معادله چندمجهولی برجام

مدیر پروژه ایران در گروه بین‌المللی بحران می‌گوید «منصفانه نیست که تلاش بسیار پیچیده و چندوجهی اروپا برای ایجاد سازوکار ویژه موسوم به SPV را به دیده تحقیر بنگریم»، اما تاکید می‌کند که «همان‌طور که توقع ما از رفع تحریم‌ها در برجام بیش از اندازه بود، امروز هم توقع ما از اتحادیه اروپا درباره کارهایی که باید انجام دهد، تا حدودی غیرواقع‌بینانه است». اگرچه از نگاه علی واعظ، احتمال خروج ایران از برجام کمتر از 50 درصد است، اما وقوع این سناریو، «ایران را از لحاظ سیاسی منزوی کرده و فشار تحریم‌ها را بیشتر خواهد کرد. چراکه به آمریکا اجازه می‌دهد مجدداً پرونده ایران را در سطح بین‌المللی «امنیتی» کند».

♦♦♦

بیش از هشت ماه از اعلام خروج آمریکا از برجام و بیش از دو ماه از تکمیل تحریم‌های این کشور علیه ایران گذشته است. سازوکار ضدتحریمی اروپا موسوم به SPV هنوز راه نیفتاده و برخی معتقدند امید چندانی هم به آن نیست. مقامات ایرانی می‌گویند دیگر منتظر اروپا نمی‌مانیم و روسیه هم می‌گوید اروپا در آزمون استقلال از آمریکا موفق نبوده است. چرا اروپا نتوانست درباره برجام کاری را که لازم بود، انجام دهد؟

بعد از خروج آقای ترامپ از برجام، اروپا چشم خود را بر این واقعیت گشود که اولاً اقتصاد این منطقه بسیار با اقتصاد آمریکا درهم‌تنیده است و ثانیاً سیستم بزرگ بازار مشترک آزاد اروپا، امکان دیکته تصمیمات تجاری به شرکت‌های خصوصی توسط دولت‌ها را محدود می‌کند. به نظر می‌رسد اروپا هرگز به این شکل به این چالش فکر نکرده بود و شوک خروج ترامپ از برجام -که گزینه‌های معدودی را برای مقابله در اختیار اتحادیه اروپا قرار داد- باعث شد اروپا اندیشیدن به استقلال اقتصادی از آمریکا را شروع کند؛ چنان‌که به عنوان مثال وزیر اقتصاد فرانسه گفت شاید لازم باشد اروپا هم مثل آمریکا (که «اوفک» OFAK را دارد) در وزارت خزانه‌داری خود سازوکار مخصوصی برای مقابله یا اعمال تحریم‌ها در نظر بگیرد. بحث استفاده بیشتر از یورو در تبادلات تجاری هم در همین راستا مطرح شده و اروپا شروع به اندیشیدن در این باره کرده است، اما نمی‌توان روندی را که در 70 سال گذشته برای درهم‌تنیدن اقتصاد آمریکا و اروپا شکل گرفته، در عرض شش‌هفت ماه متحول کرد. بنابراین منصفانه نیست که تلاش بسیار پیچیده و چندوجهی اروپا برای ایجاد سازوکار ویژه موسوم به SPV در ماه‌های گذشته را به دیده تحقیر بنگریم. چراکه این کار بسیار دشوار و نیازمند هماهنگی‌های فراوان بوده است؛ نه‌تنها در سطح «دیپلمات»های کشورهای اصلی اروپایی (انگلیس، فرانسه و آلمان)، بلکه در سطح وزارتخانه‌های اقتصاد، تجارت و حتی دادگستری آنها-برای فراهم کردن بستر قانونی کار. حتی مواردی بوده است که روسای سه کشور انگلیس، فرانسه و آلمان برای رفع موانع وارد عمل شده‌اند. ضمن اینکه هماهنگی با دیگر اعضای اتحادیه اروپا هم لازم بوده است.

