افسانه بودجه عملیاتی

 هادی چاوشی: علی لاریجانی را در فضای سیاسی امروز ایران جزو دوستان حسن روحانی طبقه‌بندی می‌کنند. رئیس قوه مقننه در چهار سال گذشته با حمایت‌های خود در مقاطع حساس، برادری‌اش را به رئیس قوه مجریه ثابت کرده است. مهم‌ترین این حمایت‌ها را در جریان تصویب برجام و رای اعتماد کابینه‌های یازدهم و دوازدهم می‌شد، دید. با این حال، وقتی حسن روحانی هنگام تقدیم لایحه بودجه 97 به مجلس، آن را «کاملاً متفاوت با بودجه سال‌های گذشته» خواند و از «یک تحول بزرگ» سخن گفت، انتظار نمی‌رفت علی لاریجانی با موضع او همراهی کند. سال‌هاست دولت‌های ایران از «انقلاب بودجه‌ریزی» حرف می‌زنند و «عملیاتی شدن» آن را وعده می‌دهند، اما در همچنان بر پاشنه سابق می‌چرخد.

یک هفته بعد از سخنرانی پرشور روحانی در صحن مجلس شورای اسلامی، لاریجانی در صحن مجلس مشروطه پشت تریبون رفت و گفت: «تغییر مسیری در نظام بودجه‌ریزی مشاهده نمی‌شود.»

رئیس مجلس که در همایش ملی نقش پژوهش در فرآیند قانونگذاری سخنرانی می‌کرد، گفت: «در نظام بودجه‌ریزی کشور هنوز دچار ساماندهی امور روزمره هستیم که این به اقتصاد زاینده کشور کمکی نمی‌کند و به تغییر مسیر نیاز دارد. البته کار ساده‌ای نیست، اما باید شروع و گفته شود که در سال جاری پنج درصد از این مسیر تحقق می‌یابد و سال بعد 10 درصد. باید برنامه روشنی برای خود داشته باشیم که متوجه شویم در حال تغییر مسیر هستیم. اما این تغییر مسیر در حال حاضر مشاهده نمی‌شود.»1

بودجه عملیاتی یعنی چه؟

یکی از مهم‌ترین تغییراتی که رئیس‌جمهور در جلسه تقدیم بودجه 97 از آن صحبت کرد، «تنظیم بودجه بر مبنای عملکرد» بود. روحانی گفت: «بودجه امسال بر مبنای عملکرد دستگاه‌ها تنظیم شده است. در سال‌های گذشته این‌گونه بود که دستگاه‌ها می‌گفتند ما در طول سال هزار تومان بودجه گرفته و 990 تومان خرج کرده‌ایم و برای سال بعد 10 درصد اضافه یعنی 1100 تومان بودجه می‌خواهیم. دستگاهی هم که هزار تومان بودجه داشت و 800 تومان خرج کرده بود، در سال بعد کمتر دریافت می‌کرد. بنابراین برای هزینه کردن بودجه به ویژه در ماه‌های آخر سال رقابتی بود، زیرا بودجه را هزینه می‌کردند، تا سال آینده بودجه بیشتری دریافت کنند. ما در این شرایط نمی‌دانستیم یک خدمت برای دولت چقدر هزینه دارد و هزینه بخش دولتی و خصوصی قابل مقایسه نبود. ما از پول مردم برای خدمت هزینه می‌کردیم، اما به درستی نمی‌دانستیم آن خدمت چقدر هزینه برده است. اما امسال بر اساس عملکرد، هدف و نتیجه بودجه‌ریزی کردیم، نه بر مبنای هزینه پارسال. در بودجه امسال 34 درصد بودجه عملیاتی است و این روند باید ادامه یابد تا همه بودجه ما عملیاتی شود. طبق این بودجه در بخش استانی صد درصد بودجه عملیاتی است.»2

اما بودجه عملیاتی یعنی چه؟ «بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه‌شده و نتایج مورد انتظار تاکید می‌کند. در چارچوب بودجه‌ریزی عملیاتی، بخش‌های مختلف اداری بر اساس استانداردهای مشخصی تحت عنوان شاخص‌های عملکرد پاسخگو هستند و منابع بر اساس اولویت امور و نتایج قابل اندازه‌گیری تخصیص داده می‌شوند.»3

ایده کهنه 15‌ساله

بیش از 15 سال است که تنظیم بودجه بر مبنای عملکرد به اشکال مختلف در قوانین ایران مورد تاکید قرار می‌گیرد. ابتدا ایده این بود که بودجه‌ریزی عملیاتی به طور ضربتی انجام شود. بند «ب» تبصره 23 قانون بودجه سال 1381 کل کشور برای عملیاتی شدن بودجه همه دستگاه‌های اجرایی فقط یک سال فرصت در نظر گرفته بود: «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موظف است در راستای اصلاح نظام بودجه‌نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه‌ها برای سال 1382 برای تمام دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌ها و سازمان‌هایی که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است عمل نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه‌ها را بر اساس نیاز دستگاه‌ها و فعالیت‌هایی که صورت می‌گیرد، انجام دهد.»

