بار تکلیف

سایه فتحی: تازه‌ترین گزیده‌های آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد که در مهرماه سال جاری بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نسبت به مهرماه سال قبل رشد ۵ /‌۱۴‌درصدی دارد اگرچه این رقم در شهریورماه معادل ۴ /‌۱۶ درصد بوده که نشان می‌دهد از سطح رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی کاسته شده است با این حال رشد مثبت بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و اثرات منفی آن بر پایه پولی ادامه دارد. به این بهانه با حمید قنبری حقوقدان و کارشناس بانکی به گفت‌وگو پرداختیم. او می‌گوید: بدهی بانک‌ها و موسسات غیردولتی به بانک مرکزی، پدیده‌ای نسبتاً جدید است. اولاً تا سال 1379 عملاً بانک غیردولتی وجود نداشت که به بانک مرکزی بدهی داشته باشد. ثانیاً در سال‌های اولیه تاسیس بانک‌های غیردولتی، این بانک‌ها معدود و عمدتاً دارای توان مالی قابل قبولی بودند و نیازی به منابع بانک مرکزی نداشتند. با این حال، با گذر زمان، این بانک‌ها نیز در مواقعی نیاز به خط اعتباری بانک مرکزی پیدا می‌کردند یا اینکه ناچار از اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی می‌شدند. بانک مرکزی بر اساس اصول و استانداردهای بین‌المللی و به منظور اینکه استفاده از منابع خود توسط بانک‌ها را به حداقل ممکن کاهش دهد، نرخ بالا و تنبیهی را برای استفاده از این منابع در نظر گرفته است. در ادامه شرح این گفت‌وگو را می‌خوانید.

♦♦♦

به طور کلی روندهای موثر بر میزان بدهی‌های بانک‌ها به بانک‌های مرکزی چیست؟ ادامه مسیر صعودی بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی ریشه در چه عواملی دارد؟

در پاسخ به این پرسش که چرا بانک‌ها به بانک مرکزی بدهکار می‌شوند، لازم است نگاهی به منابع و مصارف بانک‌ها داشته باشیم. بانک‌ها عمدتاً از دو محل تامین مالی می‌کنند. نخست از طریق سرمایه خود که سهامداران آنها فراهم کرده‌اند و دوم از طریق سپرده‌های خود که سپرده‌گذاران آنها در اختیارشان قرار داده‌اند. این دو، منابع اصلی بانک‌ها را تشکیل می‌دهند. از سوی دیگر، بانک‌ها مصارفی دارند.

نخست اینکه باید هزینه‌های جاری فعالیت خود را پرداخت کنند، یعنی حقوق کارکنان خود را پرداخت کنند، هزینه‌های حفظ و نگهداری دارایی‌های خود را بدهند و... دوم اینکه باید به درخواست‌های تسهیلات که مشتریان آنها ارائه کرده‌اند پاسخ مقتضی بدهند. بدیهی است که هر چقدر منابع بانک‌ها از مصارف آنها کمتر شود، احتمال اینکه نیاز به استقراض داشته باشند، بیشتر است. با این حال، ممکن است تصور شود بانک‌ها به سادگی می‌توانند از مصارف خود بکاهند. یعنی می‌توانند از ارائه تسهیلات به مشتریانی که به آنها مراجعه می‌کنند خودداری کنند و به این ترتیب، نیازی به استقراض نخواهند داشت. اما باید دقت کرد که انجام این کار، چندان هم ساده نیست. 

بانک‌ها نمی‌توانند از ارائه تسهیلات خودداری کنند، چون به سودی که از دریافت‌کنندگان تسهیلات می‌گیرند نیاز دارند تا با استفاده از آن، سود سپرده‌گذاران را پرداخت کنند. اگر چنین کاری را انجام ندهند، ناگزیر خواهند بود که از محل سرمایه خود، سود سپرده‌گذاران را پرداخت کنند و در مدت اندکی، سرمایه آنها از بین خواهد رفت.

اما آنچه معمولاً باعث می‌شود بانک‌ها رو به استقراض بیاورند، عمدتاً ارائه تسهیلات به مشتریان نیست؛ بلکه دولت و تسهیلاتی است که دولت از بانک‌ها دریافت و به آنها تکلیف می‌کند. در ایران، به طور سنتی این تصور وجود دارد که بانک‌ها و منابع موجود در آنها جزو منابع عمومی هستند و از این‌رو باید صرف تحقق اهداف عمومی شوند. این تصور، در مورد بانک مرکزی به نحو قوی‌تری وجود دارد و برخی آن را بانک دولت به حساب می‌آورند. از این‌رو تعیین تکلیف برای منابع سیستم بانکی، امری است که همیشه و در همه دولت‌ها وجود داشته است.

