عدم تعادل‌های خودساخته
عدنان مزارعی از ریشه‌های شکل‌گیری عدم تعادل‌های بلندمدت در اقتصاد ایران می‌گوید
عدنان مزارعی می‌گوید: باید بپذیریم که این عدم تعادل‌ها روزبه‌روز در حال حادتر شدن هستند و ناپایداری اقتصاد ایران را تشدید می‌کنند. بنابراین باید چه در سطح سیاسی، چه در سطح سیاست خارجی و عمومی و چه در سطح سیاستگذاری اقتصادی آمادگی لازم را برای حل و فصل این عدم تعادل‌ها ایجاد کنیم و فراموش نکنیم که از این نظر، فضا برای سیاستگذار در حال تنگ‌تر و تنگ‌تر شدن است.
به اعتقاد معاون بخش خاورمیانه و آسیای مرکزی در صندوق بین‌المللی پول (IMF) «سلسله چارچوب‌هایی در اقتصاد ایران شکل گرفته که نقش بسیار فعالانه‌ای برای دولت تعریف کرده و وظایف بسیار بیشتری -نسبت به آنچه دولت می‌تواند و باید انجام دهد- برای آن در نظر گرفته است». با این مقدمه، عدنان مزارعی دلیل شکل‌گیری عدم تعادل‌های بلندمدت در اقتصاد ایران را «خلأ سیاستگذاری» برنمی‌شمرد، بلکه می‌گوید: «ما با تقابل انواع متفاوت سیاستگذاری مواجهیم. یعنی کسانی معتقدند دولت باید دخالت‌های سنگین در اقتصاد داشته باشد و دست به پول‌پاشی بزند، در سمت مقابل، کسان دیگری قائل به مداخله حداقلی دولت هستند و می‌گویند بازارها می‌توانند به درستی کار کرده و تعادل و ثبات اقتصاد را حفظ کنند.» به اعتقاد او «وضع امروز اقتصاد ایران بیش از آنکه ناشی از خلأ سیاستگذاری باشد، ناشی از سیاستگذاری بد است.» مزارعی تاکید می‌کند که «در همه کشورها نوسانات اقتصادی وجود دارد و عدم تعادل نیز ایجاد می‌شود؛ اما سوال این است که چارچوب اقتصاد سیاسی، نهادهای اقتصادی و نحوه سیاستگذاری تا چه حد در تولید این عدم تعادل‌ها نقش دارند؟»
♦♦♦
موضوع بحث ما در این گفت‌وگو، بررسی رابطه بین «سیاستگذاری» و «تخصیص منابع» و نقش سیاستگذاری دولت در عدم تعادل‌های کلانی است که امروز اقتصاد ایران را تحت فشار قرار داده است. برای شروع بحث خوب است بدانیم اصولاً عدم تعادل‌های بلندمدت چگونه در فضای اقتصاد کلان شکل می‌گیرند. به نظر شما این عدم تعادل‌ها معمولاً در «کجا» و «چرا» ایجاد می‌شوند؟
به نظر من اقتصاد هر کشور را باید در بستر سیاست و اقتصاد سیاسی آن مورد بررسی قرار داد. چارچوب کارکرد هر اقتصاد در وهله اول، وابسته به اصول و بنیادهای سیاسی آن است، در مرحله بعد مرتبط با نحوه کارکرد نهادهاست و در سطح سوم، به سیاست‌های درازمدت یا موضع اتخاذشده توسط سیاستگذاران بستگی دارد. البته در نهایت نباید از فشارهای منفی یا مثبتی که از خارج بر هر اقتصاد وارد می‌شود، غافل شد.
در مورد ایران، سلسله‌ای از مشکلات بلندمدت در اقتصاد وجود دارد که مساله رشد اقتصادی، بیکاری و مسائل محیط زیست از آن جمله‌اند. در کنار اینها سلسله‌ای از مشکلات اقتصاد کلان هم وجود دارد که هر روز حادتر می‌شود. مطمئناً تحریم‌های خارجی نیز در پیچیده‌تر کردن مشکلات اقتصاد ایران نقش مهمی داشته‌اند، ولی در وهله اول، اوضاع حاکم بر اقتصاد ناشی از نهادها و سیاست‌های اقتصادی‌ای است که دولت‌ها اتخاذ کرده‌اند.