یکی از مسائلی که در راه‌اندازی سازوکار تاخیر ایجاد کرد، این بود که چون بستر حقوقی این کار در اتریش و لوکزامبورگ فراهم بود، سه کشور اروپایی می‌خواستند SPV را در یکی از این دو کشور ثبت کنند تا در راه‌اندازی آن تسریع شود، اما این کشورها با توجه به اینکه خود در مذاکرات درگیر نبودند، حاضر نشدند ریسک مقابله با آمریکا را بپذیرند و در نهایت انگلیس، فرانسه و آلمان مجبور شدند خود میزبانی سازوکار را بر عهده بگیرند. تا جایی که من اطلاع دارم SPV در چند روز آینده و حداکثر تا پایان ماه ژانویه 2019 (دهم بهمن 1397) ثبت خواهد شد، مقر آن در فرانسه خواهد بود، مدیریتش را یک آلمانی به عهده خواهد گرفت و سه بانک مرکزی انگلیس، فرانسه و آلمان سهامداران آن خواهند بود. یعنی این سازوکار به هیچ وجه منتفی نیست. اتحادیه اروپا در همین ماه ژانویه کارگاه‌های آموزشی لازم را برای بانک‌ها و شرکت‌های دخیل برگزار خواهد کرد تا آنها را با سازوکار آشنا کند. تا جایی که می‌دانم، هدف این است که ثبت SPV در اعلامیه نهایی شورای وزرای اتحادیه اروپا در روز 21 ژانویه (یکم بهمن 1397) اعلام شود، اما اگر هم در آن جلسه این کار انجام نشود، تا پایان ماه ژانویه صورت خواهد گرفت. البته بین ثبت و عملیاتی شدن تفاوت وجود دارد، چراکه عملی شدن SPV نیازمند آن است که یک صادرکننده ایرانی از آن استفاده کرده و عواید صادراتش را به صورت اعتبار در سازوکار ثبت کند و سپس یک صادرکننده اروپایی از آن استفاده کرده و کالاهای خود را به ایران صادر کند. در هر حال، اتحادیه اروپا بستر حقوقی این کار را فراهم کرده، ولی اینکه بخش خصوصی از آن استفاده کند یا خیر، در کنترل اتحادیه نیست.

 پس جمع‌بندی شما این است که اروپا در این زمینه کم‌کاری نکرده است.

در این مورد خاص، فکر نمی‌کنم کم‌کاری صورت گرفته باشد. اما به نظر می‌رسد همان‌طور که توقع ما از رفع تحریم‌ها در برجام بیش از اندازه بود، امروز هم توقع ما از اتحادیه اروپا درباره کارهایی که باید انجام دهد، تا حدودی غیرواقع‌بینانه و بدون در نظر گرفتن دو مانع بزرگ است: اول اینکه اقتصاد اتحادیه اروپا این اجازه را نمی‌دهد که دولت‌ها بیش از اندازه در تصمیمات تجاری شرکت‌ها مداخله کنند. دوم اینکه حفظ اجماع بین 27 کشور اتحادیه اروپا در ایجاد سازوکاری که برای نخستین‌بار در 70 سال گذشته عملاً تیشه به ریشه یک سیاست آمریکا می‌زند، کار دشواری است. آمریکا از ابتدا می‌خواست رویکرد کشورهای اروپای شرقی را در این زمینه از کشورهای اروپای غربی جدا کند، اما اتحادیه تا حالا توانسته اجماع خود برای حفظ برجام را حفظ کند و این مساله کوچکی نیست.

 در داخل ایران کسانی معتقدند برجام مرده است و دیگر هیچ فایده‌ای به حال ما ندارد. ماجراهایی مثل برنامه‌ریزی نشست ضدایرانی ماه آینده در لهستان، دست برتر را در معادلات سیاست داخلی ایران به این گروه داده است. با این حال نشریه «فارن افرز» پیش‌بینی کرده که تهران «به احتمال زیاد» در سال ۲۰۱۹ به توافق هسته‌ای پایبند خواهد ماند. پیش‌بینی شما از رفتار ایران در این حوزه چیست؟ به نظر شما احتمال خروج ایران از توافق هسته‌ای چقدر جدی است؟

