از فیل توقع پشتک زدن نداشته باشید

وقتی از محمدتقی فیاضی درباره تغییرات ساختاری لایحه بودجه سال 97 در مقایسه با سنوات گذشته می‌پرسم، چند مورد را برمی‌شمارد؛ از جمله حذف جدول جنجالی شماره 17 که مربوط به کمک‌های دولت به اشخاص حقوقی غیردولتی بود. با این حال مدیر گروه بودجه دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس به هیچ‌وجه با این ایده موافق نیست که این تغییرات «گامی بزرگ رو به جلو در عرصه شفافیت و نزدیک شدن به بودجه‌ریزی عملیاتی» بوده است. فیاضی معتقد است لایحه بودجه نه‌تنها «مبتنی بر عملکرد» نیست که اصولاً بودجه نیست زیرا «سوالاتی را که باید پاسخ دهد، بی‌جواب می‌گذارد».

♦♦♦

 تحلیل کلی شما از لایحه بودجه 97 (از حیث کیفیت‌های فنی آن) چیست؟ دولت می‌گوید تغییر در ساختار لایحه بودجه 97 در مقایسه با روند گذشته گامی بزرگ رو به جلو در عرصه شفافیت و نزدیک شدن به بودجه‌ریزی عملیاتی بوده است. این ادعا چقدر درست است؟

واقعیت این است که لایحه بودجه 97 نسبت به لوایح سالیان گذشته برخی تغییرات را تجربه کرده است. به عنوان مثال جدول شماره 17 بودجه (کمک به اشخاص حقوقی غیردولتی) که بسیار حساسیت‌برانگیز بود، حذف شده است. البته میزان بودجه‌ای که ذیل این جدول در نظر گرفته می‌شد، تنها حدود 300 میلیارد تومان بود که در مقایسه با کل بودجه ناچیز است اما به هر حال حذف آن یکی از نقاط مثبت بودجه به حساب می‌آید. از سوی دیگر جدول شماره 7 بودجه که راجع به اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است، در لایحه بودجه 97 اطلاعات مفصل‌تری در اختیار نمایندگان گذاشته است به این صورت که دو جدول 1-7 و 2-7 به این جدول الحاق شده است. پیش از این اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها تنها در دو ستون «حقوق و مزایا» و «سایر هزینه‌ها» تفکیک می‌شد اما در لایحه 97 جدول 1-7 این اعتبارات را به صورت هفت فصل هزینه‌ای (شامل «جبران خدمات کارکنان»، «استفاده از کالاها و خدمات»، «هزینه‌های اموال و دارایی»، «یارانه»، «کمک‌های بلاعوض»، «رفاه اجتماعی» و «سایر هزینه‌ها») طبقه‌بندی کرده که اتفاق خوبی است و شفافیت بیشتری ایجاد می‌کند. بر اساس این جدول، دستگاه‌ها باید اعتبارات خود را به طور مشخص در هر یک از این فصول هزینه کنند و سازمان برنامه و بودجه هم سختگیری بیشتری انجام دهد که اعتبارات بین این فصول جابه‌جا نشوند. از سوی دیگر یکی از انتقادات وارده به بودجه همواره این بود که حجم اعتبارات ردیف‌های متفرقه زیاد است به این معنا که اعتبارات به صورت متمرکز در اختیار هر سازمان قرار می‌گیرد و گاهی بر اساس سلیقه و ملاحظات سیاسی و... توزیع می‌شود. اما در لایحه‌ای که امسال تقدیم مجلس شده، بخشی از این اعتبارات متفرقه بر حسب دستگاه متولی یا استان مربوطه در جدول 2-7 جایگذاری شده است. این هم یک گام مثبت است.

اما ادعایی که این دولت و دولت‌های قبل درباره بودجه‌ریزی عملیاتی یا مبتنی بر عملکرد داشته‌اند، محدود به این بوده که برای اعتبارات هزینه‌ای، سنجه‌های جدیدی اضافه شده تا آنها را به هدف عملیاتی بودن نزدیک کند.

