وفور منابع علیه برنامه‌های عمرانی و توسعه
گفت‌وگو با محسن کریمی درباره برنامه‌ریزی در ایران
محسن کریمی می‌گوید: هر جا محدودیت منابع وجود داشته و این محدودیت را سیاستمداران متوجه شده‌اند، برنامه‌ریزی در کشور موفق بوده است. هر جا وفور منابع وجود داشته و این وفور باعث شده سیاستمدارها بلندپروازی کنند عملاً برنامه‌های توسعه بی‌اثر بوده است.
حسن همایون: مسعود نیلی و محسن کریمی پژوهشی تازه درباره برنامه‌ریزی در ایران در نشر نی منتشر کردند. مولفان در کتاب «برنامه‌ریزی در ایران 1356-1316» به تحلیل تاریخی سازمان برنامه و بودجه و برنامه‌های عمرانی اول تا پنجم در دوره پهلوی پرداخته‌اند. با محسن کریمی درباره فراز و نشیب‌های برنامه‌ریزی در ایران گفت‌وگو کردیم. این اقتصاددان و استاد دانشگاه معتقد است «هر‌جا محدودیت منابع وجود داشته و این محدودیت را سیاستمداران متوجه شده‌اند، برنامه‌ریزی در کشور موفق بوده است. هر‌جا وفور منابع وجود داشته و این وفور باعث شده سیاستمدارها بلندپروازی کنند عملاً برنامه‌های توسعه بی‌اثر بوده است. این اتفاق را در برنامه عمرانی سوم و چهارم می‌بینید که کشور به این نتیجه می‌رسد که باید با برنامه پیش برود.» این پژوهشگر از طرفی عدم هماهنگی و تعدد مراکز تصمیم‌ساز در عرصه برنامه‌ریزی و اقتصادی را از دلایل عدم توفیق برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب و برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب اسلامی می‌داند و در اینباره می‌گوید: «علت اصلی شکوفایی اقتصاد در دهه 40 -دوره برنامه سوم و چهارم عمرانی- هماهنگی مثلث اقتصادی است. تعدادی جوان تحصیل‌کرده، در ابتدای تاسیس سازمان برنامه وارد آن می‌شوند و در دهه 40 هرکدام از آنها دست‌اندرکار یکی از اضلاع مثلث اقتصادی ایران بوده‌اند.»
♦♦♦
بر اساس تحلیل ارائه‌شده در کتاب برنامه‌ریزی در ایران، آیا نظام برنامه‌ریزی کنونی را موثر می‌دانید و ادامه آن را تشویق می‌کنید؟
ساختار حکمرانی و تعدد ارگان‌ها و نهادهای تصمیم‌گیر و سیاست‌ساز و برنامه‌ریز در اقتصاد ایران باعث فقدان مسوولیت‌پذیری در ایران شده است. از این جهت برنامه توسعه کنونی خیلی نمی‌تواند کارآمد باشد. مثلاً برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب پنج‌ساله بود، دو برنامه اول هفت‌ساله بوده است. به نوعی افق میان‌مدت را انتخاب کرده بودند. در آن زمان دولت‌های چهارساله با رای‌گیری مردم اتفاق نمی‌افتاد. نخست‌وزیر را شاه انتخاب می‌کرد و شاه گاهی دو ماه یک‌بار نخست‌وزیر را تغییر می‌داد و گاهی تا 12سال نخست‌وزیر را تغییر نمی‌داد. به دلیل عدم ثبات دولت‌ها برنامه‌ها در افق میان‌مدت پنج‌ساله دیده می‌شد. بعد از انقلاب دولت‌های چهارساله داریم و یک دولت حداکثر هشت سال می‌تواند عمر داشته باشد؛ در این شرایط داشتن برنامه توسعه پنج‌ساله بی‌معناست. برنامه‌های توسعه باید به اندازه طول دولت‌ها باشد و تبدیل به چهار سال شود، تا هر دولتی می‌آید برنامه خودش را بنویسد و اجرا کند. نه اینکه بعد از انقلاب ببینیم دولتی برنامه‌ای را می‌نویسد و دولت بعدی آن را اجرا می‌کند. دولت بعدی هم اجرا نمی‌کند و صبر می‌کند تا دوره برنامه تمام شود و خودش برنامه بنویسد؛ اما آن برنامه را برای دولت بعدی می‌نویسد. این‌گونه می‌بینید برنامه‌های توسعه در ایران واقعاً اجرا نمی‌شود. در جلد دوم کتاب که با