حکمرانی حکیمانه

سال ۱۹۳۲ را تصور کنید؛ اوج رکود بزرگ در ایالات‌متحده. نرخ بیکاری بیش از ۲۰ درصد و در حال رشد است. شهروندان آمریکایی منتظر پاسخ فوری دولت هستند. فرانکلین روزولت در برابر رئیس‌جمهور وقت، هربرت هوور، کاندیدای انتخابات ریاست‌جمهوری است. همه منتظرند او در کمپین انتخاباتی خود روی سیاست خاصی متمرکز شود. روزولت اما در سخنرانی خود می‌گوید: کشور نیازمند آزمون‌های مداوم و جسورانه است. عقل سلیم می‌گوید یک روش را انتخاب و آن را امتحان کنید. اگر شکست خورد با صراحت شکست را بپذیرید و روش دیگری را بیازمایید. مهم این است که چیزی را امتحان کنید. روزولت منطقی روشن دارد: ما نمی‌دانیم چه سیاستی جواب می‌دهد بنابراین باید روش‌های مختلف را امتحان کنیم. داستان از این قرار است؛ سیاست‌گذاران اغلب به سختی می‌توانند یقین حاصل کنند چه کاری موثر است و چه کاری جواب نمی‌دهد، پس ساده‌ترین راه آزمون و خطاست! تقریباً شش دهه پس از کمپین تبلیغاتی روزولت اما، حزب کارگر در انگلستان رویکرد مشابه اما مناسب‌تری را به رفع مشکلات پیش‌رو برگزید. رویکردی که کمتر مبتنی بر آزمون و خطا و بیشتر متکی بر دانش و بینش بود: سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد (evidence-based policymaking). این واژه برای نخستین‌بار در اواخر دهه ۱۹۹۰ و در دولت تونی بلر مطرح شد؛ هنگامی که دولت کارگری وقت در مانیفست حزب خود اعلام کرد: مهم این است که چه چیزی کار می‌کند.1 در یک تعریف ساده، سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد به روشی برای توسعه خط‌مشی اشاره دارد که از حقایق و شواهد معتبر و مرتبط برای تصمیم‌گیری استفاده می‌کند. سیاستمدارانی که این رویکرد را اتخاذ می‌کنند، برای تصمیم‌سازی به جای اعتقادات و باورهای ایدئولوژیک، از شواهد علمی بهره می‌برند و پیش‌فرض سیاست‌ها و رویه‌های مبتنی بر شواهد این است که تصمیم‌گیری‌های سیاستی باید «بی‌طرفانه و بر اساس واقعیت‌ها و نیازهای جامعه یا کشور» باشد، نه تمایل به جلب حمایت رای‌دهندگان یا سلیقه و قضاوت شخصی تصمیم‌گیران. این رویکرد، در مقابل سیاست‌گذاری شهودی قرار دارد که در آن سیاستمدار خود را بی‌نیاز از شواهد و مدارک و مستندات می‌داند و بر مبنای عقاید، باورها، قضاوت‌ها یا دیدگاه سوگیرانه و ایدئولوژیک، خط‌مشی را می‌چیند. اجازه بدهید با مثال‌هایی از سیاست‌گذاری عمومی خودمان داستان را روشن‌تر کنیم. حتی پیش از اجرای سیاست فیلترینگ شواهد بی‌شماری وجود داشت که نشان می‌داد ادامه این مسیر جز صدمه بسیار به اقتصاد، ورشکستگی کسب‌وکارهای آنلاین و نارضایتی اجتماعی دستاوردی ندارد. مرغ سیاست‌گذار اما یک پا داشت و دست آخر هم حرفش را به کرسی نشاند. پس از اجرای این سیاست سلبی نادرست هم، با وجود شواهد و قرائنی که نشان می‌داد دامنه پیامدهای نامطلوب فیلترینگ روزبه‌روز بیشتر می‌شود، تلاشی برای اصلاح این حرکت اشتباه در مسیر اشتباه، صورت نگرفت.

از این دست سیاست‌های شهودی در کارنامه سیاست‌گذار ایرانی بسیار خواهید یافت. ناکارآمدی سیاست‌های متعددی از اعطای یارانه گرفته تا قیمت‌گذاری دستوری، سدسازی‌های غیراصولی، سیاست‌های نادرست در حوزه کشاورزی و مدیریت منابع آب و حمایت بی‌قیدوشرط از تولید داخلی سال‌هاست که به حکمرانی ثابت شده اما، صرف نظر از آنکه در بدو سیاست‌گذاری تلاشی برای گردآوری آمار و اطلاعات و اتکا به شواهد کارشناسی صورت ‌نگرفته، اشتباهات دهه‌هاست که ادامه پیدا کرده. تقریباً در تمامی حوزه‌ها، به جای آنکه بهترین راه‌حل‌ها با حداقل هزینه اجرایی شود، نه‌تنها سیاست‌های پرهزینه و ناکارآمد اتخاذ شده، که مشکلات نوظهوری ایجاد کرده که خود به حل نیاز دارند.