 از آنجا که در سال‌ها و دهه‌های گذشته در خصوص مضرات استقراض دولت از بانک مرکزی بسیار سخن گفته شده است، تمایل دولت‌ها به استقراض از بانک مرکزی کم شده است و حتی قوانین و مقررات موجود هم این امر را منع کرده‌اند، پس دولت یکی از منابع سنتی که در قدیم وجود داشت، یعنی قرض گرفتن از بانک مرکزی را از دست داده است. اما نیاز دولت به منابع مالی همچنان به قوت خود باقی است. از این‌رو، دولت اقدام به استقراض از سیستم بانکی می‌کند و بانک‌ها که دولت از آنها استقراض کرده است اما در سررسید، به تعهدات خود عمل نکرده است برای رفع مشکل نقدینگی خود، ناگزیر از این می‌شوند که از بانک مرکزی استقراض کنند. استقراض دولت از سیستم بانکی، می‌تواند شکل‌های گوناگونی داشته باشد و لزوماً صورت قرض گرفتن ندارد.

 گاه دولت، تکالیفی را بر عهده بانک‌ها قرار می‌دهد که بانک‌ها تمایلی به انجام دادن آن ندارند اما دولت آنها را مکلف به انجام این کار می‌کند. به عنوان مثال، ممکن است دولت اوراقی را منتشر کند که برای آنها مشتری در بازار وجود نداشته باشد. مثلاً نرخ اوراق جذاب نباشد و آنگاه سیستم بانکی را مکلف کند که اوراق مزبور را خریداری کند. در چنین شرایطی، بانک‌ها که چنین امری بر آنها تحمیل شده است، برای تامین منابع به منظور خرید اوراق مزبور، به استقراض از بانک مرکزی روی خواهند آورد. 

ممکن است دولت بدهی‌هایی داشته باشد که توان بازپرداخت آنها را نداشته باشد و از سیستم بانکی تقاضا کند که در قالب‌هایی همچون تنزیل، آنها را پرداخت کنند. در اینجا نیز تکلیفی بر عهده سیستم بانکی گذاشته شده که نهایتاً در بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی متجلی خواهد شد. همچنین ممکن است دولت، سیستم بانکی را مکلف به این کند که تسهیلاتی را به اشخاص یا بخش‌هایی خاص ارائه کند.

نمونه اخیر آن را در دستورات دولت پس از زلزله کرمانشاه ملاحظه کردیم که طی آن، مقامات مختلف دولتی سیستم بانکی را مکلف به ارائه تسهیلات به مردم و مناطق زلزله‌زده یا ارائه مهلت برای دریافت اقساط تسهیلات اعطایی قبلی و نظایر آن کردند. در موارد مشابهی نظیر آفت‌زدگی محصولات کشاورزی، حمایت از اقشار و گروه‌های کم‌درآمد، حمایت از تولید و...، دولت‌ها تکالیفی را برای سیستم بانکی ایجاد می‌کنند که این تکالیف در نهایت منتهی به این می‌شوند که بدهی سیستم بانکی به بانک مرکزی بیشتر شود.

سازوکارهای محدودکننده در زمینه کاهش بدهی‌ها چیست؟ چه برنامه‌هایی می‌توان تدوین کرد؟ ظرفیت‌های حقوقی و قانونی چقدر پاسخگو هستند؟

با توجه به آثار سوئی که بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی دارد، قانونگذار تلاش‌هایی را به عمل آورده است که این بدهی‌ها تا حد ممکن کاهش پیدا کند. به عنوان مثال، در ماده 22 قانون عملیات بانکی بدون ربا قید شده است که «بانک‌ها می‌توانند با اجازه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، با موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی به عملیات مجاز بانکی مبادرت کنند». 

این امر بدین معناست که هر گاه بانک‌ها قصد ارائه تسهیلات به بخش دولتی را داشته باشند، باید ابتدا به بانک مرکزی مراجعه کنند و مجوزی را که در سیستم بانکی به مجوز ماده 22 مشهور است دریافت کنند.

