دولتِ «مانع توسعه»
چرا دولت در ایران با توسعه سر سازگاری ندارد؟
در ادبیات توسعه طی دست‌کم 70 سال اخیر، ما با نگرش‌های مختلفی روبه‌رو بوده‌ایم. عجم اوغلو در کتاب خود، فازهای مختلف رشد و توسعه اقتصادی را دسته‌بندی و تشریح کرده و به خوبی سیر تاریخی مفاهیم توسعه را بیان می‌کند که در ابتدا سرمایه اعم از فیزیکی و نیروی کار را مورد توجه قرار داد و بعدتر سرمایه انسانی در همین چارچوب مطرح شد. بعد از این دوره بود که اهمیت مدل‌های رشد درون‌زا و اهمیت تکنولوژی مورد تاکید قرار گرفت. بعد از آنکه جهان با کشورهایی روبه‌رو شد که در عین برخورداری از همه این موارد، به توسعه نرسیده بودند، روی بخش‌های دیگری از ادبیات توسعه متمرکز شد. به‌طور کلی در ادبیات جدید توسعه را پدیده‌ای تحت تاثیر عوامل سیاسی و کیفیت دولت و نظام سیاسی دسته‌بندی کردند که در کنار هم بر توسعه تاثیر بالایی می‌گذارند. در کنار این مباحث، نقش فرهنگ عمومی هم در نیل به توسعه برجسته است. مسیری که در قالب نهادهای غیررسمی و با ارزش‌ها، رسوم و هنجارهایی که در بین مردم و سیاستگذاران باب است، تاثیر خود را بر فرآیند می‌گذارد. اما در هر حال جامعه به این نقطه رسید که نهادهای سیاسی برای توسعه مهم و اثرگذارند. پرسش مهم این است که چرا برخی جوامع از نهادهای سیاسی پشتیبان توسعه برخوردار نیستند؟ از این منظر است که جنبه‌های اقتصاد سیاسی مساله اهمیت پیدا می‌کند.
ما اگر توسعه را محصول کنش جمعی ذی‌نفعان مختلفی در نظر بگیریم که هم در بخش خصوصی و بازار فعال‌اند و هم در قالب مدیران دولتی و بوروکرات‌ها در دولت مشغول به کار هستند، متوجه دولت و نقش مهمی که در مسیر توسعه ایفا می‌کند، می‌شویم. بنابراین دولت از دو زاویه در مسیر توسعه نقش‌آفرینی مهمی دارد. نخست کیفیت سازوکارهایی که یک دولت در جامعه شکل می‌دهد و تحت عنوان «کیفیت دموکراسی» آن را دسته‌بندی می‌کنم. دیگر کیفیت نظام اداری دولت یا «کیفیت بوروکراسی» که در تحقق توسعه نقشی حیاتی دارد. اگر یک کشور در دام توسعه‌نیافتگی قرار گرفته باشد، دولت می‌تواند با مدد از این دو حوزه، جامعه را از دام خارج کرده و به سمت توسعه حرکت دهد. از این منظر می‌توانیم سه نوع دولت مختلف از نظر شیوه برخورد با توسعه داشته باشیم.
نخستین نوع از دولت، آن شکلی از دولت است که حامی توسعه بوده و کارکردهای حداقلی خود را در کنار فرآیند توسعه کشور قرار می‌دهد. عمده کشورهای دارای نظام سیاسی مبتنی بر سرمایه‌داری که روی بازار آزاد تمرکز دارند در این دسته قابل گنجاندن هستند. در این سیستم‌ها عمده کار روی دوش بخش خصوصی و از طریق نظام بازار بوده و دولت تنها شکست‌های بازار را برطرف می‌کند. مثلاً اگر اثرات خارجی ایجاد شده است، یا اگر کالای عمومی نیاز است یا نااطمینانی بالاست و هزینه مبادله زیاد است، یا حتی اگر انحصار در بازار وجود دارد، دولت به قضیه ورود کرده و در رفع شکست‌های بازار همت خود را صرف می‌کند تا تنگناها برطرف شوند و جامعه به سمت توسعه حرکت کند. در ادبیات توسعه هم چنین دولت‌هایی وجود داشته و بنا به فراخور زمانی نقش آنها کم و زیاد می‌شود.