اما چرا بازار سیاست‌گذاری شهودی در ایران داغ است و طرفداران سیاست‌های شواهدمحور اندک‌اند. صریح‌ترین پاسخ را می‌توانید در قطع ارتباط میان نهاد سیاست‌گذار با نهاد پژوهش (به ویژه آمار) پیدا کنید. اغلب مطالعات صورت‌گرفته در بایگانی‌ها خاک می‌خورند و به فراموشی سپرده می‌شوند، تنها به این دلیل که دغدغه برنامه‌ریزان، رویکرد علمی و عالمانه به حل مسائل نیست. علاوه بر این، انجام یک تحلیل علمی و جامع برای دستیابی به پیش‌نویس سیاستی، مسیری بسیار زمان‌بر و پرپیچ‌وخم است. همین سختی مسیر، باعث می‌شود که در بسیاری از مواقع، یا سیاست‌ها بر اساس شهود و سلیقه سیاستمداران و مدیران و حتی کارشناسان تهیه شود یا چنان پروژه‌های پژوهشی بزرگی برای آن تعریف شود که چند سال به طول می‌انجامد و با تغییر و تحولات دوره‌ای و بوروکراتیک، عملاً بدون استفاده می‌ماند. گاهی هم دولتمردان به روش‌هایی با اعتبار کم، مانند پرسش از خبرگان بسنده می‌کنند.

امینه محمودزاده در گفت‌وگو با تجارت فردا به دلیل دیگری اشاره دارد: عمر کوتاه مدیریت باعث می‌شود لازم نباشد -سیاستمدار- در قبال تصمیم‌هایش پاسخگو باشد، بنابراین به ارزیابی مبتنی بر شواهد انتخاب‌هایش هم نیازی ندارد. دست که از شواهد خالی شد، شهود به میان می‌آید. شهودی که نه قابلیت کمّی شدن دارد، نه می‌شود عینی شود و با بقیه به اشتراک گذاشته شود و در نتیجه میزان دسترسی به آن هم هیچ‌وقت قابل ارزیابی نیست. وقتی تصمیم‌گیری مبتنی بر شهود باشد، ارزیابی هم مبتنی بر شهود می‌شود؛ جملاتی شبیه خوب است، پیشرفت کرده‌ایم، از قبل بهتر شده!

و این‌گونه است که قطار از ریل خارج‌شده سیاست در هر حوزه، همچنان گردوخاک می‌کند، تلفات می‌دهد، هزینه می‌تراشد و در بیراهه به پیش می‌رود.

شواهد در برابر شهود

ناکارآمدی سیاست‌های حمایت از فرزندآوری را در نظر بگیرید. جایی که سیاست‌گذار ایرانی بدون در نظر گرفتن علل و عوامل فرزندنیاوری می‌کوشد با دم‌دستی‌ترین راهکارها نسل جوان را به فرزنددار شدن تشویق کند؛ و تاکنون هم راه به جایی نبرده است. این همان رویه‌ای است که در سیاست‌گذاری اقتصادی هم آسیب‌های زیادی ایجاد کرده است. سیاستمدار فکر می‌کند سیاست سرکوب قیمت‌ها جواب می‌دهد و به‌رغم چهار دهه ناکارآمدی، همچنان بر اجرای آن پافشاری دارد.

 تجربه جهان سیاست به ما می‌گوید اگرچه شهود و تجربه شخصی می‌تواند بینش‌های ارزشمندی ارائه دهد، اما، تنها تکیه بر این عوامل برای سیاست‌گذاری، می‌تواند به نتایج غیربهینه و فرصت‌های ازدست‌رفته برای بهبود رفاه شهروندان منجر شود. در نقطه مقابل، سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد، با اتکا به تحقیقات دقیق و تجزیه و تحلیل داده‌ها، رویکردی نظام‌مندتر و موثرتر برای رسیدگی به چالش‌های پیچیده اجتماعی ارائه می‌دهد.