کمک آقای دکتر نیلی انجام می‌شود به این نتیجه رسیده‌ایم که اگر بخواهیم اقتصاد ایران را تحلیل کنیم با تحلیل عملکرد برنامه‌های توسعه هیچ عایدمان نمی‌شود چون چیزی که در اقتصاد ایران اتفاق می‌افتد خروجی برنامه‌های توسعه نیست. قبل از انقلاب تقریباً آنچه در اقتصاد اتفاق می‌افتاد خروجی برنامه‌های عمرانی بود. به دلیل عدم هماهنگی ساختار حکمرانی در اقتصاد ایران، با دوره فعالیت دولت‌ها متناسب نیست و از طرفی ساختارها و شوراهای عالی و نهادها و ارگان‌های متعددی وجود دارند که کار خودشان را می‌کنند. نوشتن برنامه‌های توسعه هزینه‌های زیادی برای کشور دارد، میلیاردها تومان پول هزینه می‌شود و آخرش سندی درمی‌آید که با اجرا فاصله زیادی دارد. به خصوص اینکه نهادی هم در حوزه‌های حکمرانی نداریم تا بپرسد چرا برنامه اجرا نشده است. در زمینه بودجه دیوان محاسبات می‌آید تفریغ بودجه می‌کند و انحراف‌ها را مشخص می‌کند اما در مورد برنامه‌های توسعه این موضوع صادق نیست. بر این اساس با این روند حکمرانی نوشتن برنامه‌های توسعه خیلی مفید نیست؛ اما این به معنای غیرمفید و بی‌اهمیت بودن برنامه‌ریزی نیست بلکه معتقدم در این ساختار برنامه‌ها نمی‌توانند نقش‌آفرینی خودشان را داشته باشند. باید ساختارها را به سمتی اصلاح کنیم تا بتوان برنامه‌ریزی و اجرا کرد و مسوولیت خواست.
توفیق‌ها و شکست‌ها در نظام برنامه‌ریزی در ایران چیست؟
هر جا محدودیت منابع وجود داشته و این محدودیت را سیاستمداران متوجه شده‌اند، برنامه‌ریزی در کشور موفق بوده است. هر جا وفور منابع وجود داشته و این وفور باعث شده سیاستمدارها بلندپروازی کنند عملاً برنامه‌های توسعه بی‌اثر بوده است. این اتفاق را در برنامه عمرانی سوم و چهارم می‌بینید که کشور به این نتیجه می‌رسد که باید با برنامه پیش برود. اما از برنامه چهارم به بعد و خصوصاً در برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب به دلیل وفور درآمدهای نفتی عملاً برنامه را کنار می‌گذارند و آرزوهایی را در برنامه عمرانی پنجم تجدید نظر‌شده می‌گنجانند. بعد از انقلاب هم به همین ترتیب است. در این زمان می‌بینیم در برنامه سوم که درآمدهای نفتی به شدت کاهش پیدا کرد، یک برنامه سومی نوشته شد که برنامه نسبتاً موفق بعد از انقلاب است. اما وقتی درآمدهای نفتی افزایش پیدا می‌کند برنامه چهارم و پنجم اهمیت زیادی ندارد و درآمدها وجود دارد و دولتمردان خودشان تشخیص می‌دهند چطور پول‌ها را خرج کنند و محدودیت منابع را احساس نمی‌کنند. در برنامه ششم دوباره متوجه می‌شوند منابع کم است. به نظرم توفیق برنامه‌ها در ایران در این 80ساله در محدودیت منابع بوده و شکست آن در دوره وفور منابع.
تفاوت چشمگیری از نظر رویکرد و توفیق میان برنامه‌نویسی و برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب وجود دارد؟!
در خصوص رویکرد برنامه‌نویسی در ایران قبل و بعد از انقلاب، رویکردها با دانش روز ارتقا پیدا کرده و مدل‌های پیش‌بینی و... که تغییر می‌کند رویکردهای برنامه‌نویسی هم مترقی‌تر می‌شود و این را نمی‌شود گفت مربوط به قبل و بعد از انقلاب است. این یک روند است که با پیشرفت علوم، تکنیک‌ها تغییر می‌کنند. اما درمورد توفیق برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب به اعتقاد من برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب موثرتر از بعد انقلاب بوده است.