ذهنیت نویسندگان این ماده این بوده است که هر‌گاه دولت برای دریافت تسهیلات به بانک‌ها مراجعه کند، یا در قالب موسسات دولتی، یا در قالب موسسات وابسته به دولت یا در قالب شرکت‌های دولتی این کار را انجام خواهد داد. نظر به اینکه ممکن است بانک‌ها قادر به مقاومت در مقابل تقاضاهای دولت نباشند، باید مراتب را به بانک مرکزی ارجاع دهند و بانک مرکزی با تصمیماتی که مستقلاً و با ملاحظات کارشناسی اتخاذ می‌کند، مانع ایجاد رویه‌های نادرست خواهد شد. 

متاسفانه تجربه ثابت کرده است که برخی از فرض‌هایی که در این نحو استدلال وجود دارند لزوماً همیشه درست نیستند. به عنوان مثال، ممکن است وامی به دستور دولت درخواست شود، اما درخواست‌کننده آن، نه موسسه دولتی و وابسته به دولت یا شرکت دولتی، بلکه یک شرکت یا شخص خصوصی یا حتی یک نهاد عمومی غیردولتی یا شرکت وابسته به آن باشد.

در چنین شرایطی، نیازی به مجوز ماده 22 قانون عملیات بانکی بدون ربا نخواهد بود و مساله به بانک مرکزی منعکس نخواهد شد. نکته دیگر این است که استقلال بانک مرکزی، همواره در حد مطلوب و ایده‌آل نبوده است و گاه بانک مرکزی نیز ناگزیر از اجابت خواسته‌های دولت بوده است. هنگامی که دولت با مشکلات جدی نقدینگی روبه‌رو است، بانک مرکزی نیز نمی‌تواند به سادگی در مقابل درخواست‌های آن موافقت کند. محدودیت قانونی دیگری که وجود دارد، در ماده 13 قانون پولی و بانکی است. در آن ماده یکی از اختیارات بانک مرکزی «دادن وام و اعتبار و تضمین وام و اعتبارات اعطایی به شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و همچنین موسسات وابسته به دولت و شهرداری‌ها با تامین کافی» دانسته شده است.

در شرایطی که بانک‌های کشور، عمدتاً بانک‌های دولتی بودند، این محدودیت عملاً به این معنا بود که بانک مرکزی جز با تامین کافی نمی‌توانست به بانک‌ها وام و تسهیلات ارائه کند. این امر، عملاً بدین معنا بود که بانک مرکزی مانع قانونی مهمی در ارائه وام و تضمین به بانک‌های دولتی داشت و در صورت رعایت دقیق این ماده، عملاً بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی کاهش می‌یافت. با این حال، این ماده نیز آن‌گونه که انتظار قانونگذار بوده است، عملیاتی نشده است و مفهوم تامین کافی، به طرق مختلفی تفسیر شده است.

افزایش شدید بدهی بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری به بانک مرکزی چه پیامدهایی به دنبال دارد؟

بدهی بانک‌ها و موسسات غیردولتی به بانک مرکزی، پدیده‌ای نسبتاً جدید است. اولاً تا سال 1379 عملاً بانک غیردولتی وجود نداشت که به بانک مرکزی بدهی داشته باشد. ثانیاً در سال‌های اولیه تاسیس بانک‌های غیردولتی، این بانک‌ها معدود و عمدتاً دارای توان مالی قابل قبولی بودند و نیازی به منابع بانک مرکزی نداشتند. با این حال، با گذر زمان، این بانک‌ها نیز در مواقعی نیاز به خط اعتباری بانک مرکزی پیدا می‌کردند یا اینکه ناچار از اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی می‌شدند. 

بانک مرکزی بر اساس اصول و استانداردهای بین‌المللی و به منظور اینکه استفاده از منابع خود توسط بانک‌ها را به حداقل ممکن کاهش دهد، نرخ بالا و تنبیهی را برای استفاده از این منابع در نظر گرفته است.

این امر، بدین معناست که بانک‌هایی که از این منابع استفاده کنند، باید صرفاً در مواقع ضروری و برای مدت موقت، این کار را انجام دهند و از تبدیل این امر به یک رویه و عادت پرهیز کنند. 

روشن است که استفاده مدام و زیاد از منابع بانک مرکزی، می‌تواند آثار سوء مالی و اقتصادی برای بانک‌های استفاده‌کننده داشته باشد و توان مالی آنها را به تدریج کاهش دهد.