دلایل متعددی وجود دارد که سبب ناکارآمدی سیاست‌های شهودی می‌شود. نخست آنکه سیاست‌گذاران، مانند همه مردم، در معرض سوگیری‌های شناختی مختلفی هستند؛ سوگیری‌هایی که می‌تواند آنها را به تصمیم‌گیری بر اساس اطلاعات ناقص یا نادرست سوق دهد یا در چرخه تکرار خطا نگه دارد. سیاست‌گذاری شهودی در برابر این سوگیری‌ها آسیب‌پذیر است، زیرا بیشتر به تجربیات شخصی و روایات و احساسات درونی متکی است تا تجزیه و تحلیل دقیق شواهد تجربی. علاوه بر این، سیاست‌گذاری شهودی اغلب از حیث در نظر گرفتن دیدگاه‌های مختلف ناموفق است و به جای تمرکز بر بهترین شواهد موجود، بیشتر تحت تاثیر ملاحظات ایدئولوژیک یا سیاسی قرار می‌گیرد. در نتیجه موجب سیاست‌هایی می‌شود که با نیازها و چالش‌های واقعی جامعه هدف سازگار نیستند.

مشکل دیگر سیاست‌گذاری شهودی، دشواری در پیش‌بینی نتایج است. این رویکرد بر توانایی شخصِ تصمیم‌گیرنده برای پیش‌بینی دقیق نتایج احتمالی یک سیاست متکی است، که به ویژه برای مسائل پیچیده اجتماعی و اقتصادی می‌تواند بسیار چالش‌برانگیز باشد. بدون شواهد قوی، پیش‌بینی پیامدهای ناخواسته یا ارزیابی دقیق هزینه‌ها و منافع گزینه‌های مختلف سیاست، بسیار دشوارتر خواهد بود.  و در نهایت، سیاست‌گذاری شهودی کمتر شفاف است، زیرا فرآیندهای تصمیم‌گیری در آن اغلب مبهم‌اند و مستند نیستند. این امر، پاسخگو نگه‌ داشتن سیاست‌گذاران در قبال نتایج تصمیماتشان را دشوار و توانایی درس گرفتن از موفقیت‌ها و شکست‌های گذشته را نیز محدود می‌کند.

تضمینی برای سیاست‌گذاری موفق

مشروعیت عمومی هر حکمرانی در سرتاسر جهان امروز، بیش از هر زمان دیگری، به ظرفیت موثر آن برای دستیابی موفقیت‌آمیز به نتایج خوب و هدفمند بستگی دارد. برای حصول نتایج خوب نیز لازم است تصمیمات سیاسی بر اساس داده‌های قابل اعتماد، قابل درک، قابل ارزیابی، پایدار و باثبات اتخاذ شوند. در یک حکمرانی خوب، فرآیندهای آماده‌سازی و بررسی دقیق سیاست‌ها، پیشنهاد‌های سیاستی، اقدامات قانونی و ترتیبات اجرایی به طور فزاینده‌ای بر اساس شواهد واقعی و داده‌های آماری صورت می‌پذیرد.

«سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد» در واقع وسیله‌ای است برای اطمینان از اینکه کاری که انجام می‌شود ارزش انجام شدن دارد و مهم‌تر از آن، به بهترین نحو ممکن انجام می‌شود. دیگر نمی‌توانید سال‌ها یک سیاست اشتباه را اجرا کنید و انتظار داشته باشید جواب بدهد. اگر شما هم متوجه خطای خود نشوید، این صحنه تماشاگران زیادی دارد که به اطلاعات و شواهد دسترسی دارند و پیامد تصمیمات شما را نقد خواهند کرد. افزایش نقش شواهد در سیاست‌گذاری و اجرا، نتیجه عوامل متعددی است: رشد جامعه‌ای که به طور فزاینده دارد آگاه و مطلع می‌شود، انفجار دسترسی به تمامی انواع داده‌ها به دلیل تحولات فناوری اطلاعات؛ رشد اندازه و قابلیت‌های جامعه پژوهشی؛ تاکید روزافزون بر بهره‌وری و رقابت بین‌المللی و تاکید فزاینده بر نظارت و پاسخگویی در دولت.

با این همه، لازم است یادآور شویم سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد نمی‌تواند تضمین ‌کند که همه سیاست‌ها موفق باشند، اما احتمال دستیابی سیاست‌ها به نتایج مورد نظرشان را به‌طور قابل ‌توجهی افزایش می‌دهد. اما چگونه؟ یکی از مهم‌ترین دلایل موفقیت این رویکرد، «تصمیم‌گیری آگاهانه» در ساختار حکمرانی است. با تکیه بر شواهد با کیفیت بالا، سیاست‌گذاران می‌توانند تصمیمات آگاهانه‌تری اتخاذ کنند که کدام سیاست‌ها و مداخلات در رسیدگی به یک مشکل خاص یا دستیابی به اهداف خاص موثر است. تحقیقات دقیق، ارزیابی برنامه‌ها و بررسی‌های سیستماتیک می‌تواند به شناسایی موثرترین مداخلات سیاستی و سازوکار‌های خاصی که از طریق آنها می‌توان به نتایج مطلوب دست یافت، کمک کند. علاوه بر این، رویکرد مبتنی بر شواهد، به کاهش حدس و گمان و تصمیم‌گیری مبتنی بر شهودی کمک می‌کند که اغلب به سیاست‌های ناکارآمد یا معکوس منجر می‌شوند.

