قاعده بازی

هفته‌نامه تجارت فردا در پرونده ویژه شماره 302 خود به‌ طور مفصل به این موضوع چالش‌برانگیز و مهم پرداخته که آیا ایران دچار پدیده بی‌دولتی شده است؟ به‌ طور خاص، اقتصاددانان و کارشناسان مشارکت‌کننده در این پرونده جملگی در مورد این انگاره توافق نظر دارند که در حال حاضر دولت در ایران، نه‌تنها در مفهوم government بلکه حتی در معنای فراخ‌تر state، قادر به انجام ماموریت‌های خود نیست. ناکارآمدی دولت (در مفهوم government) در ایران در ارائه خدمات عمومی و پیگیری رفاه اجتماعی به عنوان دو وظیفه بنیادین دولت در هر اقتصادی، رویداد جدیدی نیست. در واقع، ناکارایی دولت در عرضه کالا و خدمات، سرمایه‌گذاری و نیز در بنگاهداری ذاتی آن بوده و به درجات مختلف در همه کشورها وجود دارد و اصولاً بر همین اساس است که اقتصاددانان از دولت حداقلی در اقتصاد دفاع می‌کنند. اما از هر منظری که بنگریم، تواتر بالای رخدادهای ناخوشایند و دلخراش مانند در آتش سوختن دانش‌آموزان، واژگونی اتوبوس دانشجویان و نظایر آن، اشتباهات مکرر در سیاستگذاری ارزی، تعلل در اصلاح نظام بانکی، عدم اجماع در مورد لوایح چهارگانه FATF و نظایر آن نشان‌دهنده سطحی از آشفتگی در حکمرانی است که گویی اداره جامعه از اراده دولت خارج شده است. در این میان، دولت به جای آنکه در مقام سیاستگذار بر مقابله با چالش‌های اقتصادی و اجتماعی تمرکز کند، بیش از پیش در نقش تنظیم‌کننده قیمت کالاها، تقسیم‌کننده بسته‌های حمایتی و... فرو رفته است.

به‌رغم این مشاهدات دلسردکننده، سخن گفتن از پدیده بی‌دولتی، آن هم دولت در مفهوم state، به موضوع عمیق‌تری اشاره دارد. در واقع باید پرسید که چه عامل یا عواملی موجب شده است به‌رغم گذشت بیش از یکصد سال از ورود مدرنیته به ایران، دست‌اندرکاران و دلسوزان کشور همچنان ناگزیر از سخن گفتن در مورد بی‌دولتی باشند؟ چرا بدین‌جا رسیده‌ایم؟

دولت جایگزین «تعادل بد»

جان نش، با معرفی مفهوم تعادل در نظریه بازی‌ها چارچوبی را برای فهم چرایی قرار گرفتن در «تعادل‌های بد» یعنی تعادل‌هایی که در آنها «همه با هم می‌بازیم»، فراهم آورد که قابل تعمیم به بسیاری از پدیده‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است. مجموعه‌ای از رفتار بازیکنان در یک بازی، تعادل خواهد بود چنانچه هیچ یک از بازیکنان با فرض آنکه سایرین رفتار تعادلی دارند، انگیزه تخطی نداشته باشد. صحبت از تعادل در اینجا به معنای مجموعه رفتاری است که در تکرار بازی در بلندمدت مشاهده می‌شود. آنچه در این تعریف چرایی وجود «تعادل‌های بد» را توضیح می‌دهد مشروط شدن بهینه‌سازی هر بازیکن با فرض رفتار تعادلی سایر بازیکنان است که نمونه کلاسیک آن را می‌توان در بازی معمای زندانی مشاهده کرد. یک مثال ملموس و روزمره از «تعادل‌های بد»، شیوه رانندگی در ایران است. همه ما روزانه نظاره‌گر آن هستیم که چگونه عدم رعایت مقررات راهنمایی و رانندگی موجب می‌شود تا جملگی دیرتر به مقصد برسیم. ادامه این شیوه رانندگی به‌رغم زیان عمومی آن از این امر ناشی می‌شود که هر فرد چگونگی رانندگی خود را به فرض رانندگی نادرست سایرین مشروط می‌کند. چه امری می‌تواند «تعادل بد» رانندگی در کشور ما را تغییر دهد؟ پاسخ، تغییر قاعده بازی است. نگارنده بارها شاهد بوده است که گرچه رانندگان در تونل نیایش به ‌ندرت از قواعد راهنمایی و رانندگی تخطی می‌کنند اما همین رانندگان با خروج از تونل و ورود به بزرگراه نیایش به ناگهان تغییر رفتار می‌دهند. این در واقع همان نکته‌ای است که در ادبیات انتخاب عمومی وجود دولت را توجیه می‌کند: تغییر «تعادل بد» با تغییر قاعده بازی. در این چارچوب، بی‌دولتی عبارت است از عدم حاکمیت قواعد بر بازی آحاد جامعه.