 آیا میان «بودجه‌ریزی عملیاتی» و «بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» تفاوتی وجود دارد یا این دو عبارت صرفاً ترجمه‌های مختلفی از یک اصطلاح هستند؟

عنوان اصلی performance budgeting است. وقتی این موضوع برای اولین بار در ادبیات بودجه‌ریزی ایران مطرح شد، کسانی که به دنبال اجرای آن بودند با توجه به انگیزه‌های خود (اعم از برگزاری سمینارهای آموزشی یا تاسیس شرکت‌هایی که این شیوه بودجه‌ریزی را پیاده و درآمدزایی کنند) آن را «بودجه‌ریزی عملیاتی» ترجمه کردند و این عنوان مصطلح شد. اما با گذشت زمان مشخص شد که «بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» عنوان مناسب‌تری است.

 برگردیم به بحث اصلی. با مقدماتی که گفتید، آیا می‌توان لایحه بودجه 97 را مبتنی بر عملکرد دانست؟

بند «پ» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه می‌گوید: «دولت موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات 20 درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند به‌نحوی که در سال پایانی اجرای قانون برنامه، صددرصد دستگاه‌ها دارای بودجه مبتنی بر عملکرد باشند.» ظاهراً جلد اول از پیوست 4 لایحه بودجه 97 بر اساس این حکم عمل کرده و با تعیین برخی شاخص‌ها، بودجه شماری از دستگاه‌ها را بر مبنای عملکرد تنظیم کرده است. در این فرآیند، سنجه عملکرد یا «مقدار» است یا «بهای تمام‌شده» یا «اهداف کمی» که برای هر یک از آنها هزینه‌ای در نظر گرفته شده است. به این ترتیب آنچه در پیوست 4 دیده می‌شود، نوعی ارزیابی قیمت تمام‌شده است که با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تفاوت دارد. ولی شاید بتوان آن را از نقاط مثبت بودجه و گامی در راستای اجرای قانون برنامه ششم توسعه دانست. با همه اینها مساله اصلی این است که لایحه بودجه باید یکسری اطلاعات اساسی را در اختیار قانونگذار قرار دهد که نه‌تنها این بودجه که هیچ‌یک از بودجه‌های سالیان قبل نیز آنها را ارائه نداده است؛ اطلاعاتی از این قبیل که «از کل وظایف عمومی که در سال آینده بر عهده دولت، نهادهای عمومی، شهرداری‌ها و شرکت‌های دولتی است، چه بخشی را باید دولت انجام دهد؟ این کار با چه هزینه تمام‌شده‌ای انجام می‌شود؟ این کار با چه تعداد کارمند صورت می‌گیرد؟ هزینه تمام‌شده هر کارمند چقدر است؟» یا اینکه مثلاً بگوید «دولت در سال آینده چه حجمی از منابع پایدار را می‌تواند تجهیز کند و مصارف او چقدر است؟ و آیا مازاد بودجه خواهد داشت یا کسری بودجه؟» البته در دهه‌های گذشته دولت همواره کسری بودجه داشته ولی هیچ‌گاه نه این کسری را اعلام کرده و نه مجلس به آن وارد شده است. از همه مهم‌تر لایحه بودجه باید صراحتاً اعلام کند که «با توجه به محدودیت منابع، دولت کدام یک از وظایف عمومی خود را در اولویت قرار داده و راهبرد اجرای این اولویت‌ها چیست؟» اینها اطلاعاتی اولیه و اساسی هستند اما متاسفانه در بودجه هیچ اشاره‌ای به آنها نمی‌شود و مجلس هم به سادگی از کنارش می‌گذرد. این در حالی است که در افغانستان که یک کشور جنگ‌زده است، بودجه سال 97 برای ششمین بار در مجلس رد شده است چراکه نمایندگان مجلس آن کشور معتقدند اطلاعات مورد نظرشان را در بودجه ندیده‌اند. به عنوان مثال لایحه به آنها نگفته است در سال 97 توازن منطقه‌ای چگونه تغییر خواهد کرد.

