سایه سنگین منازعات سیاسی بر بودجه
تحلیلی درباره اقتصاد سیاسی بودجه دولت
در ایران فرآیندها و نهادهای لازم برای انعکاس رجحان‌های رای‌دهندگان وجود ندارد یا از کارایی لازم برخوردار نیست که در نتیجه، سیاست‌ها و انتخاب‌های بودجه‌ای، از سوی گروه‌هایی غیر از اکثریت رای‌دهندگان تعیین می‌شود که این بزرگ‌ترین آفت نظام بودجه‌ای در ایران است.
قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب شهریورماه 1366 مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور را چنین تعریف کرده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه می‌شود و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:
1- بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.
ب- پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.
2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار.
3- بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شوند.
بنابراین از منظر تعریف بودجه در متون قانونی و حقوقی کشور، بودجه سندی است که دارای سه جنبه مالی، سیاسی و برنامه‌ای است. این برنامه، یک برنامه سیاسی است از آن جهت که اولاً دخل و خرج‌های دولت (در اینجا با تعریف وسیع‌تر حاکمیت)، برای نیل به اهداف سیاستی مشخص است و ثانیاً لازم است به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان برسد که یقیناً سوگیری‌های سیاسی این دو نهاد، علاوه بر نهاد دولت، بر آن موثر است ضمن آنکه ساختار اقتصاد سیاسی ایران به گونه‌ای است که نه دولت و نه مجلس، به‌تنهایی و حتی با تشریک مساعی با هم، قادر نیستند کلیه سوگیری‌های بودجه را تعیین کنند. به عبارت دیگر ساختار قدرت سیاسی در ایران به عنوان یک قید همواره در تدوین و تخصیص منابع بودجه‌ای، نقش اساسی را ایفا می‌کند.
این رویکرد سیاسی، تقریباً در بودجه سالانه تمام کشورهای دنیا قابل مشاهده است اما از آنجا که دولت (حاکمیت) در ایران، نقش‌هایی فراتر از وظایف کلاسیک دولت‌های متعارف برای خود چه در قانون اساسی، چه در قوانین عادی و چه در ساختار سیاسی روابط منطقه‌ای و بین‌الملل تعریف کرده است، جنبه سیاسی بودجه و بودجه‌ریزی در ایران، به مراتب پررنگ‌تر از اغلب کشورهای دنیاست.
بودجه را می‌توان از دو جنبه، یکی از منظر شکلی با تکیه بر ساختار اقتصاد ایران و دیگری از جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک حاکم بر وظایفی که دولت (حاکمیت) در ایران فراتر از وظایف دولت‌های کلاسیک برای خود تعریف کرده است، بررسی و تحلیل کرد که در این نوشتار، صرفاً جنبه اول آن از منظر اقتصاد سیاسی، بررسی شده است.
از نظر شکلی، بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است:
♦ بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است.
♦ بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌هاست.
از آنجا که اقتصاد ایران، یکی از بسته‌ترین و دولتی‌ترین اقتصادهای دنیاست، وجود ردیف‌های بودجه‌ای متناسب با این کارکرد، مانند بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به آن، کاملاً عادی است به طوری که همواره نقش پررنگی را در کل بودجه ایفا می‌کند.
مطابق لایحه بودجه سال 1396، کل بودجه 10849 میلیارد ریال (معادل یک میلیون و 84 هزار میلیارد تومان) در دو بخش پیش‌گفته که بخش اول آن شامل مصارف عمومی دولت (بودجه عمرانی دولت) و مصارف بودجه عمومی (بودجه جاری دولت) معادل 371 هزار میلیارد تومان و بخش دوم، شامل مصارف شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت معادل 756 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که با کسر 43 هزار میلیارد تومان ارقامی که دو بار منظور شده‌اند، کل رقم بودجه، به 1084 هزار میلیارد تومان بالغ می‌شود (با توجه به رقم تولید ناخالص داخلی ایران به قیمت جاری در سال 1395 که حدود 1200 تا 1300 میلیارد ریال برآورد می‌شود، بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی دولتی، حدود 60 تا 65 درصد از کل تولید ناخالص داخلی سال 1395 را شامل می‌شود که نشان از دخالت بسیار بالای دولت در اقتصاد است).