نقش برنامه‌ریزی در دوره شکوفایی دهه 40 و توسعه صنایع را چقدر موثر می‌دانید؟
در دهه 40 برنامه‌های عمرانی سوم و چهارم را داریم. موفق‌ترین برنامه‌های توسعه در ایران طی 100 سال گذشته همین دو برنامه بوده است. اول برنامه چهارم بعد برنامه سوم. در برنامه چهارم، میانگین رشد اقتصادی در عرض پنج سال به 13 درصد می‌رسد و میانگین تورم زیر 10 درصد است. در برنامه سوم هم رشد اقتصادی 9درصدی و تورم زیر 10درصدی را تجربه می‌کنیم. یعنی به مدت 10 سال طی برنامه‌های سوم و چهارم چنین اتفاقی در ایران می‌افتد که رشدهای حدوداً 10درصدی و تورم‌های زیر 10درصد را تجربه کرده‌ایم.
علت چیست؟
ما در این کتاب همیشه یک مثلث اقتصادی را بررسی می‌کنیم اگرچه تمرکز ما روی سازمان برنامه است اما حواسمان به بانک مرکزی و وزارت اقتصاد هم هست. از نظر ما مثلث اقتصادی ایران قبل از انقلاب بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و سازمان برنامه بوده است. ما تقریباً برای این نظریه توانستیم دلالت بیاوریم. اینکه هر وقت اضلاع این مثلث اقتصادی باهم هماهنگ بودند برنامه‌های عمرانی و توسعه خوب پیش رفته و هر وقت با هم اصطکاک داشتند برنامه‌های توسعه شکست خورده‌اند. علت اصلی شکوفایی اقتصاد در دهه 40 -دوره برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی- هماهنگی مثلث اقتصادی است. تعدادی جوان تحصیل‌کرده، در ابتدای تاسیس سازمان برنامه وارد آن می‌شوند و در دهه 40 هرکدام از آنها دست‌اندرکار یکی از اضلاع مثلث اقتصادی ایران بوده‌اند. در سازمان برنامه صفی‌اصفیا و در اجرای برنامه چهارم آقای فرمانفرماییان، در بانک مرکزی آقای سمیعی مشغول بودند، اینها همه باهم یک تیم بودند و دلیل دیگر فقدان وفور منابع بادآورده در اقتصاد ایران است که سبب تحقق بخشیدن به عمده اهداف برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی می‌شود. بنابراین دولتمردان حرف برنامه‌ریزان را گوش می‌کردند و برنامه‌ریزان باهم هماهنگ بودند و تیم اقتصادی هم با برنامه‌ریزان هماهنگ بودند و اتفاقات خوبی رقم خورد. همین فرضیه را هم در مورد بعد از انقلاب بررسی می‌کنیم. به نظرم بعد از انقلاب هم‌چنین اتفاقی می‌افتد.
در تدوین و اجرای کدام برنامه‌ها می‌توان از نقش پررنگ و قوی سازمان برنامه و بودجه یا نقش ضعیف و کمرنگ آن یاد کرد؟
برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب، دو برنامه اول هفت‌ساله، به نوعی مدیریت پروژه بوده است مانند ساخت سد کرج. سازمان برنامه متولی اجرای این پروژه‌ها می‌شود. خیلی به معنای سیاستگذاری این چیزها نبوده است. بنابراین برنامه‌های اول و دوم عمرانی را کنار می‌گذارم، اما از برنامه‌های سوم و چهارم و پنجم عمرانی قبل از انقلاب، در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی سازمان برنامه نقش پررنگی دارد و هماهنگی با تیم اقتصادی دولت وجود دارد. حتی هماهنگی با نخست‌وزیر وجود دارد؛ به خصوص در برنامه چهارم عمرانی. محمدعلی صفی‌اصفیا -رئیس سازمان برنامه در دوره برنامه سوم- معاون اقتصادی نخست‌وزیر می‌شود. فرمانفرماییان از جوان‌های تحصیل‌کرده و دوست صفی‌اصفیا رئیس سازمان برنامه و بودجه می‌شود. علینقی عالیخانی هم که انسان با‌دغدغه‌ای بوده است وزیر اقتصاد می‌شود و رئیس بانک مرکزی محمدمهدی سمیعی بوده است. جمعی تقریباً همفکرکه بعضاً همکار و رفیق هم بودند تیم اقتصادی را تشکیل می‌دهند و برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی را با موفقیت پیش می‌برند اما با وجود اینکه این تیم هنوز بر سر کار هستند، برنامه پنجم برنامه‌ای است که وفور شدید منابع باعث می‌شود، شاه یا سیاستمداران حرف برنامه‌ریزان را گوش نکنند، اعداد و ارقام خیالی در نظرشان است و متوجه محدودیت‌های طبیعی اقتصاد ایران نبودند. بعد از نوشتن برنامه پنجم منابع نفتی به شدت رشد می‌کند و در برنامه پنجم تجدید نظر می‌کنند و اعداد و ارقام خیالی در آن می‌آورند که قابلیت اجرا ندارد. در هر صورت در برنامه‌های عمرانی قبل از انقلاب، برنامه اول و دوم مدیریت پروژه بوده و نمی‌توان در موردش قضاوت کرد. برنامه اول به خاطر تحریم‌های زمان مصدق کلاً منابع کشور و پیش‌بینی‌ها هیچ‌کدام درست از آب در نیامد و برنامه اول را متوقف کردند. در برنامه‌های سوم و چهارم نقش سازمان برنامه و بودجه و تیم جوانان تحصیل‌کرده پررنگ بوده است. در برنامه پنجم هم وفور منابع و درآمدهای نفتی مانع عملکرد صحیح سازمان برنامه و بودجه و برنامه‌های عمرانی می‌شود.