پیش‌بینی این مساله دشوار است؛ چراکه با یک معادله چندمجهولی روبه‌رو هستیم. به عنوان مثال پس از آنکه سازوکار ویژه ثبت شود، مدتی طول می‌کشد تا تاثیرگذاری آن مشخص شود. مثلاً آیا کشورهای آسیایی حاضر خواهند بود از آن استفاده کنند؟ اگر این کار را بکنند، امکان عملیاتی شدن SPV بسیار بالاتر می‌رود. دیگر اینکه باید دید آمریکا چه واکنشی به سازوکار نشان خواهد داد. هدف گرفتن مستقیم آن، احتمالاً هزینه سیاسی بسیاری برای این کشور خواهد داشت؛ چراکه سه بانک مرکزی کشورهای متحد آمریکا سهامدار SPV هستند. ولی ممکن است آمریکا بانک‌ها و شرکت‌هایی را که می‌خواهند از آن استفاده کنند، هدف قرار دهد. از آنجا که به احتمال زیاد اولین استفاده از این مکانیسم در زمینه کالاهای مجاز (مواد غذایی، دارو یا وسایل پزشکی) خواهد بود، باز هم هزینه هدف قرار دادن آن برای آمریکا زیاد است. در هر حال هنوز مشخص نیست آمریکا چه واکنشی به SPV نشان خواهد داد. مساله سوم این است که کشورهای شرق آسیا مثل هند و چین و همچنین برخی همسایگان ایران مثل عراق، افغانستان و عمان تا چه حد از تحریم‌های آمریکا تبعیت خواهند کرد؟ نهایتاً هم این سوال مطرح است که مدیریت اقتصادی در ایران تا چه حد موفق عمل خواهد کرد؟

تنها در صورتی که جواب همه این سوالات مشخص شود، می‌توان گفت که ایران در برجام می‌ماند یا خیر. به نظر من، عامل تعیین‌کننده درجه فشارهای سیاسی در تهران -که می‌تواند به خروج تدریجی، مشروط یا کامل ایران از برجام منجر شود- وضعیت اقتصادی است. اگر وضعیت اقتصادی تا حدودی قابل دوام باشد، ایران به برنامه ابتدایی خود یعنی «صبر راهبردی» در انتظار انتخابات ریاست‌جمهوری 2020 آمریکا پایبند خواهد ماند. ضمن اینکه یک انگیزه عمده برای تداوم حضور ایران در برجام این است که گزینه جایگزینی برای آن وجود ندارد.

در مجموع فکر می‌کنم اگرچه سال 2019 سال سخت‌تری برای برجام خواهد بود، اما شانس باقی ماندن ایران در آن بیشتر از 50 درصد است.

 دونالد ترامپ مرتباً می‌گوید ایران به میز مذاکره برخواهد گشت و ایران مرتب تاکید می‌کند که اصلاً به چنین گزینه‌ای فکر نمی‌کند. به نظر شما، سیاست واقعی ترامپ در قبال ایران چیست؟

فکر می‌کنم سیاست آقای ترامپ این است که تحت هر سناریویی، ایران را در شرایط خطرناک و دشوار قرار دهد. به این معنا که اگر تحریم‌ها به اندازه‌ای موثر باشند که اقتصاد ایران را به زانو درآورند، فشارهای سیاسی در تهران سرریز خواهند کرد و نهایتاً ایران از برجام خارج می‌شود و این به مثابه احیای بحران هسته‌ای و افزایش ریسک درگیری نظامی بر سر این مساله خواهد بود. اگر هم تحریم‌ها موثر نباشند و ایران بتواند با کمک مجموعه سازوکار ویژه اروپا، اقدامات کشورهای آسیایی و اقدامات خود در دور زدن تحریم‌ها این طوفان را پشت سر بگذارد، در آن صورت تندروها در واشنگتن و متحدان منطقه‌ای‌شان (اسرائیل، عربستان و امارات) از سیاست فشار سرخورده خواهند شد و به دنبال ایجاد نوعی درگیری بین ایران و آمریکا می‌روند تا بهانه لازم برای افزایش فشار و تضعیف بیشتر ایران را به دست آورند.

متاسفانه آقای ترامپ ما را در شرایطی قرار داده که در هر سناریویی، خطرات پیش روی ما در سال 2019 به مراتب بیش از گذشته است. این در شرایطی است که در این سال فشار سیاسی نیز در تهران و واشنگتن بیشتر خواهد شد؛ با نزدیک شدن انتخابات مجلس در ایران رقابت‌های سیاسی بیشتر می‌شود و با نزدیک شدن انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا، مساله ایران به عنوان یکی از مسائل مورد بحث مطرح خواهد شد. اگر به نظر بیاید که دولت آقای ترامپ در این زمینه شکست خورده و سیاست‌های او نه ایران را به زانو درآورده، نه به میز مذاکره بازگردانده و نه به تغییر سیاست‌های منطقه‌ای و موشکی ایران انجامیده، این انگیزه را ایجاد می‌کند که به اقدامات تحریک‌آمیز بیشتری دست بزند.