با احتساب این ارقام، بالغ بر 67 درصد از بودجه کل کشور در سال 1396، مانند سایر ادوار گذشته، در قالب بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت صرف شده است. بررسی ردیف‌های بودجه نشان می‌دهد منابع و مصارف این گروه یعنی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، کاملاً تراز در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر ستون منابع و مصارف این گروه، کاملاً مساوی است یعنی دولت از این ساختار، هیچ‌گونه اضافه یا کسری درآمدی را برای خود متصور نشده است!
راستی‌آزمایی این ادعای گران، نیازمند یک بررسی دقیق و همه‌جانبه از تفریغ بودجه است که با یک مراجعه کوچک به عملکرد گذشته دولت، بطلان این ادعا نمایان خواهد شد چراکه دولت‌های گذشته در ایران، همواره به دلیل تراز نبودن دخل و خرج شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی، با استقراض و کسری بودجه، به تورم دامن زده‌اند.
اما بیایید تصور کنیم که این ادعا درست است یعنی بودجه این بخش، تراز است. حال پرسش این است که وقتی تراز بنگاهداری دولت (حاکمیت) صفر است و هیچ‌گونه سود مالی از رهیافت مدیریت شرکت‌ها و بانک‌های دولتی نصیب دولت نمی‌شود، اصرار بر مدیریت دولتی در اقتصاد ایران، چه مبنایی دارد؟ آیا کارایی و بهره‌وری مدیریت اقتصادی بخش و بنگاه‌های خصوصی کمتر از دولت است و دولت نگران آن است که با واگذاری تصدی‌گری خود در حوزه بنگاهداری به بخش خصوصی، سرمایه‌های ملی اتلاف خواهند شد، رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت، سطح رفاه نسبی شهروندان، درآمد ملی، درآمدهای دولت و به طور کلی بهره‌وری ملی کاهش خواهد یافت؟
عملکرد دولت‌ها و به ویژه دولت‌های رانتی نفتی در بیش از نیم‌قرن اخیر نشان داده است که قطعاً چنین نگرانی‌ای وارد نیست و نه‌تنها عملکرد اقتصادی دولت‌ها بهتر از بخش خصوصی نبوده است بلکه این دخالت دولت در اقتصاد بوده است که به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، کاهش رفاه نسبی شهروندان و در کل کاهش سطح تولید ناخالص داخلی، دامن زده است!
واهمه دولت‌ها از نظام بازار
واقعیت آن است که دولت‌ها از واگذاری اقتصادی به بخش خصوصی و نظام بازار واهمه دارند. این واهمه از آنجا ناشی می‌شود که نظام بازار یک نظام غیرمتمرکز کثرت‌گراست که عاملان اقتصادی در یک بازی ساختار‌نیافته اما هدفمند، در پی اهداف شخصی خود، بخش‌هایی از بازار را پوشش می‌دهند. این در حالی است که سیاستمداران و نظام سیاسی نه‌تنها علاقه‌ای به کثرت منابع قدرت ندارند بلکه همواره در پی ایجاد تمرکز در تصمیم‌گیری هستند و از آنجا که نظام بازار به دلیل کثرت منابع قدرت خود، قادر است در بلندمدت نظام سیاسی را به چالش بکشد، این اقتصاد است که در گام نخست و به درجه اولی، باید تحت کنترل‌های متمرکز دولت قرار گیرد.
