موانع یادگیری توسعه
چرا توسعه در تفکر سیاستمداران ایرانی جایی ندارد؟
با اینکه هدف‌گذاری در مورد رشد اقتصادی و توسعه در سند چشم‌انداز و برنامه‌های مختلف توسعه پنج‌ساله دیده می‌شود، اما توفیق کشور در دستیابی به این اهداف و پیشرفت شاخص‌های کلیدی توسعه مانند رفع تبعیض‌ها، کاهش فقر و نابرابری به قدر کافی نبوده است. طرفه آنکه ادبیات سیاستمداران و برنامه‌نویسان کشور طی چند دهه، تغییر اندکی داشته و تغییری در راهبردها دیده نمی‌شود. بسیاری از سیاست‌هایی که بارها آزموده شده‌اند، مجدد اجرا می‌شوند و جامعه را به بی‌حسی و بی‌تفاوتی رسانده است. سیاست‌های ارز ترجیحی، وضع تعرفه برای حمایت از صنایع، توزیع اعتبارات یارانه‌ای، و تکیه بیش از حد بر مشوق‌های مالیاتی نمونه‌ای از سیاست‌های بارها آزموده و ناکارآمد توسعه‌ای در کشور هستند. به راستی چرا یک گفتمان توسعه‌محورِ یادگیرنده در بین نخبگان سیاسی کشور شکل نگرفته است؟ چرا سیاستمداران از ارائه اهداف کلی دست برنمی‌دارند و اهداف جزئی ملموس و قابل‌پایش را انتخاب نمی‌کنند؟ چرا برنامه‌های پرزرق‌وبرق و ناکارآمد گذشته بارها تکرار می‌شود؟ چرا از کشورهای دیگر و تجربه بشر در چند دهه رشد پرسرعت، درس نمی‌گیریم؟ در این مجال تلاش می‌کنم قدری در مورد دلایل نبود این گفتمان و ضرورت تغییر نگاه به مسئله توسعه نکاتی مطرح کنم.
اکنون نمونه‌های موفق توسعه بسیارند و جهان توانسته در مسیر کاهش فقر و ارتقای معیشت قدم‌های بزرگی بردارد. در این میان آگاهی در مورد کمبودها و یادگیری از شکست‌ها قدم مهمی برای شروع مسیر توسعه بوده است. وقتی چین پس از مائو به ناکارآمدی سیاست‌های برنامه‌ریزی متمرکز و سهمیه‌های تولید پی برد، مشاهده تلاش‌های کشاورزان برای مشارکت در بازارهای غیررسمی محلی، جرقه‌ای برای آزمون ایده نظام انگیزشی بازار را فراهم کرد. این شروع رشد خیره‌کننده چین بود. البته یادگیری در آن نقطه متوقف نشد و این کشور و مثال‌های دیگری از کشورهای در حال توسعه، کمابیش یک مسیر «یادگیری مستمر» و «ارتقای تدریجی» مبتنی بر تلاش را طی کردند. اما برخی کشورهای دیگر، مسیری نوسانی داشتند و انگار یادگیری اندکی از شکست‌های خود داشتند. به نظر می‌رسد هم‌اکنون یک یادگیری جمعی در دنیا اتفاق افتاده است و بسیاری از کشورها توانسته‌اند، قدم‌های مطلوبی را برای رشد و بالندگی و رفع تبعیض‌ها و نابرابری‌ها بردارند. البته هنوز راهی طولانی برای توسعه مانده و مطالب زیادی برای آموختن وجود دارد، اما مسیری رو به جلو طی می‌شود. اما چه شد که ایران از این قافله عقب ماند؟
غرور و خودبرتربینی مانع اول یادگیری است. پایش شاخص‌ها برای ارزیابی میزان پیشرفت و پذیرش نقاط ضعف، اولین قدم برای بازنگری در سیاست‌های نادرست است. مواجهه فروتنانه با کمبود منابع، موتور حرکت است و غرور ناشی از زیادی ثروت به تباهی می‌انجامد. بارها گفته می‌شود که ایران از جهت منابع نفت و گاز غنی است. بله درست است، اما جمعیت کشور هم زیاد است و سرانه آن ناچیز است. در صورتی که تولید نفت و گاز روزانه کشور را ۱۰ میلیون بشکه معادل نفت در نظر بگیریم و هر بشکه را ۶۰ دلار ارزش‌گذاری کنیم و فرض کنیم هزینه استخراج صفر است، به هر نفر ایرانی رقمی در حدود 7 /6 دلار (۴۰۰ هزار تومان) در روز می‌رسد، که چندان زیاد نیست. پذیرش کمبودها به معنی وادادگی و ناامیدی نیست. تولید جوامع به میزان تلاش و سرمایه‌گذاری آنها بازمی‌گردد. کار، تلاش، پس‌انداز، فروتنی و پذیرش شکست و یادگیری عواملی هستند که بر ثروت جوامع می‌افزایند.
