معوقات غیرسیال
بدهی‌های کلان دولت تا چه اندازه هشداردهنده است؟
بدهی بنابر تعریف، تعهدات مالی سررسید‌نشده است. در صورتی که تعهدات مالی سررسید شده و بازپرداخت نشوند، بدهی‌ها تبدیل به معوقات می‌شوند. آنچه در اقتصاد ایران به عنوان بدهی معرفی می‌شود، عمدتاً معوقات مالی دولت است که از سررسید آنها گذشته است و عدم بازپرداخت این بدهی‌ها از سوی دولت به انباشتی از معوقات مالی منجر شده است.
بدهی بنابر تعریف، تعهدات مالی سررسید‌نشده است. در صورتی که تعهدات مالی سررسید شده و بازپرداخت نشوند، بدهی‌ها تبدیل به معوقات می‌شوند. آنچه در اقتصاد ایران به عنوان بدهی معرفی می‌شود، عمدتاً معوقات مالی دولت است که از سررسید آنها گذشته است و عدم بازپرداخت این بدهی‌ها از سوی دولت به انباشتی از معوقات مالی منجر شده است. بدهی‌های دولت انعکاسی از توان مالی دولت در تامین مالی و توانایی آن در بازپرداخت و ایفای تعهدات مالی است. به هر میزان که توان مالی دولت در تامین مالی ذیل سازوکار بازار بیشتر باشد یا توانایی بیشتری در بازپرداخت بدهی‌ها داشته باشد، دولت نزد آحاد اقتصادی از رتبه اعتباری بالاتری برخوردار بوده و همین امر سبب می‌شود دولت امکان آنکه بتواند اهداف خود را از طریق ایجاد بدهی تامین مالی کند وجود داشته باشد. با این حال بررسی سطح و ترکیب بدهی‌های دولت در اقتصاد ایران نشان می‌دهد که وضعیت بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی عمدتاً ناشی از نارسایی در چگونگی تامین مالی و همچنین چگونگی برنامه‌ریزی مالی است.
بدهی و گستره تعریف دولت
سنجش وضعیت بدهی‌های دولت نیازمند تعریف گستره‌ای از دولت یا حاکمیت است. یک مساله برای تعریف دولت در ایران عدم شفافیت روشن در خصوص مرز بین حاکمیت و دولت است. در حالی که سنجش بدهی باید در سطح حاکمیت صورت گیرد، به دلیل وجود نهادهای عمومی غیردولتی سنجش بدهی و تعریف گستره دولت با ابهام مواجه است. در شکل متعارف بخش عمومی که حاکمیت را شکل می‌دهد شامل دولت عمومی و شرکت‌های بخش عمومی است. دولت عمومی خود شامل دولت مرکزی، دولت‌های محلی (مانند شهرداری‌ها) و صندوق‌های بازنشستگی است. شرکت‌های بخش عمومی نیز شامل تمامی شرکت‌ها اعم از شرکت‌های بخش مالی (مانند بانک مرکزی، بانک‌ها، بیمه‌ها) یا غیرمالی است. سنجش بدهی به طور معمول در سطح دولت عمومی انجام می‌شود و از این‌رو شامل دولت‌های مرکزی و شهرداری‌ها و همچنین صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. بنابر طبقه‌بندی GFS در صورتی که تامین مالی یک شرکت از طریق سازوکار بازار نباشد و بین هزینه تمام‌شده با قیمت محصول آن فاصله قابل توجهی وجود داشته باشد، این شرکت به دلیل آنکه ادامه حیات آن به طور مستقیم یا غیرمستقیم مبتنی بر منابع عمومی بودجه است ذیل دولت عمومی قرار می‌گیرد. به طور مشخص در ایران، شرکت‌های زیان‌ده دولتی مانند شرکت توانیر، آب و فاضلاب، شرکت بازرگانی دولتی و... مصادیق شرکت‌هایی هستند که باید ذیل دولت عمومی قرار گیرند و سنجش بدهی و پایداری آن باید با در نظر گرفتن این قبیل شرکت‌ها انجام شود. با این حال تعریف دولت عمومی ذیل این محدوده، بخش مهمی از نهادهای عمومی غیردولتی را ذیل چتر خود قرار نمی‌دهد. بنابراین بین سنجش وضعیت بدهی حاکمیت و دولت تفاوت وجود دارد.
بدهی و گستره عملیات مالی دولت
در یک اقتصاد متعارف دولت کسری بودجه خود را از طریق انتشار اوراق بدهی تامین مالی می‌کند. انتشار مستقیم اوراق بدهی به صورت شفاف از سوی دولت مزایای مختلفی از ناحیه تامین مالی و همچنین از منظر اثرگذاری بر سایر متغیرهای اقتصاد کلان دارد. میزان انباره بدهی انعکاسی از تجمیع کسری بودجه دولت در یک اقتصاد طی سال‌های مختلف است. در اقتصاد ایران دولت عملیات مالی خود را تنها از طریق بودجه سامان‌دهی نکرده بلکه بخش مهمی از عملیات مالی دولت خارج از سند بودجه سامان‌دهی می‌شود و میزان کسری بودجه رسمی و گزارش‌شده در بودجه دولت تنها بخشی از کسری بودجه دولت است. دولت ذیل مصوبات هیات وزیران، ذیل تبصره‌های بودجه، مصوبات شورای اقتصاد، مصوبات ستاد مقابله با تحریم و... عملیات مالی را سامان‌دهی می‌کند که در ارقام جداول کلان منابع و مصارف بودجه که مبنای گزارش‌دهی از چگونگی تجهیز منابع و تخصیص آن و به‌تبع آن کسری بودجه دولت است، انعکاس نمی‌یابد. علاوه بر این دولت ذیل قوانین مختلف تعریف‌شده تعهدات مالی پایدار به بخشی از نهادها مانند تامین اجتماعی دارد که در صورتی که سند بودجه پوشا و شامل تمامی عملیات مالی دولت بود، می‌بایست در ارقام کلان مصارف بودجه منعکس می‌شد. این شکل از تعهدات در سند بودجه، جداول بودجه و به دنبال آن ارقام کلان منابع و مصارف آن منعکس نمی‌شود. مصوبات دولت ذیل اعطای تسهیلات تکلیفی و تبصره‌ای اعم از پرداخت یارانه سود، تامین کالاهای اساسی یا اعطای ضمانت به بنگاه‌های دولتی برای دریافت تسهیلات ارزی و ریالی نمونه دیگر از تعهدات مالی دولت هستند که سالانه در ارقام کلان بودجه و کسری بودجه گزارش‌شده انعکاس ندارد، اما جزو عملیات مالی دولت است. از این‌رو میزان بدهی گزارش‌شده در واقع انعکاسی از «کسری بودجه پنهان» و «عدم پوشایی» سند بودجه دولت است.