دومین شکل از دولت، که با توسعه نسبت برقرار می‌کند دولت بانی توسعه است. این دولت به چارچوبی شبیه آنچه لوی و فوکویاما در مقاله‌ای در سال 2006 تحت عنوان «راهبردهای رشد» عنوان کرده‌اند نزدیک است. در این مقاله که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس ترجمه شده و در دسترس عموم است، عنوان شده که نقطه‌های شروع مختلفی برای توسعه کشورها وجود دارد که طبق تجربه قرن اخیر، کیفیت دولت می‌تواند یک نقطه شروع خوب برای توسعه‌یافتگی یک کشور باشد. این مقاله به تجربه تایوان و کره جنوبی به عنوان دو کشوری که از منابع طبیعی و سرمایه فیزیکی برخوردار نیستند و سرمایه انسانی چشمگیری هم ندارند اما طی 60 سال مسیر خود به سمت توسعه را به خوبی طی کرده‌اند، اشاره می‌کند. این دولت‌ها، عموماً چابک، کارآمد و سالم هستند و در بوروکراسی آنها فساد وجود ندارد. براین مبنا این دولت‌ها قادرند از همین زاویه برای توسعه کشور، استراتژی صنعتی تدوین کنند و به نحوی از صنایع حمایت کنند که اهداف آنها محقق شود. این مسیری است که می‌بینید در دوره کوتاهی امکان توسعه را برای کشورهایی نظیر کره جنوبی فراهم کرده است. از این نظر چین را هم می‌توان به عنوان دولتی بزرگ و نه‌چندان چابک اما غیرفاسد در نظر گرفت که کارآمدی داشته و منابعی را که در اختیار داشته، به خوبی در نیل به توسعه مصرف کرده است. این نوع دولت‌ها دولت‌هایی هستند که محیط کسب‌وکار خوبی برای اقتصاد مهیا می‌کنند که به عبارتی هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم محدودی از ناحیه نظام اداری دولت به تولیدکنندگان تحمیل می‌شود.
سومین نوع از دولت‌ها در دسته‌بندی من، دولت‌های مانع توسعه هستند که در دوره‌های مختلف تاریخ اخیر خود داشته و تجربه کرده‌ایم. از جمله این دولت‌ها دوره‌ای در سال 1390 است که به صورت برجسته با چنین دولت‌هایی روبه‌رو بودیم و امروز هم با آن دست‌به‌گریبان هستیم. اینجا لازم است اشاره کنم منظور و مراد من از این تحلیل شخص یا گروه خاصی نیست بلکه کلیتی است که بر دولت به عنوان چارچوبی متشکل از هر سه قوه عارض شده است. ویژگی‌های این دولت موجب خواهد شد تا بتوان به تصویری از آنچه در رابطه میان دولت و توسعه در کشور وجود دارد، دست یافت.
اینکه چرا دولت در ایران طی سالیان اخیر مانع توسعه بوده، دلایل مختلفی داشته است. دلیل اول این است که این دولت استراتژی توسعه صنعتی ندارد. به عبارتی نمی‌داند مسیر توسعه کشور چگونه است و به کجا برود. در واقع دولت نمی‌داند بایستی تولیدکننده چه کالاها و خدماتی باشیم تا در تقسیم کار اقتصاد جهانی، بتوانیم سهمی را به خود اختصاص دهیم. در واقع لازم است دولت مشخص کند با تولید دامنه‌ای از کالاها، سهم خود را از اقتصاد جهانی دریافت کند. خلاصه این بحث ناظر به این جمله کوتاه است که ما باید بدانیم در اقتصاد جهان چه‌کاره هستیم. ما به دلایل مختلفی در نظام سیاسی و اداری خود قادر به ایجاد اجماع بر سر استراتژی توسعه نبوده‌ایم. آیا می‌خواهیم به سمت صنایع خودرو و لوازم خانگی برویم و مثل آلمان باشیم؛ یا اینکه می‌خواهیم در صنعت پتروشیمی رشد کنیم و حرکتی شبیه به کشورهای نفتی را تکرار کنیم؛ آیا ما همچون ترکیه به دنبال توسعه صنایع غذا و پوشاک و کشاورزی هستیم؟ متاسفانه ما هنوز تکلیف خود را با جهان مشخص نکرده‌ایم. این مساله مهمی است که تکلیف را مشخص می‌کند. اگر امروز دولت در ایران نمی‌داند به کدام سمت حرکت کند، دقیقاً به دلیل همین وضعیتی است که دارد. بر همین اساس است که روابط خارجی کشور تنظیم نشده یا بحث‌های آمایش سرزمینی و توسعه منطقه‌ای جدی گرفته نشده است. این مشی و فقدان استراتژی توسعه صنعتی عوارض بسیاری در پی داشته است.
دلیل دیگر اینکه دولت به مانعی برای توسعه تبدیل شده، بزرگ بودن ابعاد دولت در ایران است. این موضوع سبب شده دولت در ایران هم ناکارآمد باشد و هم به اشکال مختلف فساد را در بدنه بوروکراسی رواج دهد. دولت ایران در قسمت امور اصلی نظیر وزارتخانه‌های آموزش، رفاه، سلامت، زیرساخت‌ها و... با مازاد نیروی انسانی و بوروکراسی ناکارآمد روبه‌رو است. در عین حال شرکت‌های اقتصادی متعددی دارد که در بخش‌های مختلفی اقدام به صرف کردن منابع اقتصادی و فعالیت در حوزهای انرژی، نفت و بانکداری و تجارت کرده در حالی که به خوبی از منابع استفاده نشده است. امروز امکانات اقتصادی که در زیرمجموعه‌های وزارت رفاه و تامین اجتماعی وجود دارد، برای توسعه کشور کافی است. با این حال از این امکانات به خوبی استفاده نمی‌شود. بانک‌های دولتی زیرمجموعه وزارت اقتصاد نیز می‌توانستند رشد خوبی در قالب بانک‌های بین‌المللی داشته باشند اما این اهداف هیچ یک محقق نشد.