پدیده بی‌دولتی در ایران

اجازه دهید موضوع بی‌دولتی را از پایین‌ترین سطح آن یعنی دولت در مفهوم government و شیوه اداره مالی جامعه یعنی بودجه آغاز کنیم. پیشتر حسام‌الدین آشنا، مشاور رئیس‌جمهوری، در مراسم روز دانشجو از «پادار شدن» ردیف‌های بودجه و «گروگان‌گیری کل بودجه کشور» با هدف مشخص شدن تکلیف ردیف‌های بودجه خاص سخن گفته بود. آنچه مشاور رئیس‌جمهوری بدان اشاره می‌کند، در حقیقت «تعادل بد» بیشینه‌سازی رانت توسط بازیگران مختلف و تخصیص بودجه بر اساس روابط قدرت و توانایی چانه‌زنی است. در این چارچوب، بی‌دولتی یعنی عدم حاکمیت قاعده بر بازی تخصیص بودجه. قاعده‌ای که فراتر از روابط قدرت، منابع محدود دولت را به اولویت‌های اقتصادی-اجتماعی جامعه تخصیص دهد. ناگفته آشکار است که چنانچه از سلب اعتماد عمومی در نتیجه این شیوه تخصیص منابع نیز بگذریم، به دلیل محدودیت شدید منابع درآمدی دولت ادامه چنین شیوه‌ای حتی در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نخواهد بود.

عدم حاکمیت قواعد بر بازی را می‌توان به دولت در مفهوم state تعمیم داد. شکل‌گیری موسسات مالی غیرمجاز و عدم برخورد با آنها، تنش‌های بین‌المللی و عدم توانایی دولت در مدیریت روابط خارجی، مساله لوایح چهارگانه FATF و حتی امور جزئی‌تری نظیر عدم توانایی دولت در تضمین مجوز اکران یک فیلم یا برگزاری یک کنسرت را می‌توان به عنوان «تعادل‌های بد» در نظر گرفت. در واقع، همه موارد فوق و نظایر آنها منعکس‌کننده منافع و نگرش‌های متضاد در سطح حاکمیت هستند. اما باید توجه داشت که این تضاد منافع و دیدگاه‌ها در همه کشورها وجود دارد و کشور ما از این منظر تافته‌ای جدابافته از سایر کشورها نیست. بیش از سه هفته است که دولت آمریکا به دلیل تضاد دیدگاه نمایندگان دموکرات کنگره با رئیس‌جمهوری آمریکا در تعطیلی به‌سر می‌برد اما هیچ‌کس از بی‌دولتی در آمریکا سخن نمی‌گوید. دلیل این امر را باید در حاکمیت قواعد بر بازی میان سیاستمداران در آمریکا جست‌وجو کرد. نه رئیس‌جمهوری آمریکا از این امکان برخوردار است که بدون موافقت کنگره به ساخت دیواری که به ‌شدت بر آن تاکید کرده است، اقدام کند -مگر با اعلام شرایط اضطراری- و نه نمایندگان کنگره در صورت تصویب بودجه این دیوار قادر خواهند بود از ساخت آن جلوگیری کنند. وجود تضاد منافع و دیدگاه‌ها در مورد تخصیص بودجه، شیوه مواجهه با ابرچالش‌های اقتصادی، چگونگی مدیریت روابط بین‌المللی و امور جزئی‌تری نظیر کنسرت یا سینما، با هر انگیزه‌ای که باشد، امری غیرمعمول نیست. نکته اصلی آن است که در یک جامعه، دست‌اندازی به منابع ملی و تشکیل موسسات مالی غیرمجاز، لغو یک کنسرت یا پایین کشیده شدن یک فیلم از روی پرده به‌رغم برخورداری از مجوزهای قانونی و مانند آنها امکان‌پذیر باشد. این همان موضوعی است که بی‌دولتی در مفهوم state بر آن تاکید دارد. باید توجه داشت که این نبود قواعد در سطح دولت می‌تواند با تضعیف بنیان انواع دیگر قواعد در جامعه همانند قواعد اخلاقی، مخاطرات اجتماعی جدی را در پی داشته باشد.

چرایی پدیده بی‌دولتی در ایران

در یک نگاه اولیه می‌توان فهرستی از دلایل را تحت عنوان چرایی پدیده بی‌دولتی در ایران ذکر کرد. اما مانایی یک «تعادل بد» و وخیم‌تر شدن آن در طی زمان نشان‌دهنده آن است که دست‌کم یک عامل بنیادین برای توضیح آن وجود دارد. از نگاه نگارنده عامل بنیادین بروز پدیده بی‌دولتی در ایران، نه در چگونگی تخصیص بودجه در قوانین سنواتی، نه در شیوه نگرش به روابط بین‌المللی و نظایر آنها، بلکه در لایه‌ای عمیق‌تر در شیوه تقسیم قدرت در قانون اساسی به عنوان قاعده بازی مادر نهفته است. در واقع، زمانی که از بی‌دولتی سخن می‌گوییم معنای آن عدم حاکمیت قواعد بازی کارا در زمینه‌های مختلف به‌رغم وجود یک ساختار گسترده بوروکراتیک با نام دولت است. این قواعد در زیرین‌ترین لایه خود منعکس‌کننده قاعده بازی مادر یعنی قانون اساسی هستند. حوادث سال‌های ابتدای انقلاب، درگیری کشور با جنگ تحمیلی و سازندگی پس از آن و در نهایت، برخورداری از موهبت منابع نفت و گاز این امکان را فراهم آورده بود تا در میان‌مدت به‌رغم نبود قاعده بازی مادر کارا، کشور اداره شود. آنچه امروز شاهد آن هستیم، آشکار شدن یکباره همه ناکارایی‌های انباشته‌شده در طی زمان با یک شوک بیرونی است.