 اینکه چنین اطلاعاتی در لایحه بودجه وجود ندارد، از مصادیق غیرعملیاتی بودن آن است یا اصولاً نشانه این است که اصلاً بودجه ما بودجه نیست؟

اطلاعاتی که به آنها اشاره کردم، در هر بودجه‌ای باید وجود داشته باشد. اما بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد می‌گوید دولت باید در فرآیند بودجه‌ریزی خود از اطلاعات عملکردی استفاده کند یعنی بداند هر یک از دستگاه‌ها در انجام وظایف خود چه عملکردی را با چه هزینه تمام‌شده‌ای داشته‌اند و آیا به اهداف تعیین‌شده رسیده‌اند یا خیر؟ از دیگر ویژگی‌های مهم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد آن است که تخصیص بودجه به نتایج پیوند بخورد یعنی این‌گونه نباشد که اعتبارات برای امور روزمره باری به هر جهت تخصیص پیدا کند و هیچ هدفی را تامین نکند. یکی دیگر از نتایجی که از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انتظار می‌رود این است که هزینه‌ها قابل اولویت‌بندی شوند تا با توجه به محدودیت منابع، مصارف ضروری‌تر در اولویت قرار گیرند. همچنین دستیابی به اهداف برنامه‌های موجود -اعم از برنامه‌های ملی مثل برنامه ششم توسعه یا برنامه‌های بخشی دستگاه‌ها- با میزان تخصیص اعتبار در قالب بودجه مرتبط باشند. وقتی همه این اطلاعات موجود باشد و مورد استفاده قرار گیرد، انتظار آن است که هزینه تمام‌شده رسیدن به اهداف مد نظر پایین آید چراکه فرض بر این است که برخی کارهای موازی و هزینه‌های غیراولویت‌دار حذف می‌شوند و قیمت تمام‌شده سرجمع پایین‌تر می‌آید.

 برداشت من از صحبت‌های شما این است که بودجه ما نه‌تنها «مبتنی بر عملکرد» نیست که اصولاً بودجه نیست. این برداشت درست است؟

دقیقاً همین‌طور است. بودجه ما آن سوالاتی را که باید پاسخ دهد، بی‌جواب می‌گذارد.

 پس این ادعا که لایحه بودجه 97 در مقایسه با روند گذشته گامی بزرگ روبه جلو بوده هم چندان قابل اعتنا نیست.

یکی از وجوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه‌ای بودن آن است. سالیان سال است (حتی از قبل از انقلاب) که بودجه ما هم در حوزه بودجه عمرانی و هم در حوزه بودجه جاری به شکل برنامه‌ای تنظیم می‌شود. سوال این است که بودجه برنامه‌ای -که یکی از شقوق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است- به چه نتیجه‌ای دست یافته که حالا اصرار داریم کل فرآیند بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را پیاده کنیم؟

 واقع‌گرایانه بودن هم یکی دیگر از ویژگی‌های بودجه مبتنی بر عملکرد است. وقتی میانگین میزان تحقق بودجه عمرانی در پنج سال گذشته 55 درصد بوده، آیا می‌توان باز هم از عملیاتی بودن بودجه سخن گفت؟

اشاره خوبی داشتید. بودجه عمرانی یکی از ساده‌ترین بخش‌های بودجه برای پیاده‌سازی فرآیند عملکردی است. چون اهداف، زمان‌بندی‌ها، فعالیت‌ها و هزینه تمام‌شده طرح‌ها مشخص است و اصول مهندسی، مرحله‌بندی هزینه‌ها را به طور دقیق مشخص می‌کند. اگر قرار بود دولت از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نتیجه بگیرد، چرا نتوانسته بودجه عمرانی را به طور واقعی پیش‌بینی کند و تخصیص دهد؟

 این انتظار که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بتواند معضل رشد روزافزون و بعضاً جهشی هزینه‌های بودجه را حل کند، چقدر منطبق با واقعیت است؟ اصولاً آیا یک شیوه بودجه‌ریزی می‌تواند چنین نتیجه‌ای به دست دهد؟

