شوکران یارانه‌های قیمتی

جمهوری اسلامی ایران از ابتدای شکل‌گیری تاکید بسیار ویژه‌ای بر عدالت و حمایت از اقشار ضعیف داشت، و این مهم در تمام اسناد بالادستی آن نمود یافته است. نه‌تنها در اسناد بالادستی و قانون اساسی وجود داشته، بلکه همواره یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های بالاترین مقامات کشور بوده است. از این‌رو همواره منابع زیادی به منظور پیاده‌سازی عدالت و بازتوزیع عادلانه در نظر گرفته شده و در عمل نیز پرداخت شده، اما شواهد و شاخص‌ها نشان می‌دهد که نتایج به هیچ‌وجه دلچسب و قانع‌کننده نبوده است. بر اساس گزارش اخیر سازمان برنامه و بودجه در رابطه با یارانه‌های پنهان و آشکار، در سال 1398، مجموع هزینه‌های ریالی و غیرریالی که دولت برای پرداخت یارانه آشکار (شامل بودجه‌ای و فرابودجه‌ای) و پنهان متحمل می‌شود برابر 890 هزار میلیارد تومان است؛ این رقم تقریباً 2 /2 برابر بودجه سالانه کشور است، و بر اساس شاخص دیگری، سرانه یارانه اعطایی به هر فرد معادل 9 /10 میلیون تومان در سال است. این ارقام در مقایسه بین کشورها در پرداخت یارانه، ارقام بسیار بزرگی هستند که ناشی از اهمیت مضاعفی است که در اسناد بالادستی به عدالت و پرداخت کمک مالی به مردم وجود دارد. قاعدتاً صرف چنین هزینه‌هایی باید فقر را ریشه‌کن و بازتوزیع را به اندازه قابل قبولی بهبود می‌بخشید، اما در عمل چنین مشاهده‌ای نداریم! چرا؟! بر اساس همین گزارش، بزرگ‌ترین یارانه غیرنقدی در حال حاضر در بخش یارانه‌های پنهان (حامل‌های انرژی، برق و گاز) داده می‌شود. اما سهم فقیرترین دهک از این یارانه‌ها چهار درصد از مجموع یارانه پنهان اعطایی به خانوار و سهم ثروتمندترین دهک برابر 23 درصد است. با حذف یارانه پرداختی به ثروتمندان می‌توان سه دهک فقیر را به‌طور کامل از فقر خارج کرد.

باید توجه داشت که تا اینجا اشکال بازتوزیع نامناسب و وجود فقر در جامعه ما نه ناشی از بی‌اهمیت بودن آن برای دولت و نه ناشی از عدم هزینه‌کرد در این مساله، بلکه نحوه اجرا و ابزار انتخاب‌شده برای دستیابی به این هدف است که میان ما و مقصود فاصله انداخته است. از این‌رو تنها لازم است ابزار انتخاب‌‌شده را مورد تحلیل و بررسی قرار دهیم.

برای این تحلیل از معنای کلمه یارانه و گروه هدف آغاز کنیم. یارانه در لغت به معنای کمک‌هزینه و کمک مالی است. از آنجا که اصولاً یکی از مهم‌ترین اهداف دولت‌ها بازتوزیع عادلانه و ریشه‌کن کردن فقر است، جامعه هدف این کمک‌های مالی خانوارهای دهک‌های پایین درآمدی هستند. حالا یک سوال مهم مطرح می‌شود، چرا همه اقشار از جمله ثروتمندان نباید یارانه دریافت کنند؟ پاسخ واضح است، چون منابع در اختیار دولت محدود است و دولت وظایف دیگری نیز دارد که برای آنها ناگزیر است از این منابع استفاده کند. ثروتمندان و اقشار متوسط به واسطه سایر وظایف دولت از این منابع منتفع می‌شوند. برای مثال ارائه کالاهای عمومی، ایجاد فضای باثبات اقتصاد کلان و فضای مناسب کسب‌وکار، تنظیم‌گری و ساماندهی امور وظایفی است که دولت باید انجام دهد و در صورت انجام مناسب آن همه اقشار از آن بهره خواهند برد و این امور نیز به واسطه منابع مالی در اختیار دولت انجام می‌شود. اصولاً فلسفه وجود دولت ایجاد این هماهنگی‌هاست. در کنار این موارد همچنان اقشاری وجود دارند که نیاز به حمایت دارند، از باقیمانده منابع مالی در اختیار دولت باید برای حمایت از این اقشار بهره برد.

