفت و گاز نیز، این سازوکار موجب خواهد شد سهم ریالی دولت از محل اندوخته قبلی صندوق جبران شده و از این‌رو سهم ریالی دولت بدون تغییر باقی بماند. با این شیوه، در دوره‌های رونق و رکود درآمدهای نفتی، سیاست‌های پولی و مالی از بی‌ثباتی مصون خواهند ماند. همچنین از جمله مزایای این شیوه آن است که تغییرات نرخ ارز، بودجه دولت را دچار بی‌ثباتی نخواهد کرد.

البته روشن است که اجرای چنین سازوکاری نیازمند بهبود روابط با سایر کشورها و امکان سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی بین‌المللی فارغ از ریسک توقیف و بلوکه شدن دارایی‌هاست.

باید این نکته را نیز افزود که کارایی این مدل در گرو پایبندی دولت به قاعده مالی است. به عنوان مثال اقداماتی مانند تغییر قاعده مالی به‌محض تغییر هر دولت، استقراض یا تملک ریالی یا ارزی دولت از اصل منابع صندوق، افزایش سهم ریالی سالانه دولت، الزام بانک مرکزی نسبت به خرید ارز نفتی و نظایر آن،‌ منجر به نقض اهداف و ناکارایی این قاعده مالی خواهد شد.

چارچوبی که در اینجا پیشنهاد شد، به طور همزمان ملاحظات ثبات بودجه عمومی و بهبود سیاست‌های پولی و ارزی را مدنظر دارد. البته ممکن است بتوان به اتکای تجربه‌های موفق سایر کشورها، مدل‌های مناسب‌تری نیز پیشنهاد کرد.

7- نکته‌ای راجع به خام‌فروشی

همان‌طور که گفته شد، ایران دارای ذخایر بسیار غنی زیرزمینی شامل نفت، گاز، سنگ‌آهن، مس، سرب،‌ روی و انواع ذخایر باارزش دیگر است. به طور طبیعی، ایران در استحصال و صادرات این ذخایر مزیت دارد ولی از طرف دیگر نیز به درستی، استخراج و صادرات محصولات زیرزمینی به صورت خام مورد انتقاد است. بدیهی است که توسعه صنایع پایین‌دست و تعمیق زنجیره ارزش در حوزه فعالیت‌های دارای مزیت، به افزایش ارزش افزوده صنایع منجر خواهد شد ولی این امر الزامات گسترده‌ای دارد. باید یادآوری کرد که تعمیق زنجیره ارزش و توسعه صنایع پایین‌دست مربوط به هریک از ذخایر زیرزمینی، منوط به اصلاح بسیاری از ساختارها و سیاست‌های فعلی است. توسعه صنایع پایین‌دست،‌ به طور جدی نیازمند ثبات اقتصادی، اصلاح نرخ ارز، بهبود محیط کسب‌وکار، حذف دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، کاهش انحصارات، توسعه بنگاهداری خصوصی، فراهم کردن الزامات برونگرایی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه بازارهای صادراتی است. بدون فراهم کردن الزامات مذکور، نمی‌توان انتظار توسعه صنایع پایین‌دست و کسب ارزش افزوده از زنجیره ارزش محصولات زیرزمینی داشت.

8- نکته پایانی

در پایان این نکته را نیز باید افزود که در اغلب دوره‌های گذشته، اقتصاد سیاسی بسیار پیچیده نفت و طمع دولت‌ها نسبت به هزینه کردن حداکثری منابع نفتی، باعث شده است که برخلاف پیشرفت‌های شایان در سایر کشورهای دارنده ذخایر زیرزمینی، در ایران بهبودی در سیاست‌های مالی و ایجاد یک قاعده مالی مناسب رخ ندهد. در شرایط فعلی که به طور قهری درآمدهای نفتی کاهش یافته است، فرصتی فراهم است که بتوان قاعده مالی مناسبی طراحی کرد و ساختار بودجه و رابطه نفت و دولت را برای همیشه اصلاح کرد. شاید این‌گونه توفیقی حاصل شود که ثروت‌های سرشار زیرزمینی از این پس در خدمت رشد و رفاه جامعه قرار گیرد.