اما کم‌کم معلوم شد این کار شدنی نیست. وقتی مجلس می‌خواست قانون برنامه چهارم توسعه را بنویسد، وقت بیشتری در نظر گرفت. ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه می‌گفت: «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موظف است با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط ‌به ‌منظور اصلاح نظام بودجه‌ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به‌صورت قیمت تمام‌شده خدمات، اقدامات ذیل را حداکثر تا پایان سال دوم برنامه چهارم انجام ‌دهد: الف- شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی که دستگاه‌های اجرایی ارائه می‌کند. ب- تعیین قیمت تمام‌شده فعالیت‌ها و خدمات، متناسب با کیفیت و محل ‌جغرافیایی مشخص. ج- تنظیم لایحه بودجه سالانه بر اساس حجم فعالیت‌ها و خدمات و قیمت تمام‌شده آن. د- تخصیص اعتبارات بر اساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت‌ها و متناسب با قیمت تمام‌شده آن.»

دوره شش‌ساله برنامه پنج‌ساله چهارم گذشت، اما اتفاق خاصی نیفتاد. ماده 219 قانون برنامه پنجم این‌گونه تصویب شد: «به منظور استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه به تدریج زمینه‌های لازم را برای تهیه بودجه به روش عملیاتی در کلیه دستگاه‌های اجرایی فراهم آورد به نحوی که لایحه بودجه سال سوم برنامه به روش مذکور تهیه، تدوین و تقدیم مجلس شورای اسلامی شود. دستورالعمل اجرایی از سوی معاونت (برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور) تهیه و ابلاغ می‌شود. همچنین در اجرای بند 32 سیاست‌های کلی برنامه پنجم و استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی، اعتباراتی که بر اساس قیمت تمام‌شده موضوع ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری اختصاص می‌یابد پس از پرداخت به واحدهای مربوطه بدون الزام به رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه‌های دولتی و فقط بر اساس آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی و اداری و استخدامی هزینه می‌شود که متضمن پیش‌بینی نحوه نظارت بر هزینه‌ها و تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده است و با پیشنهاد معاونت و وزارت امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد.»

برنامه پنجم توسعه هم به جای پنج سال، شش سال طول کشید، اما قصه بودجه‌ریزی عملیاتی همچنان ادامه دارد. این روزها آخرین فصل از نخستین سال برنامه ششم رو به پایان است. برنامه‌ای که در بند «پ» ماده 7 خود تاکید دارد: «دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات 20 درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم نماید، به‌ نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، 100 درصد دستگاه‌ها، دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند. مفاد این بند شامل مدارس دولتی نمی‌شود.»

نوشداروی همه امراض؟

این همه تاکید و اصرار مجالس و البته علاقه دولت‌ها به بودجه‌ریزی عملیاتی با وجود عدم توفیق آن در تمام 15 سال گذشته، این تصور را به ذهن متبادر می‌کند که از نظر مدیران عالی‌رتبه دستگاه حکمرانی ایران، تغییر شیوه بودجه‌ریزی، حلال همه مشکلات است و نوشدارویی حتی برای بیماری مزمن عدم تعادل بودجه به حساب می‌آید. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که زیر عنوان «لایحه بودجه سال 1397 کل کشور / الزامات تصمیم‌گیری»4منتشر کرده به همین مساله پرداخته است: «یکی از واکنش‌های سازمان برنامه و بودجه به محدودیت منابع، طرح مجدد موضوع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای سال 1397 است.»

مرکز پژوهش‌های مجلس اما تاکید می‌کند: «در ایران طی دو دهه گذشته اقدامات متعددی برای پیاده‌سازی این شیوه بودجه‌ریزی انجام شده و تلاش‌های نظری و اجرایی در این زمینه صورت گرفته است، اما تا به حال نتایج مطلوب حاصل نشده است. مهم‌ترین دلیل عدم موفقیت تلاش‌های صورت‌گرفته آن است که اساساً انتظاراتی که از اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در بین مسوولان شکل گرفته، از عهده این شیوه بودجه‌ریزی خارج است. به عبارت دیگر، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد (همچنان که تجربیات جهانی نیز تایید می‌کند) قرار نیست معجزه‌ای در کاهش یا کنترل هزینه‌های جاری دولت صورت دهد.»