برخی معتقدند حضور رضا نیازمند، در کنار ابوالحسن ابتهاج در سازمان برنامه و بودجه منجر به تحول‌های جدی در برنامه‌ریزی شد، دیدگاه شما در اینباره چیست؟
من در خاطرات ابوالحسن ابتهاج و در خاطرات یا اسناد دیگر به این موضوع برنخوردم که حضور جناب نیازمند در کنار ابتهاج تحولی در سازمان برنامه ایجاد کرده است. می‌توانم بگویم نیروهای جوان پرانگیزه‌ای که ابتهاج به سازمان برنامه جذب کرده بود و آقای نیازمند کم‌و‌بیش یکی از آنهاست -کم و بیش به این معنا چون ایشان از افرادی نبود که ابتهاج خودش برود اروپا و او را دعوت کند که به ایران بیاید- ایشان به دلایلی مانند مشکلات خانوادگی و بیماری مادرشان درس‌شان را نیمه‌کاره رها می‌کنند، به ایران برمی‌گردند بعد می‌آیند سازمان برنامه چون اکثر فارغ التحصیلان اروپا و آمریکا به آنجا آمده بودند. ابوالحسن ابتهاج در تاسیس سازمان برنامه دوندگی‌های زیادی کرده است. اما تحول نظام برنامه‌ریزی ایران به دست صفی‌اصفیا که رئیس سازمان برنامه در زمان برنامه سوم بوده اتفاق می‌افتد. آقای ابتهاج در برنامه دوم رئیس سازمان برنامه بوده است. اگر تحولی در برنامه‌ریزی اتفاق افتاده حتی در زمان آقای ابتهاج نبوده است. ابتهاج سازمان را ایجاد کرده و برای ایجاد آن تلاش‌های زیادی کرده اما بیشتر کارش از جنس مدیریت پروژه بوده است.
نقش سازمان برنامه و بودجه در برنامه‌ریزی اقتصادی چگونه دیده شده و تحلیل می‌شود؟
قبل از انقلاب سازمان برنامه و بودجه اصلی‌ترین نقش را در برنامه‌ریزی اقتصادی داشته و حتی از بانک مرکزی و وزارت اقتصاد مهم‌تر بوده است. سازمان برنامه در زمان برنامه‌های اول و دوم عمرانی قبل از انقلاب اسمش سازمان برنامه بوده اما با آمدن صفی‌اصفیا در برنامه سوم که گفتم تحولی در نظام برنامه‌ریزی اتفاق می‌افتد، وی می‌گوید اجرای پروژه‌ها را در سازمان برنامه انجام نمی‌دهم. این را می‌دهم به دستگاه‌های اجرایی مانند وزارت نیرو تا اجرا کند، برنامه می‌دهم بودجه را هم می‌دهم دستگاه‌های اجرایی تا آن را اجرا کنند. واقعاً سازمان برنامه و بودجه قبل از انقلاب کلیدی‌ترین و اصلی‌ترین نقش را در برنامه‌ریزی اقتصادی داشته است. دستگاه‌ها و ارگان‌های متعدد تصمیم‌گیر هم وجود نداشته است بنابراین اگر بخواهم بگویم نقش سازمان برنامه و بودجه در برنامه‌ریزی اقتصادی چه بوده باید عرض کنم اصلی‌ترین نقش در قبل از انقلاب بوده است و بعد از انقلاب همان‌طور که در سوال اول گفتم سازمان برنامه و بودجه نقش تعیین‌کننده در برنامه اقتصادی ندارد. دستگاه‌هایی مانند بانک مرکزی، وزارت اقتصاد، وزارت نفت، هیات دولت، مجلس و شوراهای متعدد، هرکدام نقش‌آفرینی‌ای در اقتصاد دارند و برنامه و بودجه نقشش کمرنگ‌تر است اگرچه همچنان هم نقش پررنگی دارد ولی نقش کلیدی ندارد.