غرور سیاستمدار بدتر از غرور جامعه است. چراکه سیاستمدار است که انتخاب‌های کلیدی را از طرف مردم انجام می‌دهد و مسیر توسعه کشور را ریل‌گذاری می‌کند. سیاستمدار در رقابت سیاسی و در مقابل مردم، پاسخگو و فروتن می‌شود. در این رقابت باید بیاموزد که از شکست‌ها درس بگیرد و چطور توسعه را رقم بزند. باید به دو سوال مهم پاسخ دهد: اول اینکه درآمد دولت چقدر است و از کجاست؟ و دوم اینکه این درآمد کجا و چگونه خرج شود؟ وقتی نظام سیاسی رقابت صحیحی را ایجاد نکند و سیاستمدارِ صاحب قدرت، بتواند موانع جدی برای ورود رقبا ایجاد کند، در این شرایط نیازی به پاسخگویی و یادگیری برای ارتقای عملکرد دیده نمی‌شود. وقتی شفافیت کافی در مورد وضعیت وجود نداشته باشد و استقلال آماری نهادینه نشده باشد، سیاستمدار عملکرد نامطلوب را پنهان می‌کند و راه را برای پاسخگویی می‌بندد.
فروتنی در مقابل کسری‌ها، تلاش را در پی دارد، اما خودبرتربینی و غرور، انکار. گزاره‌هایی از این جنس که ایرانیان از مردم سایر کشورها باهوش‌ترند، یا نگاه تحقیرآمیز به شهروندان کشورهای دیگر، انعکاس خودبرتربینی هستند. در این فضا، سیاستمدار به جای درس گرفتن از تلاش‌های توسعه‌ای دیگران، خود را در جایگاهی والا می‌بیند که بی‌نیاز از تلاش است. به جای تفکر در چرایی توسعه کشورهای فقیر و تلاش برای تقلید هوشمندانه از سیاست‌های موفق، همواره در پی نفی کمبودها و ایجاد غرور است. انکار سودمندی علوم اجتماعی و ترویج اینکه ایرانیان از سایر ملل، حتی سایر مسلمانان، متفاوت هستند، تنها ثمره‌ای که داشته است، درجا زدن و اختراع دوباره سیاست‌های ناموفق بوده است.
مانع دوم یادگیری، احساس بی‌نیازی از تولید است که خود حاصل توهم زیادی منابع است. در این شرایط توزیع منابع، اولویت اول و تولید ثروت در رده بعد قرار می‌گیرد. افراد به جای آنکه به فکر خلق ارزش باشند، در پی کسب سهم بیشتری از ثروت موجود خواهند بود. این شرایط برای سیاستمدارِ فرصت‌طلب ایده‌آل است. چراکه به جای تمرکز بر خلق ثروت، که معمولاً دشوار است، بر طبل توزیع می‌کوبد. خوردن از جیب و خرج ثروت انباشته، کار سختی نیست. اما پس‌انداز و تلاش برای تولید دشوار است. سیاستمداری که وعده خرج سریع و بازتوزیع ثروت را می‌دهد، در یک «جامعه کوتاه‌مدت» بیشتر رای می‌آورد. اما آنکه وعده پس‌انداز می‌دهد و از مردم مطالبه تلاش بیشتر برای جبران عقب‌ماندگی‌ها می‌کند، رای نخواهد آورد. در کنار این مطلب افق زمانی پیش‌روی سیاستمدار حداکثر چهار سال است، که شاید زمان کمی برای ثمربخشی سیاست‌های حامی تولید در بلندمدت باشد. تا تلاش بیشتر و پس‌انداز بخواهد ثمره بدهد، سیاستمدار در بوته انتخاب مجدد است. رای‌دهنده‌ای که هزینه تلاش را داده و هنوز ثمره آن را نچشیده، به رقیبی رای خواهد داد که وعده بهره‌مندی سریع از ثروت موجود را بدهد.