نکته‌ای که محمدهادی سبحانیان، عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی نیز در یادداشت خود زیر عنوان «تجویز نادرست» در شماره 247 «تجارت فردا» بر آن تاکید کرده بود: «کاهش هزینه‌های جاری دولت یا سهم آن از کل مخارج دولت با تغییر ابزار بودجه‌ریزی ممکن نیست. بلکه عامل اصلی و اثرگذار در تغییر هزینه‌ها تصمیمات گوناگون اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، دفاعی و... در دولت و مجلس است. در واقع تصمیماتی از قبیل اینکه در طرح تحول سلامت نرخ تعرفه‌ها را چند درصد افزایش دهیم، چه تعداد از افراد فاقد پوشش بیمه‌ای را تحت پوشش رایگان بیمه قرار دهیم، چه مقدار نیروی انسانی استخدام کرده یا به کار بگیریم، چه مقدار یارانه پرداخت کنیم، تا چه میزان برای پیشبرد منافع محلی تصمیم به احداث پروژه‌های جدید بگیریم و... است که تاثیر اساسی بر هزینه‌های بودجه می‌گذارد. پس از اتخاذ این تصمیمات است که تازه نوبت به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد فرا می‌رسد.»

به اعتقاد سبحانیان، مقامات سیاسی ایران برای آنکه ناتوانی خود در مدیریت و مهار هزینه‌ها را بپوشانند، آن را به شیوه بودجه‌ریزی ربط داده‌اند: «از آنجا که در ایران، تصمیم‌گیران در دولت و مجلس، توان سیاسی کاهش یا کنترل هزینه‌ها را نداشته و در مقابل مدام بر آن افزوده‌اند، به دنبال مقصر یا مفر یا داروی سهل و معجزه‌کننده‌ای برای این مساله شده و آن را به اجرا یا عدم اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد حواله می‌دهند.»

کسب‌وکار عملیاتی

نکته قابل توجه دیگر اینکه «بودجه‌ریزی عملیاتی» کسب‌وکاری پررونق با ذی‌نفعانی قدرتمند است. یکی از موسساتی که در این حوزه به برگزاری کنفرانس‌ها و کارگاه‌های آموزشی مشغول است، «پژوهشکده مدیریت سازمانی نوین خبره» نام دارد که تیرماه امسال هشتمین دوره «کنفرانس بین‌المللی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» را با دبیری عادل آذر، رئیس دیوان محاسبات در تهران برگزار کرد.5

همین اواخر هم احمد توکلی، نماینده سابق مجلس و عضو کنونی مجمع تشخیص مصلحت نظام در نامه‌ای خطاب به محمدباقر نوبخت از تخصیص رانت‌هایی برای یک شرکت فعال در عرصه بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد با نام «گروه مشاوران پنکو» خبر داد6 که «با قراردادی در ساختمان سازمان برنامه و بودجه مستقر شده و در جلسات مربوط به بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد به عنوان مشاور و یا مدرس شرکت داشته و دارد».

به نوشته توکلی، «در جریان عملیاتی شدن این قانون (بند «پ» ماده ۷ قانون برنامه ششم) شاهد هستیم به دلیل وجود سابقه این افراد در سازمان و شرکت مذکور در خصوص بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و ارتباطات موجود، دستگاه‌های اجرایی جدا‌‌جدا با شرکت مذکور قرارداد بسته‌اند و شنیده‌ها از رقم‌های چند صد‌میلیونی تا بالای یک میلیارد تومان حکایت دارد. سوال اینجاست که با توجه به تعداد بالای دستگاه‌های دولتی متقاضی و در مراحل بعدی شرکت‌های دولتی متقاضی، اگر قرار باشد هر دستگاه دولتی منفرداً به این امر اقدام نماید، آیا حجم بالایی از منابع عمومی در این خصوص هزینه نخواهد شد؟ آیا سازمان برنامه و بودجه نمی‌تواند به صورت شفاف و در چارچوب مناقصه‌ای بزرگ، یک‌بار برای تمام دستگاه‌ها، نرم‌افزار مورد نیاز را از بخش خصوصی برای دولت بخرد و همانند دیگر سامانه‌های سازمان عملیاتی کند؟»

در هر حال، امسال برای اولین بار یکی از پیوست‌های لایحه بودجه (جلد اول پیوست 4) در 424 صفحه به «اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی برحسب برنامه، فعالیت و بهای تمام‌شده (دستگاه‌های مشمول بند «پ» ماده 7 قانون برنامه ششم- بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد)» اختصاص یافته است. اما اینکه این چاه برای دولت آبی خواهد داشت یا نه، همچنان محل تردید است.