در دوره احمدی‌نژاد با تعطیلی سازمان برنامه و بودجه، نظام برنامه‌ریزی چه وضعیتی پیدا کرد؟
در جلد دوم کتاب به مباحث بعد از انقلاب پرداخته می‌شود. از آنجا که نظام برنامه‌ریزی بعد از انقلاب تقریباً بسیار ناکارآمد و غیر‌موثر بوده تعطیلی این سازمان در دوره دولت نهم اتفاق خاصی را رقم نمی‌زند. سازمان برنامه تبدیل می‌شود به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ولی باز هم در نظام برنامه‌ریزی و اثری که در اقتصاد ایران داشته چندان اتفاقی نمی‌افتد چون در برنامه‌های چهارم و پنجم هم اتفاقی نیفتاد. در کل نظام برنامه‌ریزی همین الان عملاً تعطیل است و اثری در واقعیت اقتصاد ایران ندارد. برنامه‌ها نوشته می‌شوند و تمام می‌شوند و حتی می‌بینید یک دوره دولت هنوز برنامه‌اش آماده نشده همان برنامه قبلی را یکی دو سال تمدید می‌کند. تمدید یک برنامه چه معنایی دارد وقتی اعداد و ارقام و پیش‌بینی‌ها برای یک دوره پنج‌ساله بوده تمدید برنامه یعنی هیچ اهمیتی نداشته و در واقعیت هیچ اثری نداشته است. حالا سازمان مربوطه تعطیل هم بشود در نظام برنامه‌ریزی اتفاقی نمی‌افتد. اما در بودجه‌ریزی بعد از تعطیلی، سازمان برنامه دچار شوکی می‌شود که بعداً دوباره افرادی که قبلاً دست‌اندرکار بودجه‌ریزی در سازمان برنامه و بودجه بوده‌اند، برمی‌گردند و بودجه‌ریزی را دوباره انجام می‌دهند. حتی بعد از اینکه سازمان برنامه و بودجه تعطیل شده است. اما در برنامه‌ریزی عملاً خیلی موثر نبوده بنابراین تعطیلی سازمان هم اتفاق چندانی را رقم نزده است.
با توجه به لزوم کوچک‌سازی دولت و فاصله گرفتن از نظام اقتصاد متمرکز، آیا ضرورتی بر ادامه حیات سازمان برنامه و بودجه هست؟
من از کسانی هستم که در مورد کوچک‌سازی دولت می‌گویم این به معنی این نیست که دولت هوشمند نباشد. اتفاقاً دولتی که کوچک است و تصدی‌گری کمتری می‌کند باید هوشمندی بیشتری داشته باشد و با‌برنامه‌تر عمل کند و رگولاتوری و تنظیم‌گری را بهتر بلد باشد بنابراین اینکه بگوییم در اقتصادی که دولت در آن کوچک‌تر است و تصدی‌گری کمتری دارد نظام اقتصادی متمرکز نیست و برنامه‌ریزی معنا ندارد این را قبول ندارم. همیشه برنامه‌ریزی و داشتن برنامه لازم است. جایی که دولت تصدی‌گری می‌کند مثل برنامه‌های عمرانی اول و دوم، دولت و سازمان برنامه خودش می‌آمده پروژه انجام می‌داده. در برنامه سوم سازمان برنامه پروژه‌ها را کنار می‌گذارد و برنامه‌ریزی می‌کند و با موفقیت اقتصاد را از روی زمین بلند می‌کند. بعد از انقلاب هم همین‌طور است. شما اگر کوچک‌سازی دولت را هدف می‌گیرید و اگر می‌گویید تصدی‌گری دولت کم شود به معنی این نیست که دولت هوشمندی نداشته باشد اتفاقاً باید برنامه قوی داشته باشد اما این به معنای برنامه قطور نیست برنامه‌هایی که همه خوبی‌ها و آرزوها را در آن بنویسند هوشمندانه نیست. برنامه‌های کم‌قطر اما پر‌اثر. در میان برنامه‌های بعد از انقلاب برنامه سوم یک برنامه جمع‌وجور کم‌قطر و موثرتر از سایر برنامه‌ها بوده و این نکته را کلاً قبول ندارم که کوچک‌سازی دولت و فاصله گرفتن از نظام اقتصادی متمرکز، به معنای این است که برنامه‌ریزی معنا ندارد.