وقتی رشد نباشد، متوسط کشور در حال فقیرشدن است. در حضور تورم بالا به دلیل بی‌انضباطی مالی دولت، فقرا بیشتر از غیرفقرا، فقیر می‌شوند و تقاضا برای بازتوزیع برای تامین حداقل معیشت افزون می‌شود. سیاستمدار نیز به جای پرداختن به برنامه‌های بلندمدت توسعه باید وعده کمک‌معیشت بدهد. در یک چرخه معیوب، منابع موجود اقتصاد تحلیل می‌رود و حتی کفایت لازم برای کمک‌معیشت مناسب را نخواهند داشت. رویاپردازی و وعده‌های زودبازده، باعث پیشی گرفتن هزینه‌ها بر درآمدهای دولت و در نتیجه کسری بودجه و تورم بیشتر خواهد شد که خود نیاز به کمک‌های معیشتی را زیادتر می‌کند. اقتصاد معیشتی جایی برای ترسیم اهداف بلندپروازانه نمی‌گذارد. تداوم اقتصاد معیشتی و حس درجا زدن در کنار پیشرفت هر روزه کشورهای رقیب، حس جاماندگی ایجاد می‌کند و ناامیدی از امکان تغییر و رشد را در پی دارد.
سومین مانع یادگیری، شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع از سیاست‌های توزیعی و سایر سیاست‌هایی است که بی‌ثمر ولی پررانت‌اند. این شرایط مانند تلاش برای آموختن الفبا به کودکی است که خود را به نادانی زده و تعمداً چیزی یاد نمی‌گیرد. در واقع نفعی در یادگیری نیست، بلکه نفع اصلی در انکار واقعیت و تداوم سیاست‌های معیوب است. مثال ارز ترجیحی گویاست. وقتی سهمیه ارز ارزان به عده‌ای تخصیص می‌یابد و از قضا اینان با سیاستمدار مرتبط‌اند، نفع در تداوم سیاست است. تداوم سیاست، شکاف ارز رسمی و ترجیحی را زیاد می‌کند و ناکارآمدی، مردم را روزبه‌روز به حمایت محتاج‌تر. این چرخه معیوب فقط وقتی می‌شکند که منابع ارزی کفاف تداوم سیاست را ندهد. اما گروه‌های ذی‌نفعی که این سیاست را چشیده‌اند، در فرصت مناسب، دوباره در پی راه‌اندازی آن خواهند بود.
در این هنگامه تاکید مجدد بر اهداف کلی به ثمر ننشسته و نوشتن برنامه‌های توسعه‌ای، تنها نتیجه‌ای که دارد، بی‌حسی و بی‌تفاوتی است. اما چه می‌شود کرد؟ آیا این سرنوشت محتوم است و یادگیری به هر حال در این شرایط غیرممکن خواهد بود؟ آیا هیچ برنامه‌ای نباید داشت؟ در پاسخ باید گفت که دو مسیر محتمل وجود دارد. اول، تعمیق فقر و عقب‌ماندگی تدریجی که می‌تواند انتها نداشته باشد. مکانیسم‌های خوداصلاحی اقتصاد در این شرایط مانع فروپاشی کامل هستند. مسیر دوم، شروع یادگیری از یک نقطه و تلاش برای حفظ یادگیری و پاسخگو کردن سیاستمدار است. اینکه کشور کدام مسیر را می‌رود به انتخاب‌های آحاد جامعه و تعاملات پیچیده اجتماعی برمی‌گردد.