«استفاده کارآمد از منابع» نیز دیگر دلیلی است که سیاست‌هایی از این دست می‌توانند موفق باشند. با تمرکز بر سیاست‌ها و مداخلاتی که از سوی شواهد قوی پشتیبانی می‌شوند، دولت‌ها می‌توانند تاثیر منابع و سرمایه‌گذاری‌های محدود خود را به حداکثر برسانند و از استفاده موثرتر از بودجه عمومی اطمینان حاصل کنند.

«هدف‌گذاری و طراحی سیاست‌ها» نیز با استفاده از شواهد آسان‌تر است. سیاست‌گذاری شواهدمحور، استفاده از داده‌ها و تجزیه و تحلیل را برای درک بهتر جمعیت هدف، نیازهای آنها و عوامل زمینه‌ای که ممکن است بر اثربخشی یک خط مشی تاثیر بگذارد تقویت می‌کند. EBPM بر ارزیابی مستمر و انطباق سیاست‌ها با نظارت مستمر و ارزیابی تاثیر تاکید دارد. این فرآیند تکرارشونده به سیاست‌گذاران کمک می‌کند سیاست‌ها را در طول زمان اصلاح کنند و بهبود بخشند، از تجربیات بیاموزند و مسیر اجرای سیاست‌ها را در صورت لزوم تنظیم کنند تا اثربخشی آنها افزایش یابد.

اما به جرات می‌توان گفت مهم‌ترین دلیل موفقیت EBPM، و کلیدی‌ترین کاربرد آن در یک حکمرانی خوب، «افزایش اعتبار و اعتماد عمومی» است. سیاست‌هایی که مبتنی بر شواهد دقیق تنظیم می‌شود، معمولاً از اعتبار و استقبال بیشتر مردم، سهامداران و تصمیم‌گیرندگان برخوردار خواهد شد. این می‌تواند اجرای موفقیت‌آمیز و حمایت پایدار از سیاست‌های مبتنی بر شواهد را تسهیل کند، زیرا آنها مشروع‌تر و موثرتر تلقی می‌شوند.

با این حال، توجه به این نکته مهم است که حتی سیاست‌های مبتنی بر شواهد نیز تضمین قطعی برای موفقیت در همه موارد نیستند. عوامل زمینه‌ای، پویایی‌های سیاسی و نهادی و سایر عوامل خارجی همچنان می‌توانند بر نتایج نهایی سیاست‌ها تاثیر بگذارند. سیاست‌گذاری مبتنی بر شواهد چهارچوبی قوی ارائه می‌دهد، اما تمام خطرات یا عدم قطعیت‌های مرتبط با تصمیمات سیاست عمومی را از بین نمی‌برد. و به همین دلیل است که ارزیابی مستمر سیاست‌ها و بررسی دقیق نتایج و پیامدها بخشی حیاتی از این رویکرد به شمار می‌رود.

در قیاس با جهانی که به سوی علم و عقلانیت پیش می‌رود، به نظر می‌رسد ما در زمانه عجیبی زندگی می‌کنیم! واقعیت‌های بسیاری را می‌دانیم که پژوهش‌ها آنها را نشان داده و علم داده‌ها اثبات کرده است اما ترسناک است که در رویارویی با این واقعیت‌ها به گونه‌ای تصمیم می‌گیریم و برنامه می‌ریزیم که گویا اساساً دانش و داده‌ای وجود ندارد!

حالا حکمرانی در کشور با آغاز به کار دولت جدید در نقطه عطف دیگری قرار گرفته است. می‌تواند به راه آگاهی و عقلانیت و خرد بازگردد؛ و می‌تواند در مسیر شهود، به بیراهه برود. در زمان رونق‌گیری پوپولیسم و مناقشات سیاسی، اطلاعات موثق نقشی حیاتی برای سیاست‌گذاری آگاهانه بر اساس شواهد و نه احساسات و اطلاعات جعلی ایفا می‌کنند. مهم‌تر آنکه باید بدانیم، استفاده شواهد در سیاست تنها با نتیجه ترجمه دانش از متخصصان به سیاستمداران میسر نمی‌شود. بخشی از این رویکرد، مستلزم گفت‌وگو با شهروندان و عموم مردم در مورد شواهد ارائه‌شده است تا مشروعیت لازم برای سیاست‌های اتخاذ‌شده ایجاد شود. اگر نگاهی به واکنش جامعه در قبال سیاست‌های اصلاح قیمت انرژی بیندازید -چالشی که پیش‌روی حکمرانی است- اهمیت این نکته را بهتر درک خواهید کرد. 

پی‌نوشت:

1- What counts is what works