بنابراین پیش از هر چیز نیازمند اصلاح تعریف یارانه هستیم؛ متاسفانه در دوره‌های قبل بدعتی گذاشته شد و معنای یارانه به «سهم من از نفت!» تحریف شد و در ازای بهره‌های سیاسی اندک و گذرا سرمایه اجتماعی تجمیع‌شده در جامعه که همان اعتماد به حکومت است از بین رفت.

منابع در اختیار دولت درآمدهای نفتی و مالیات‌هاست که همان‌طور که گفته شد باید صرف ارائه کالاها و خدمات عمومی، ایجاد فضای باثبات اقتصاد کلان و تنظیم‌گری شده و باقی آن صرف حمایت از اقشار آسیب‌پذیر شود. زمانی که این منابع صرف پرداخت یارانه‌های پنهان و آشکار و نقدی و غیرنقدی شود، مسلماً دولت از وظایف اصلی خود بازخواهد ماند از این‌رو شاهد ناکارایی‌هایی خواهیم بود که هر روز و هر روز با آن دست به گریبانیم.

بر این اساس سوال مهم بعدی این است که یارانه‌ها چگونه انرژی دولت را تلف و منحرف می‌کنند و منجر به این شده‌اند که صرف نظر از اینکه چه دولتی بر سر کار است، ناکارآمدی‌ها پابرجا باشد؟

رایج‌ترین و بزرگ‌ترین بخش یارانه‌ها در اقتصاد ایران، یارانه‌های قیمتی است، به این معنا که با پرداخت یارانه به تولیدکننده یا مصرف‌کننده قیمت کالا پایین نگه داشته می‌شود، و از طرف دیگر کالاهایی که می‌تواند در بازار بین‌المللی به قیمت بالاتری فروخته شود و منابع حاصل از آن در موارد کاراتر مورد استفاده قرار گیرد، در داخل به قیمت‌های یارانه‌ای عرضه می‌شود.

یارانه‌های قیمتی دست‌کم از دو بعد بدترین ابزارها جهت حمایت از خانوار تلقی می‌شوند؛ یک بعد بازتوزیعی و یک بعد کارایی.

از لحاظ بازتوزیع، در حمایت‌های قیمتی هر که برخوردارتر است و بیشتر مصرف می‌کند، سهم بزرگ‌تری از یارانه دریافت می‌کند که مسلماً این نقض غرض است. یارانه جهت ایجاد شکاف بیشتر بین خانوارهای غنی و فقیر پرداخت نمی‌شود بلکه برای کاهش این شکاف پرداخت می‌شود. برای مثال وقتی افراد قیمت یارانه‌ای روی بنزین دریافت می‌کنند، کسانی که تعداد خودرو بیشتری در اختیار دارند یا بیشتر مسافرت می‌روند، سهم بیشتری از یارانه دریافت می‌کنند، همین‌طور سایر اقلام کالایی و خدماتی که قیمت یارانه‌ای دارند. بر همین اساس است که در گزارش سازمان برنامه سهم بیشتری از یارانه‌ها به ثروتمندان تعلق گرفته است.