 اگر ایران از برجام خارج شود چه؟ این کار موقعیت بین‌المللی ایران را تقویت می‌کند یا تضعیف؟ در حوزه تحریم‌ها چه اتفاقی رخ می‌دهد؟

خروج ایران از برجام مسلماً اتحادیه اروپا را برای تحریم ایران در کنار آمریکا قرار می‌دهد. حتی احتمال زیادی وجود دارد که چین و روسیه هم با بازگشت تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران موافقت کنند و این مساله ایران را از لحاظ سیاسی منزوی کرده و بنابراین فشار تحریم‌ها را بیشتر خواهد کرد. چراکه به آمریکا اجازه می‌دهد مجدداً پرونده ایران را در سطح بین‌المللی «امنیتی» کند.

امروز به لطف برجام و «صبر راهبردی» ایران، دست بالاتر از لحاظ بین‌المللی در اختیار ایران است. به همین علت است که آمریکا به فکر برگزاری نشست لهستان و ایجاد ائتلاف جدید علیه ایران افتاده تا خود را از انزوایی که در آن قرار دارد، نجات دهد. تا زمانی که ایران در برجام باقی بماند، این کار عملاً ممکن نخواهد بود. به جز پرونده هسته‌ای، سایر پروژه‌هایی که آمریکا برای ایران‌هراسی مورد استفاده قرار می‌دهد-‌همچون مساله موشکی و مسائل منطقه‌ای- نمی‌توانند ایران را مجدداً به عنوان خطری برای صلح و امنیت بین‌المللی جلوه دهند.

در ماه دسامبر 2018 که آقای پمپئو وزیر خارجه ایالات متحده به شورای امنیت رفت، دو تقاضای عمده از این شورا داشت. اول اینکه تحریم‌های موشکی‌ای که در قطعنامه 1929 سازمان ملل وجود داشت و بعد از برجام لغو شد، مجدداً احیا شود و دوم اینکه رفع تحریم سلاح‌های متعارف سازمان ملل -که بر اساس برجام قرار است سال آینده رفع شوند- متوقف شود. علت اینکه آمریکا نتوانست این کارها را انجام دهد، حضور ایران در برجام بود و اگر برجام وجود نداشت، مسلماً آمریکا در پیشبرد اهداف خود موفق می‌شد. فکر می‌کنم درک همین موضوع از سوی مقامات ایران باعث شده همچنان سیاست صبر استراتژیک را در پیش بگیرند؛ حتی با وجود اینکه فشار اقتصادی بر ایران غیرقابل کتمان است.

 این روزها مقامات ایرانی دوباره در حال احیای استراتژی نگاه به شرق هستند. فکر می‌کنید آیا ایران می‌تواند تجربه دور قبلی تحریم‌ها در روابط با شرق (از چین گرفته تا روسیه و هند) را تکرار کند؟ آیا این کار به مصلحت ایران است یا باید روی اروپا متمرکز ماند؟

اصولاً توجه عمده‌ای که در این دور از تحریم‌ها بر اروپا شکل گرفت، بر اساس یک سوءتفاهم و سوءبرداشت از واقعیت‌های موجود بود. شاید سیاست زیرکانه‌تر این می‌بود که تمرکز بر گرفتن امتیازات سیاسی از اروپا و امتیازات اقتصادی از آسیا باشد. به عنوان مثال اگر سه کشور اروپایی وزرای خارجه خود را به ایران بفرستند یا کمیسیون مشترک برجام در سطح وزرا در تهران برگزار شود، آن هم در شرایطی که آمریکا به دنبال ائتلاف‌سازی و برگزاری نشست‌های بین‌المللی برای سیاه‌نمایی علیه ایران است، یک موفقیت سیاسی عمده برای ایران به دست می‌آید. اما نمی‌توان از اروپایی که حتی شرکت‌های دولتی‌اش هم در کنترل دولت‌ها نیستند، انتظار داشت در حوزه اقتصاد اقداماتی را انجام دهد که نه‌تنها غیرمتعارف که عملاً غیرممکن هستند.