دولت‌های کنترل‌گر در اقتصاد همواره مدعی هستند که چنبره و کنترل آنها بر گلوگاه‌های اصلی اقتصاد به دلیل حمایت از گروه‌های کم‌درآمد، کاهش فقر و گسترش عدالت اجتماعی است اما واقعیت‌های پیرامون و پژوهش‌های متعدد در گوشه و کنار دنیا نشان داده است که رشد اقتصادی حاصل از گسترش نظام غیرمتمرکز بازار، بسیار بیش از حمایت‌های دولتی مانند پرداخت‌های انتقالی، یارانه‌ها و قوانین (ظاهراً) حمایتی مانند قانون کار، در کاهش فقر و افزایش رفاه نسبی شهروندان موثر بوده است به گونه‌ای که چنانچه دولت‌ها تصدی‌گری خود را در حوزه اقتصاد، به حداقل ممکن برسانند و حتی اغلبِ این ساختارهای حمایتی را تعطیل کنند، سرریز منافع نظام بازار برای همان گروه مورد حمایت، قابل مقایسه با وضعیت حمایت‌گرایانه نیست. بنابراین شعارهای عوام‌گرایانه و به مفهوم دقیق‌تر عوام‌فریبانه دولت‌ها در بیان چنین ادعاهایی، با انگیزه مدیریت متمرکز و واهمه از ایجاد مراکز قدرت موازی ناشی از گسترش نظام بازار است و نه نیل به آنچه ادعا می‌شود چراکه بنگاهداری دولتی بسیار ناکارآمد و زیان‌ده است و دولت ناچار است اغلب برای تامین هزینه‌های این بنگاه‌های غیرکارا، به استقراض و کسری بودجه متوسل شود که نتیجه تورم‌زای آن، در وهله اول، همان گروه به ظاهر مورد حمایت را زمینگیر می‌کند.
وقتی وقت، هزینه و سرمایه چندین سازمان دولتی، وزارتخانه، مجلس و مراکز نظارتی صرف تهیه و چانه‌زنی بر سر بودجه یک بانک یا بنگاه اقتصادی تلف می‌شود، چگونه می‌توان ادعا کرد کارایی دولتی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کند و وظیفه ذاتی آن تنظیم روابط کلان در حوزه‌های مختلف است، بیش از یک بنگاه خصوصی است که ذاتاً در پی حداکثرسازی سود است؟ از این منظر بودجه و نظام بودجه‌ریزی در ایران ابعاد سیاسی گسترده‌تری نسبت به کشورهایی که اقتصاد آنها بر مبنای نظام بازار شکل گرفته است، پیدا می‌کند.
گروه‌های ذی‌نفوذ در ساختار تصمیم‌گیری‌های کلان
سویه دیگری که در حوزه بودجه‌ریزی در ایران از منظر سیاسی قابل طرح است، مساله وجود گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در ساختار تصمیم‌گیری‌های کلان است. اقتصاد ایران با غلبه‌ای که نفت بر آن دارد، یک اقتصاد توزیع رانت است نه تولیدی. کیک اقتصاد ایران، مقدار مشخصی است که نفت، پایه و اساس آن را تشکیل می‌دهد و دولت‌ها نیز خود را موظف می‌دانند تکه‌های آن را میان افراد و گروه‌های مختلف در یک چارچوب سیاسی تقسیم می‌کنند. در چنین ساختاری، گروه‌هایی که بتوانند هر چه بیشتر خود را به میزی که این کیک روی آن چیده‌شده (بخوانیم ساختار قدرت)، نزدیک‌تر کنند، سهم بیشتر و تکه بزرگ‌تری از کیک را نصیب خود می‌کنند. از این‌رو کارکردن و تعامل با گروه‌هایی که به دلایل مختلف، خود را به این میز سنجاق کرده‌اند، در دل هر دولتی دلهره هراسناکی ایجاد می‌کند.
برخی از این گروه‌ها، طی ادوار گذشته توانسته‌اند با نزدیک کردن هر چه بیشتر خود به این میز، پایگاه‌های قدرت مستحکمی برای خود ایجاد کنند و دولت‌ها نیز یکی پس از دیگری یا قادر به کاهش قدرت این پایگاه‌ها نبوده‌اند یا این پایگاه‌ها به نوعی تحکیم‌کننده مناسبات درونی آنها با حاکمیت بوده‌اند که نتیجه نهایی از بر‌هم‌نهی این فرآیند، هراس دولت‌هاست از گلاویز شدن با آنها و در نتیجه ادامه دادن روندی که سال‌ها ادامه داشته است. بودجه‌ریزی در ایران مهم‌ترین نماد ساختاری است که کمترین علاقه‌ای به تغییر ساختاری در روندهای غلط گذشته ندارد، چه دولت و چه سایر نهادهایی که پیرامون «میز قدرت» گرد هم آمده‌اند. برخی از این نهادها و مراکز همان‌هایی هستند که به ردیف‌های متفرقه در قانون بودجه موسوم‌اند!