از لحاظ کارایی، حمایت‌ها یا یارانه‌های قیمتی کارایی بازارها را کاهش می‌دهد و منجر به کاهش عرضه می‌شود. قیمت اصولاً وظیفه سیگنال‌دهی به تولیدکننده را دارد که از تولید کالای مورد نظر چه میزان سود خواهد برد. هرچه سود انتظاری تولید کالا بیشتر باشد، سرمایه‌گذاری بیشتری کرده و عرضه کالا را افزایش می‌دهد و برعکس، از این‌رو بدیهی است که وقتی قیمت‌ها یارانه‌ای می‌شوند، سرمایه‌گذاری و در مرحله بعدی عرضه کالاها کاهش می‌یابد. از طرفی قیمت وظیفه سیگنال دهی به مصرف‌کننده را نیز دارد که چه میزان از کالای مورد نظر تقاضا کند (وفور کالا چقدر است)، لذا در مجموع برهم زدن قیمت بازار با یارانه‌ای کردن آن منجر به عدم تناسب میان عرضه و تقاضا می‌شود که در مراحل بعدی مشکلات دیگری ایجاد می‌کند. برای مثال دولت مستقیماً مسوولیت تامین برخی کالاها را بر عهده می‌گیرد؛ یا از طریق بنگاهداری یا از طریق واردات. کار به ارز یارانه‌ای برای کالاهای یارانه‌ای می‌کشد و در مراحل بعدی درگیری روزمره با پدیده فساد و رانت، و تا ثریا می‌رود این دیوار کج! اینچنین دولت به‌جای انجام وظایف اصلی خود که تامین کالا و خدمات عمومی، ایجاد فضای مناسب کسب‌وکار، فضای مناسب اقتصاد کلان و... است، درگیر تامین کالاهایی می‌شود که بازار می‌توانست تامین کند اگر دولت حمایت قیمتی را ابزار حمایت از خانوارها  نمی‌کرد.

نکته تاسف‌برانگیزتر اینکه این سازوکار حمایتی معیوب دخالت در بازارها، منجر به افت بهره‌وری و در نتیجه افت تولید کشور شده و به عبارت دیگر فرآیند تولید ثروت را مخدوش کرده است. بنابراین سازوکار حمایتی هم در کل منجر به فقیرتر شدن کشور شده است و هم توزیع همین ثروت را به شیوه ناعادلانه انجام می‌دهند.

اما دولت چه باید می‌کرد که این دومینوی کشنده به راه نیفتد و وظایف بازتوزیعی دولت که آن هم به بدترین وجه ممکن انجام می‌شود، سایه هولناکی بر بقیه وظایفش نیندازد و جامعه را به فقر نکشاند؟

در اکثریت قریب به اتفاق کشورها به همان دلایلی که گفته شد، دولت‌ها حمایت‌های قیمتی را کنار گذاشته و پرداخت‌های نقدی، به ویژه پرداخت‌های نقدی مشروط با در نظر گرفتن جامعه هدف مناسب را در دستور کار خود قرار داده‌اند. معروف‌ترین و موفق‌ترین این برنامه‌ها در آمریکای لاتین اجرا شده‌اند که با هزینه‌هایی بسیار کمتر از هزینه‌کرد ما در یارانه، نتایج قابل دفاعی را به دست آوردند. در این برنامه‌ها خانوارهای فقیر شناسایی می‌شوند و مشروط به افزایش باکیفیت تحصیلات و همچنین افزایش سطح بهداشت، به آنها حقوق پرداخت می‌شود. به این شیوه سعی می‌شود با استفاده از این منابع، خانوارهای فقیر را از تله فقر خارج کنند.

حتی در ایران نیز این نوع پرداخت‌ها یعنی پرداخت‌های نقدی به خانوارهای فقیر بهترین کارکرد را دارند. البته از آنجا که انرژی دولت به‌جای تدقیق اطلاعات خود از فقرا صرف دخالت در بازارها و پیامدهای خرد و کلان آن شده است، ضعف زیادی در پوشش حمایتی خانوارهای فقیر وجود دارد به‌طوری که ۶۰ درصد نیازمندان دهک اول درآمدی تحت پوشش دریافت مستمری از نهادهای حمایتی نیستند.