اولین قدم برای ثمربخش کردن تلاش‌های توسعه‌ای، ایجاد یک فضای اقتصاد کلان باثبات است. ثبات اقتصادی (تورم پایین و نوسانات کم در رشد و بیکاری)، پیش‌شرط ایجاد اطمینان در اقتصاد و بسترسازی برای سرمایه‌گذاری است. تلاش برای ایجاد ثبات اقتصادی مقدم بر هر ریل‌گذاری توسعه‌ای دیگر است. در واقع باید سیاستمداران جاه‌طلبی و وعده‌های پرزرق‌وبرق را کنار بگذارند و صرفاً بگویند چطور قرار است ثبات اقتصاد کلان را ایجاد کنند. مهم‌ترین متغیر در این بین تورم است که اقتصاد را غیرقابل پیش‌بینی و سرمایه‌گذاری را توجیه‌ناپذیر کرده است. اینکه چطور به این هدف می‌توان رسید، از نظر فنی شاید مشخص باشد، اما یک راهکار اقتصادی-سیاسی-اجتماعی موثر به تدریج مشخص می‌شود. در این بین رقابت‌های سیاسی ممکن است، نتیجه‌های کوتاه‌مدتی در پی داشته باشد، اما کنترل بلندمدت تورم و رقم زدن قدم‌های بعدی مسیر توسعه، تنها با نقش‌آفرینی صحیح رسانه‌ها و اندیشمندان، در ایجاد آگاهی عمومی و پاسخگو کردن سیاستمدار می‌تواند حاصل شود.
مهم‌ترین موضوع نیازمند ترویج، درک «هزینه فرصت» و «قید کمیابی منابع» است. در یک جامعه آگاه، اگر سیاستمدار وعده دهد، اولین سوالی که رای‌دهندگان می‌پرسند، چگونگی تامین منابع برای تحقق آن وعده است. اگر قرار است مسکنی ساخته شود، منابع آن از کجا می‌آید؟ دولت قرار است چه هزینه‌ای را کم کند یا چه مالیات اضافه‌ای بگیرد که منابع ساخت مسکن را فراهم کند؟ در این بین هزینه هر اقدامی، بیشترین نفعی است که از سایر اقدامات حاصل می‌شد. اگر مسکن نمی‌ساختیم، این هزینه کجا صرف می‌شد؟ اگر دولت برای ساخت مسکن مالیات نمی‌گرفت، آحاد اقتصادی چطور این درآمد را خرج می‌کردند؟ نفع حاصل در هر یک از این حالات چقدر است؟ آیا واقعاً تجهیز منابع توسط دولت و ساخت مسکن نفعی بیش از سایر گزینه‌ها دارد؟ در واقع هیچ ناهار مجانی وجود ندارد و تنها در صورت صرف هزینه واقعی می‌توان قدمی روبه جلو برداشت.
در واقع میزان کل بهره‌مندی یک اقتصاد، به اندازه کل کالاها و خدمات تولیدشده در آن اقتصاد است. وقتی تولید واقعی وجود ندارد، چاپ پول، تنها تورم در پی دارد. دولت مسلط بر بانک مرکزی، ممکن است احساس کند که با استقراض از بانک مرکزی یا به تازگی بانک‌های خصوصی می‌تواند نقدینگی را به سمت دلخواهش هدایت کند، اما وقتی تولیدی اضافه نشده، این پول جدید، تنها ارزش پول را کاهش می‌دهد. به عبارت دیگر، دولت می‌تواند تامین مالی دلخواهش را تا حدی انجام دهد، اما با دست بردن در جیب تک‌تک آحاد جامعه. از قضا آنان که دارایی کمتری دارند و برخورداری کمتر، در این میانه آسیب‌پذیرترند، چون تورم بار بیشتری بر آنان دارد. پس تامین مالی دولت به هر حال متضمن هزینه است. سیاستمداری که فارغ از قید منابع و هزینه فرصت اقدامات مختلف، وعده می‌دهد، هر غیرممکنی را ممکن جلوه می‌دهد. تنها یک جامعه آگاه و رسانه‌های قوی می‌توانند وعده ممکن و ناممکن را تمییز دهند. در نبود آگاهی، نفع سیاستمدار هم در تداوم ناآگاهی است، چون هزینه رسیدن و ماندن در قدرت برای او کم خواهد بود.
دومین مطلب، آگاهی‌بخشی در مورد فواید رقابت آزادانه ذیل یک نظام حقوق مالکیت مستحکم است. افراد تنها در صورتی حداکثر تلاش خود را مصروف می‌کنند، که پاداش آن را دریافت کنند. نظام بازاری که رقابت آزادانه را ترویج می‌کند، بهترین (کم‌هزینه‌ترین) تولیدکنندگان را بر کرسی می‌نشاند و کالا را به مصرف‌کننده‌هایی که بیشترین ارزش را برای آن قائل هستند، می‌رساند. اتفاقاً رقابت آزادانه نظام‌مند در عرصه سیاست هم، شایسته‌ترین سیاستمدار را بر کرسی می‌نشاند. در این شرایط آگاهی در مورد مکانیسم‌های اقتصادی و کمیابی منابع، موتوری برای پاسخگو کردن سیاستمدار و تداوم حرکت روبه جلو خواهد بود.