از دیدگاه اقتصاددانان توسعه، علت تفاوت میان سطح توسعه‌یافتگی ساکنان دو سوی یک مرز می‌تواند ناشی از میزان و سطوح منابع در اختیار، نحوه مدیریت این منابع، کم و کیف نهادها و ذخیره سرمایه اجتماعی آنها باشد. به عبارت دیگر مدیریت منابع در اختیار به‌شدت بر سطوح توسعه هر کشوری اثر مستقیم و بلادرنگ دارد که قانون بودجه هر کشوری، مهم‌ترین سند کوتاه‌مدت مدیریت این منابع است. انتظار عمومی آن است که دولت با در نظر گرفتن زمینه‌های مختلف اقتصادی-اجتماعی، سند بودجه را به شکل بهینه آن هدف‌گذاری کند. اما در عمل، به طور معمول یک شکاف عمیق میان آنچه بهینه است و آنچه رخ داده، قابل مشاهده است. یکی از عمده دلایل این شکاف عمیق و رو به تزاید را باید در رانت‌جویی طیفی از کارگزاران بودجه‌ریزی دولتی و گروه‌های فشار اثرگذار بر روندهای بودجه‌ای عنوان کرد. نتیجه چنبره دولت بر ارکان مختلف اقتصاد و نقش پررنگ بودجه سالانه در تولید ناخالص داخلی به بلعیده شدن بخش اعظم آن توسط شرکت‌ها و موسسات دولتی که ذیل بودجه عمومی دولت، صرفاً رانت تقسیم می‌کنند، منجر می‌شود.
پرواضح است در حوزه انتخاب‌های عمومی، هیچ گریزی جز واگذاری و تنفیذ اختیار به دولت نیست. در نتیجه، مساله‌ای که دولت با آن مواجه است، حداکثرسازی رفاه اجتماعی یا برآوردن رجحان‌های جمعی تامین‌کنندگان منابع عمومی است چراکه اصولاً وظیفه‌ای جز این از سوی مالیات‌دهندگان به دولت تنفیذ نشده است. اما دولت یک هویت یکپارچه همگن نیست و در عمل، مجموعه‌ای از تصمیم‌گیرندگان انفرادی است که اغلب دستورهای کاری ویژه‌ای برای خود دارند و نیز تحت تاثیر فشار گروه‌های همسودی قرار دارند که هدف‌شان جهت‌دهی و تاثیرگذاری بر نتایج سیاست‌های عمومی است. نتیجه آنکه جهت‌گیری‌های بودجه‌ای، تحت تاثیر روابط فردی و گروهی طیف وسیعی از کارگزاران بودجه‌ای و گروه‌های فشار متاثرکننده آنان است که نتیجه تبعی آن، ایجاد شکاف میان بهینگی بودجه‌ریزی با آن چیزی است که به نام قانون بودجه، ابلاغ می‌شود. شکافی که نه بیشینه‌ساز رجحان‌های اجتماعی که حداکثرکننده منافع گروه‌های فشار، ذی‌نفع و نزدیک به میز قدرت است. این پدیده، به نوعی وجود حجم عظیمی از شرکت‌ها و موسسات دولتی را توجیه می‌کند که چرا بدنه دولت به هر نحو ممکن در مقابل واگذاری آنها به بخش خصوصی و خلع‌ید دولت از مدیریت نابهینه آنها، مقاومت می‌کند. رانتی که از این مدیریت حاصل می‌شود، نه بیشینه‌ساز رجحان‌های عمومی که تامین‌کننده منافع گروه‌های فشار نزدیک و دخیل در میز قدرت است.
به عبارت ساده‌تر نظام بودجه‌ریزی در هر کشوری ماهیت و ساختار رانت‌جویانه دارد اما میزان و شدت رانت‌جویی در جوامع مختلف، به ترتیبات نهادی و بوروکراسی حاکم بر آنها وابسته است. نتیجه آنکه در ساختارهای سیاسی با سطح شکنندگی بالاتر که ناشی از عدم ثبات سیاسی است، انتقال و هدایت منابع عمومی به سمت اهداف رانت‌جویانه، به مراتب بیش از ساختارهای سیاسی است که دموکراتیک‌تر و باثبات‌تر هستند و منابع بودجه‌ای آن نیز از طریق مالیات‌ستانی تامین می‌شود. نگاهی به روند منابع تامین‌کننده بودجه طی 38 سال گذشته نشان می‌دهد به طور متوسط 55 درصد از منابع بودجه‌ای از درآمدهای حاصل از فروش نفت تامین‌شده که گرچه روند ثابتی نداشته است اما نفت به عنوان مهم‌ترین منبع توزیع رانت در اقتصاد ایران، همواره سایه سنگین خود را بر نظام رانتی حاکم حفظ کرده است.