بدهی و پایداری
سنجش وضعیت بدهی عموماً ذیل مفهوم پایداری بدهی انجام می‌شود. مفهوم پایداری به معنای توانایی مالی دولت برای ایفای تعهدات مالی بدون نیاز به استمهال یا انباشت معوقات است. برای سنجش وضعیت پایداری بدهی و کمی‌سازی آن شاخص‌هایی تعریف می‌شود که نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی و همچنین تامین مالی ناخالص نسبت به تولید ناخالص داخلی، شاخص‌ها اصلی محسوب می‌شوند و بنابر تجربه کشورها در وقوع یا عدم وقوع بحران ذیل این شاخص‌ها کمیت‌های مشخصی برای سنجش آستانه پایداری تعریف می‌شود که در صورتی که بدهی یک کشور در چشم‌انداز آتی آن در یک مسیر فزاینده قرار گیرد و از این آستانه‌ها عبور کند، بدهی‌ها ناپایدار در نظر گرفته می‌شود. رشد این شاخص‌ها تابع رشد اقتصادی، تورم و همچنین نرخ سود بانکی است. با توجه به اینکه تورم در سال جاری و سال آتی افزایش پیدا کرده و چشم‌انداز آتی اقتصادی نیز وجود تورم‌های دورقمی است، از این‌رو ممکن است چشم‌انداز بدهی‌ها در شرایط جاری به گونه‌ای باشد که اقتصاد ایران از آستانه‌های تعریف‌شده برای پایداری فاصله داشته باشد. با این حال با توجه به مطالب گفته‌شده باید ملاحظاتی جدی را در خصوص سنجش وضعیت پایداری مدنظر قرار داد.
اولاً، مرز بین حاکمیت با دولت مشخص نیست. به علاوه حتی با محدود شدن به دولت، سنجش بدهی باید شامل دولت عمومی به علاوه شرکت‌هایی باشد که تامین مالی آنها به صورت پایدار از طریق سازوکار بازار نیست. از این‌رو به نظر می‌رسد در گزارش‌های منتشرشده در خصوص وضعیت بدهی، این تمایز و تعریف گستره پوشش بدهی همچنان نیازمند تدقیق است. برای تعیین مسیر چشم‌انداز بدهی‌ها باید وضعیت شرکت‌های زیان‌ده دولتی، شهرداری‌ها و صندوق‌های بازنشستگی نیز تصویر شود و میزان انباشت بدهی‌های آنها نیز به بدهی‌های دولت اضافه شود.
با توجه به اینکه بخش مهمی از ایجاد بدهی ذیل سازوکارهای فرابودجه‌ای صورت می‌گیرد، تعیین یک تصویر از چشم‌انداز بدهی نیازمند در نظر گرفتن موارد فرابودجه‌ای است که چندان کار ساده‌ای نیست. هرچند عمده عملیات فرابودجه‌ای دولت با هدف اعطای یارانه انجام می‌شود و برآوردهایی از میزان یارانه‌ها می‌تواند شاخص مناسبی از عملیات فرابودجه‌ای دولت در نظر گرفته شود.
برای در نظر گرفتن شاخص‌های تعریف‌شده، ویژگی‌های فعلی اقتصاد ایران باید مدنظر قرار گیرد. ماهیت معوقات مالی دولت در اقتصاد ایران از نوع معوقات غیرسیال است. به این معنی که دولت به نهادهای مختلف مالی و همچنین بازیگران بدهکار است با این حال این معوقات قابل فروختن یا انتقال به دیگری مانند سازوکاری که از طریق اوراق بدهی فراهم می‌شود، نیست. از این‌رو بدهی دولت باعث ایجاد دارایی بدون جریان نقدی مشخص و تعریف‌شده برای نهادها شده است. همین امر سبب می‌شود نهادهای مختلف از یک‌سو با مشکل جریان نقدی مواجه شوند و از این‌رو سلامت مالی آنها به مخاطره افتد و از سوی دیگر به دلیل نبود استاندارد مشخص و روشن از چگونگی محاسبه وجه التزام و جریمه دیرکرد، این امکان برای این نهادها وجود داشته باشد تا بتوانند اقدام به ایجاد دارایی موهوم کنند. با توجه به این شرایط در کنار وضعیت نامناسب شبکه بانکی و همچنین عدم دسترسی به نظام مالی بین‌المللی برای تامین مالی باید در سنجش بدهی و همچنین برآورد مسیر آتی آن با احتیاط جدی برخورد کرد.