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد فقط یک روش است و اینکه برخی از دوستان می‌گویند باید نظام بودجه‌ریزی کشور را عوض کنیم و نظام بودجه مبتنی بر عملکرد داشته باشیم، بی‌معناست. نظام بودجه‌ریزی شامل روش‌ها، قوانین، رویه‌ها، دستگاه‌ها و نهادهای دخیل در امر بودجه‌ریزی است و اصلاح نظام بودجه‌ریزی با تغییر یک جزء کوچک آن، فرض معقولی نیست.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد البته به خودی خود مطلوب است اما برای یک شرکت کوچک یا متوسط، نه برای دولتی در ابعاد دولت ایران. این دولت آنقدر بزرگ است که پیاده کردن چنین روشی در بودجه‌ریزی‌اش عملاً غیرممکن است. مثل این است که از یک فیل توقع داشته باشید پشتک‌وارو بزند. طبیعی است که وزن و ابعاد بدن فیل اجازه این کار را نمی‌دهد. بنابراین اجرای موفق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اصولاً از توان دولت خارج است. در دهه 70 برخی کشورها به سمت انجام این کار رفتند اما آنها هم توفیق چندانی پیدا نکردند. به نظر من حتی اگر دولت بر اجرای این شیوه بودجه‌ریزی اصرار دارد، ابتدا باید وظایفی را که بر عهده گرفته بسنجد و بعد از سبک‌سنگین کردن این وظایف، آنها را اولویت‌بندی کند. وقتی وظایف دولت به اندازه کافی کوچک و قابل اجرا شد، آنگاه می‌توان برای اجرای وظایف محدود باقیمانده، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را در دستور کار قرار داد.

 اما این سبک‌سنگین کردن و اولویت‌بندی هیچ ربطی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ندارد.

خیر، ندارد. امروز تعداد زیادی دستگاه اجرایی از دولت بودجه می‌گیرند که معلوم نیست کدام‌یک از وظایف عمومی دولت را انجام می‌دهند. دولت امسال با حذف جدول 17 بودجه، 300 میلیارد تومان از اعتبارات را حذف کرده اما همچنان از این نوع 300 میلیارد تومان‌ها در بودجه بسیار زیاد است. بنابراین مهم‌ترین مرحله در اصلاح بودجه -که به کاهش هزینه‌ها می‌انجامد- حذف وظایف غیرضروری یا غیرمرتبط و موازی‌کاری‌های دستگاه‌های اجرایی است. بعد از حذف، در میان وظایف و دستگاه‌های باقیمانده، برای تخصیص بودجه به وظایف قابل اجرا و دستگاه‌های چابک می‌توان از شیوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد استفاده کرد. اما با وضعیتی که امروز دستگاه‌های دولتی و شاکله دولت ما دارند، این روش نه قابلیت اجرا دارد، نه جواب می‌دهد و نه به نتیجه‌ای که دولت انتظار دارد -یعنی کاهش هزینه‌ها- می‌انجامد.

 به عبارت دیگر «خانه از پای‌بست ویران است / خواجه در بند نقش ایوان است». بگذریم... نسبت بودجه عملیاتی با بهره‌وری چیست؟ وقتی هر سال هزینه‌های جاری رو به فزونی می‌رود اما کیفیت خدمات عمومی دولت کاهش می‌یابد یا در بهترین حال درجا می‌زند، آیا می‌توان ادعای نزدیک شدن به بودجه‌ریزی عملیاتی داشت؟

یکی از اهداف بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، بالا رفتن بهره‌وری است. اگر بتوان در یک مجموعه چابک این شیوه بودجه‌ریزی را اجرا کرد، قاعدتاً انتظار می‌رود بهره‌وری افزایش یابد چراکه با وجود اطلاعات شفاف، می‌توان تخصیص اعتبارات را به نتایج مرتبط کرد. اما در شاکله بزرگ دولت، نه می‌توان انتظار کاهش هزینه کل را داشت و نه بهبود بهره‌وری را چراکه اصلاً مشکل جای دیگری است؛ در گستردگی وظایف دولت و تعدد دستگاه‌های اجرایی است.