با توجه به آمارهای بانک مرکزی در مهرماه به‌رغم اینکه رشد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی در بانک‌های تجاری و تخصصی منفی بوده در مقابل بدهی بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری از مهرماه سال 95 تا سال 96 بالغ بر ۱۳۵ درصد رشد کرده است. علت چیست؟

حدس زدن علت دقیق این مساله کار دشواری است اما شاید یکی از علل این امر، پرداخت بدهی‌های موسسات اعتباری غیر‌مجاز توسط بانک‌ها به اتکای منابع بانک مرکزی باشد که آن نیز بنا به اظهارات مقامات بانک مرکزی به اتکای دارایی‌ها و املاکی که از موسسات مزبور توقیف شده است انجام گرفته است. موسسات اعتباری غیرمجازی که در سال‌ها و ماه‌های اخیر با مشکل مواجه شده‌اند و قادر به بازپرداخت سپرده‌های سپرده‌گذاران خود نبوده‌اند، مطالبات گسترده‌ای را ایجاد کرده‌اند که در فضای عمومی شاهد آن هستیم.

طبیعی است که از بانک مرکزی انتظار رود قدم‌هایی را در راستای حل این مشکلات بردارد. آنچه در عمل اتفاق افتاده است این بوده است که برخی از بانک‌های خصوصی، قسمت‌هایی از بدهی‌های این بانک‌ها را پرداخت کرده‌اند. پرداخت این بدهی‌ها، عمدتاً با کمک بانک مرکزی انجام شده است و بانک مرکزی نیز بنا به اظهارات مقامات آن به اتکای دارایی‌های توقیف‌شده موسسات مزبور، منابعی را در اختیار بانک‌ها و موسسات خصوصی قرار داده است تا بدهی‌های یادشده را پرداخت کنند. طبیعی است که از جهت حسابداری، مبالغ پرداختی مزبور جزو بدهی بانک‌های خصوصی به بانک مرکزی محسوب خواهد شد.

پیام تشدید بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی از این ناحیه چیست و چه نتیجه‌ای دارد؟

طبیعی است که بانک مرکزی باید اقدامات لازم را برای نقد‌ کردن دارایی‌های غیر‌نقد توقیف‌شده از موسسات یادشده انجام دهد و نسبت به مزایده و فروش آنها اقدام کند و از محل عواید حاصل از فروش املاک مزبور، ابتدا منابع بانک مرکزی بازپرداخت شده (و طبعاً با انجام این کار، بدهی‌های بانک‌های خصوصی نیز کاهش می‌یابد) و سپس اگر مبلغی باقی بماند، مانده مطالبات سپرده‌گذاران (که عمدتاً سپرده‌های با مبالغ بالا هستند) پرداخت شود. 

بدیهی است هر چقدر این امر به تاخیر بیفتد، کار دشوارتر خواهد شد و اگر این فرآیند، بسیار طولانی‌مدت شود، عملاً تفاوتی با تزریق نقدینگی و آثار تورمی ناشی از آن نخواهد داشت.

مداخله بانک مرکزی در جهت جلوگیری از افزایش نرخ سود برای تامین نقدینگی بانک‌ها در رشد این بدهی چقدر اثر‌گذار بوده است؟

نمی‌توان در این مورد، اظهار نظر قطعی کرد و میزان این تاثیر را مشخص کرد، چراکه بازارهای متعدد و مرتبط با یکدیگر برای سرمایه‌گذاری وجود دارند و میزان بازدهی هر یک از آنها در دیگری موثر است. در وضعیت فعلی، اگرچه نرخ سود بانکی کاهش داشته است اما با فرصتی که به بانک‌ها برای تطبیق با شرایط موجود داده شد، عملاً بخش قابل توجهی از سپرده‌ها در سیستم بانکی باقی ماند و به سپرده‌هایی که حداقل تا یک سال دیگر در شبکه بانکی خواهند ماند تبدیل شد. 

اما این مساله به طور جدی مطرح است که در سال آینده که سپرده‌های مزبور سررسید می‌شوند، چه راهکاری برای حفظ آنها و جلوگیری از ورود آنها به سایر بازارها اتخاذ خواهد شد و در صورتی که در آن هنگام، این منابع از سیستم بانکی خارج شوند، آثار سوء این خروج سپرده‌ها از سیستم بانکی چگونه مدیریت خواهد شد.