 در تلاش برای بازسازی روابط ضدتحریمی با کشورهای آسیایی، تجربه بانک کونلون چین تجربه بدی بوده است. هند هم می‌گوید این‌بار تمام طلب نفتی ایران را به روپیه می‌دهد (برخلاف دور قبلی تحریم‌ها که نصف به روپیه و نصف به یورو بود)؛ آیا کار دور زدن تحریم‌ها برای ایران این‌بار حتی از دوره قبل هم سخت‌تر شده است؟

بله، به دو دلیل: اول اینکه آمریکا در این سال‌ها برخی شیوه‌های دور زدن تحریم‌ها توسط ایران را شناسایی کرده و توانسته است از آنها جلوگیری کند؛ علاوه بر مثال‌هایی که شما مطرح کردید، حتی بانک‌های ترکیه این‌بار در برقراری ارتباط با ایران به مراتب محافظه‌کارتر هستند. دوم اینکه تجربه تحریم‌های گذشته و تنبیهاتی که برخی شرکت‌های اروپایی و بانک‌های بین‌المللی متحمل شدند، ترس از تحریم‌های آمریکا را تشدید کرده است.

از سوی دیگر، کشورهای آسیایی به تجربه دریافته‌اند که گزینه‌های ایران محدود و قدرت چانه‌زنی‌اش پایین است. در نتیجه سعی می‌کنند از شرایط پیش‌آمده نهایت استفاده را ببرند و از ایران و آمریکا امتیاز بگیرند. به عنوان مثال هند در معامله با آمریکا حاضر شد واردات نفت خود از ایران را کاهش دهد و در ازای آن چراغ سبز حضور در چابهار را دریافت کرد. یعنی وارد بده‌بستان شد. اما در مورد ایران با توجه به اینکه می‌داند گزینه‌های ما محدود است، این بده‌بستان به شکل متوازنی صورت نمی‌گیرد. درباره چین هم شرایط مشابهی برقرار است.

فکر می‌کنم اگر ایران سیاست‌های آینده‌نگرانه‌تری در پیش گرفته بود، می‌توانست بهتر از این عمل کند. آقای زنگنه یک‌بار اشاره کرد که اگر ایران مدل جدید قراردادهای نفتی خود را زودتر آماده کرده و توانسته بود سرمایه‌گذاری شرکت‌های نفتی اروپایی را جذب کند و میزان تولید نفت را به پنج میلیون بشکه در روز برساند، اعمال تحریم بر نفت ایران به سادگی امروز نبود. به همین شکل، اگر از فرصت زمانی برجام استفاده کرده و شرکت‌های پتروشیمی هند و برخی کشورهای آسیایی دیگر را خریداری کرده بود، می‌توانست مستقیماً نفت خود را به آنها منتقل کند و آنها نمی‌توانستند تصمیم بگیرند که از ایران نفت وارد کنند یا نه.

در هر حال گذشته‌ها گذشته است و امروز فکر کردن به این مسائل فایده چندانی ندارد. چیزی که نیاز به فکر دارد، آینده است؛ اینکه بعد از سال 2020 چه اتفاقی برای برجام خواهد افتاد. به نظر من حتی اگر بهترین سناریوی ممکن برای ایران رخ دهد، یعنی آقای ترامپ مجدداً انتخاب نشود و رئیس‌جمهوری با شعار بازگشت به برجام در آمریکا روی کار بیاید، تصور اینکه بازگشت آمریکا به برجام، توافق هسته‌ای را به ثبات می‌رساند، ساده‌لوحانه است. همان‌طور که این توافق در دوره آقای اوباما شکننده بود، باید این واقعیت را پذیرفت که برجام ایراداتی جدی دارد و اگر هدف این است که این توافق به ثبات برسد، باید از حالا به فکر راهکارهای آن بود و زمینه‌سازی کرد. در غیر این صورت مجدداً فرصت‌سوزی پیش خواهد آمد و ایران نمی‌تواند حتی در صورت بازگشت آمریکا به برجام، از مواهب اقتصادی آن بهره‌مند شود.