 معمولاً وقتی از نمایندگان درباره نقش قوه مقننه در فرآیند بودجه‌ریزی سوال می‌شود، ادعا می‌کنند که سهم مجلس در تحولات بودجه‌ای کمتر از 10 درصد است. شما راجع به نقش مجلس در غیرعملیاتی بودن بودجه چه تحلیلی دارید؟

اشاره کردم که مجلس افغانستان «می‌داند» به دنبال چیست اما مجلس ما نمی‌داند. نمایندگان ما نمی‌دانند چه وظایفی در قبال بودجه دارند بنابراین وقتی لایحه بودجه در مجلس مطرح می‌شود، با نگاه‌های بخشی، منطقه‌ای، شهرستانی و استانی به استقبال آن می‌روند. به عنوان مثال به دنبال این هستند که برای طرح یا پروژه‌های حوزه انتخابیه خود تامین اعتبار کنند یا پروژه‌های جدید در آن منطقه تعریف کنند. البته واقعیت این است که فرآیند انتخاباتی ما باعث ایجاد این رویه شده است چراکه اگر یک نماینده نتواند نیازها و توقعات مردم حوزه انتخابیه را برآورده کند، در دوره بعد انتخاب نخواهد شد. به همین دلیل در سال‌های نمایندگی نگاه ملی ندارد و به دنبال تامین بودجه برای منطقه خود می‌رود.

خلاصه حرفم این است: دولت لایحه‌ای پراشکال به مجلس تقدیم می‌کند و مجلس نیز بخش عمده وقت خود را صرف بررسی تبصره‌هایی می‌کند که هیچ ارتباطی به منابع و مصارف بودجه ندارد. ضمن اینکه سهم بزرگی از بودجه مربوط به شرکت‌های دولتی است که اولاً اطلاعات کافی از بودجه آنها در اختیار مجلس قرار نمی‌گیرد، ثانیاً مجلس تخصصی در مورد بودجه آنها ندارد.

 اصلاً مجلس وارد بررسی بودجه شرکت‌های دولتی نمی‌شود...

بله، حتی اگر هم وارد بررسی شود، احکامی غیرانضباطی و مخرب را درباره بودجه آنها به تصویب می‌رساند. به عنوان مثال می‌گوید یک درصد از درآمد شرکت‌های دولتی صرف فلان هدف شود. طبیعی است که این کار برنامه فعالیت‌ها و چرخه اقتصادی شرکت را به هم می‌ریزد. بنابراین اولاً دولت لایحه چندان مناسبی به مجلس تقدیم نمی‌کند، ثانیاً انتظاری نمی‌رود که مجلس کل لایحه را بازنویسی کند یا کلیات آن را رد کند. ضمن اینکه ما اصولاً قانون بودجه‌ریزی نداریم تا معیار روشنی برای تنظیم بودجه مطلوب داشته باشیم. درست است که مجلس معمولاً بیش از چند درصد در ارقام بودجه تغییر ایجاد نمی‌کند، اما هم تصویب و هم نظارت بر بودجه وظیفه مجلس است. فراموش نکنید که نظارت بر اجرا، بسیار مهم‌تر از فرآیند تصویب بودجه است اما متاسفانه این بخش در مجلس ما به کلی تعطیل است. گاهی مرکز پژوهش‌های مجلس نکاتی را به نمایندگان متذکر می‌شود و آنها نیز اصلاحاتی جزئی در بودجه ایجاد می‌کنند اما در مجموع نمی‌توان گفت نقش مجلس در جریان تصویب بودجه مثبت و در راستای انضباط بودجه‌ای است.

همین‌جا اشاره کنم مهم‌ترین اصل در بودجه‌ریزی انضباط است به این معنی که تخمین منابع از دقت بالایی برخوردار باشد و حداکثر صرفه‌جویی هزینه‌ای هم صورت گرفته باشد. متاسفانه نه لایحه دولت چنین ویژگی‌هایی دارد و نه مجلس چنین مشخصاتی را به لایحه بودجه اضافه می‌کند. در مجموع، نقش مجلس، انفعالی است و تنها همان چیزی را که از طرف دولت به او تقدیم می‌شود، با رویکردهای محلی و منطقه‌ای خود تلفیق می‌کند و محصول نهایی را به تصویب می‌رساند.