اما سومین مطلبی که شاید در کشور ما توجه کمی به آن شده است، درک شرایطی است که مداخله دولت ضروری است. شرایطی که مبادله آزاد، نتیجه مطلوبی نخواهد داشت و مداخله هوشمندانه دولت، پیامدها را بهتر خواهد کرد. مثال‌های زیادی در این خصوص وجود دارد و در واقع عمده توسعه علم اقتصاد در دهه‌های اخیر فهم بهتر این شرایط و سیاست‌های اصلاحی است که بتواند قدمی روبه‌جلو باشد. از قضا قدم اول برای رقم زدن توسعه، فهم چرایی کارکرد نامناسب نظام رقابت آزادانه، یا همان شکست بازار، است. یک مثال مهم در این خصوص، وام‌های تحصیلی است. در صورت اتکای صرف به نظام بازار رقابتی، احتمالاً هیچ بانکی حاضر به اعطای وام تحصیلی نیست. چراکه وثیقه معتبری برای بازپرداخت آن وجود ندارد. بانک نمی‌تواند روی دستمزد آینده فرد، که در صورت تحصیل احتمالاً بیشتر می‌شود، ادعایی داشته باشد. به‌خصوص افراد بااستعداد کم‌برخوردار، در صورتی که دولت مداخله موثری داشته باشد، می‌توانند تحصیل کرده و هم شرایط خودشان را ارتقا دهند و هم تولید کل را افزایش دهند.
در این راستا، یک دیدگاه جزء به جزء و قدم‌به‌قدم یادگیرنده ضرورت می‌یابد. در واقع اهداف ضروری کل‌نگر، مثل ارتقای رشد اقتصادی، تنها در صورتی محقق می‌شوند که جزئیات لازم برای کارکرد مناسب بازارها و نظام انگیزشی آحاد اقتصادی فراهم شده باشد. کشف تنظیماتِ درستی برای کارکرد بازارها، معمولاً کار راحتی نیست و نیازمند یادگیری مستمر است. برای مثال کیفیت پایین نظام آموزش ابتدایی در کشورهای در حال توسعه یک چالش جدی است. به نظر می‌رسد کشور ما هم از این مسئله رنج می‌برد. اما چطور می‌شود انگیزه‌های معلمان، دانش‌آموزان و والدین را طوری تنظیم کرد که یادگیری بیشتر حاصل شود؟ مانع اصلی برای کارکرد مناسب چیست؟ نبود امکانات آموزشی کافی، بی‌انگیزگی دانش‌آموزان، روش‌های نامطلوب تدریس، بازده ناکافی تحصیل در بازار کار و... تنها برخی از موانع بالقوه یادگیری هستند. اینکه مهم‌ترین عامل محدودکننده چیست و چطور می‌توان آن را رفع کرد، تنها با یادگیری تدریجی قدم‌به‌قدم ممکن است.
البته مسئله جدی دیگر در ایران مداخله غیرضروری دولت است. یعنی شرایطی که بازار رقابتی کار خود را انجام می‌دهد، اما دولت با مداخله بی‌جهت به جای ارتقای پیامدها وضع را بدتر می‌کند. مداخلات مستمر در بازار مرغ و گوشت و سایر کالاهای خصوصی از این جنس هستند. این بازارها تحت بی‌ثباتی اقتصاد کلان در نوسان‌اند و دولت به جای ایجاد ثبات، بیشتر در بازارها مداخله می‌کند. حتی در شرایطی که از نظر تئوری مداخله دولت توجیه داشته باشد، ممکن است هزینه‌های ناشی از مداخله بیش از منافع آن باشد. این فرض که دولت و سیاستمداران خیرخواه هستند، کمکی به حل مسئله نمی‌کند. بلکه باید نظام پایش و ارزیابی به شکلی طراحی شود که فساد و حرکت خلاف خیرعمومی تنبیه شود. قدم اول این تنبیه روشنگری در خصوص تصمیمات و نتایج اقدامات سیاستمدار است.