در اقتصاد سیاسی مدرن، «سیاست‌ها بهینه» است یعنی سیاست‌ها مستقل از «محدودیت‌های سیاسی» بوده و تنها تحت تاثیر محدودیت‌های فنی و اطلاعاتی هستند. در واقع فرض اولیه در اقتصاد سیاسی مدرن آن است که به محض کشف سیاست بهینه، آن سیاست بی‌درنگ به اجرا گذاشته می‌شود اما در عمل مشاهدات نشان می‌دهد اغلب میان «آنچه کشف شده است» و «آنچه به اجرا درآمده است» تفاوت و گاه تضاد فاحش وجود دارد به عبارتی سیاست‌های تحقق‌یافته اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه هستند. در عمل، آنچه موجب تفاوت میان سیاست‌های بهینه و سیاست‌های تحقق‌یافته می‌شود، «محدودیت‌های سیاسی» است که به علل مختلف بروز می‌کنند. یکی از مهم‌ترین دلایل محدودیت سیاسی، تضاد منافع است. تضاد منافع را می‌توان از طریق «حداکثرسازی مطلوبیت بین‌دوره‌ای» توضیح داد. اما در یک ساختار پیچیده اجتماعی، آنچه مطلوبیت بین‌دوره‌ای یک گروه را حداکثر می‌کند، لزوماً حداکثرکننده مطلوبیت سایر گروه‌ها نیست.
اما بدترین نوع تضاد منافع، تضاد منافع میان دولت-ملت است. این حالت اغلب در حکومت‌های اقتدارگرای سیاسی قابل مشاهده است. در یک ساختار دموکراتیک، تضاد منافع با همان شیوه بیان‌شده پیشین یعنی مطلوبیت بین‌دوره‌ای که از طریق سازوکار بازار تعدیل می‌شود، مرتفع می‌شود اما در ساختارهای اقتدارگرا، به ویژه زمانی که نظام‌های اقتدارگرا، نظام اقتصادی بازار را هم به رسمیت نشناسند و مدام در پی کنترل ساختار بازار باشند، تضاد منافع به یک گره کور بدل می‌شود که عملاً بازی برد-باخت، نتیجه قهری آن است. برنده کسانی هستند که به میز قدرت نزدیک‌ترند و بازندگان، اکثریتی هستند که به روش‌های مختلف از میز قدرت دور نگه داشته می‌شوند. رانت نفت در بودجه عمومی دولت همواره یک عامل مهم در انحراف از سیاست‌های بهینه بوده است که در عمل، دولت‌ها خود را محق می‌دانند آن را به گونه‌ای میان گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ تقسیم کنند. از سوی دیگر اطلاعات بازار چنان گسترده و متنوع است که عملاً هیچ دستگاه دولتی قادر به دریافت، جمع‌آوری و تحلیل همه آنها نیست که نتیجتاً هر دستگاهی در حیطه فعالیت خود و با این اطلاعات ناقص، تصمیم‌گیری می‌کند که برنامه‌ریزی بر پایه این اطلاعات بخشی و ناقص، طبیعتاً ناقص خواهد بود. در مجموع گرچه در تمام دنیا بودجه سیاسی‌ترین قانون سالانه هر کشوری است اما نظام بودجه‌ریزی در ایران هنوز نتوانسته خود را از زیر سایه منازعات سیاسی گروه‌های ذی‌نفع خارج کند. در ایران فرآیندها و نهادهای لازم برای انعکاس رجحان‌های رای‌دهندگان وجود ندارد یا از کارایی لازم برخوردار نیست که در نتیجه، سیاست‌ها و انتخاب‌های بودجه‌ای، از سوی گروه‌هایی غیر از اکثریت رای‌دهندگان تعیین می‌شود که این بزرگ‌ترین آفت نظام بودجه‌ای در ایران است.