امروز اقتصاد ایران با چند مشکل بحرانی مواجه است که به نظر من اولین آنها بحران در موازنه خارجی است. تحریم‌ها باعث شده نرخ برابری ارز به شدت سقوط کند و این مساله تولید را -به‌خصوص در بنگاه‌های وابسته به واردات مواد اولیه- سخت‌تر کرده است. تحریم همچنین اثر مستقیم بر رشد اقتصاد ایران دارد که نتیجه‌اش افزایش فقر است. به نظر من تحریم یک مساله بیرون از اراده عوامل اقتصادی است که رشد اقتصادی ایران را تحت تاثیر قرار می‌دهد اما تورم دقیقاً یک مساله داخلی است که می‌تواند ناشی از خطای سیاستگذاری باشد. مجموعه سیاست‌های مربوط به اقتصاد کلان در همه دولت‌های گذشته منجر به بروز مشکلات نگران‌کننده‌ای شده است. مثلاً بحران کسری بودجه دولت که یکی از مهم‌ترین گرفتاری‌های اقتصاد ایران است به دلیل نبود سیاست‌های مالی درست به وجود آمده و همواره وجود داشته است. امروز بدهی‌های دولت ایران به حدود 40 درصد تولید ناخالص ملی رسیده که البته تنها دو تا سه درصد از آن دیون خارجی است، ولی این رقم نه شامل پرداخت‌های معوقه دولت به بانک‌ها می‌شود، نه شامل مخارج سنگینی که برای تزریق سرمایه به سیستم بانکی -که سرمایه‌هایش تقریباً مضمحل شده- لازم است، و نه شامل دیونی که مجبوریم برای رسیدگی به مشکلات و کمبودهای صندوق‌های بازنشستگی تقبل کنیم. بودجه سال آینده دولت که این روزها در مجلس در حال بررسی است، به قیمت‌های ثابت «انقباضی» است. به ویژه پایین نگه داشتن سطح سرمایه‌گذاری‌های دولتی انقباض زیادی پیدا کرده که این مساله هم در تولید کوتاه‌مدت و هم در بنیه تولیدی بلندمدت اقتصاد ایران تاثیر خواهد گذاشت. سیاستگذار حتماً می‌داند که فضای سیاستی‌اش برای حل این مشکلات بسیار کمتر از گذشته شده، اما مساله اصلی این است که تا چه حد می‌خواهد این مشکلات را به‌طور کوتاه‌مدت و «کج‌دار و مریز» حل کند، و تا چه حد می‌خواهد تغییرات اساسی به وجود بیاورد؟
متاسفانه همه روندهایی که به آنها اشاره کردم، عدم پایداری اوضاع اقتصادی ایران را نشان می‌دهد و مستلزم نوعی بازنگری اساسی است. به نظر من امروز چه در سطح متخصصان، چه در سطح سیاستگذاران و چه در سطح تصمیم‌گیران، اطلاعات و درک فنی خوبی از مشکلات اقتصاد ایران وجود دارد؛ مشکل، عدم توافق روی ریشه مشکلات و همچنین عدم توافق روی نحوه حل آنهاست و اینکه چه کسانی یا چه گروه‌هایی باید هزینه‌های اصلاح وضع موجود را بپردازند.
اقتصاد، علم بررسی انگیزه‌ها و سازوکارهای حاکم بر رفتار بازیگران اقتصادی -اعم از خانوارها، بنگاه‌های اقتصادی و دولت- است. اما برخی معتقدند طی دهه‌های اخیر دولت‌ها در ایران همواره مستقیماً وارد «تخصیص منابع» شده و جایی برای عملکرد «انگیزه‌ها» نگذاشته‌اند. به عبارت دیگر عملاً «سیاستگذاری» را کنار گذاشته و تنها مشغول «تخصیص مصنوعی منابع» شده‌اند. شما نقش «خلأ سیاستگذاری» را در مشکلات امروز اقتصاد ایران چگونه ارزیابی می‌کنید؟
من اسم این مساله را «خلأ سیاستگذاری» نمی‌گذارم. به نظر من اینجا ما با تقابل انواع متفاوت سیاستگذاری مواجهیم. یعنی کسانی معتقدند دولت باید دخالت‌های سنگین در اقتصاد داشته باشد و دست به پول‌پاشی بزند، در سمت مقابل، کسان دیگری قائل به مداخله حداقلی دولت هستند و می‌گویند بازارها می‌توانند به درستی کار کرده و تعادل و ثبات اقتصاد را حفظ کنند. ما در دهه‌های اخیر و شاید همیشه شاهد کشمکش بین این دو تفکر بوده‌ایم. البته این کشمکش در خیلی از کشورها وجود دارد و در کشورهای صنعتی یا در حال توسعه هم برداشت‌های مختلفی درباره نقش دولت در اقتصاد وجود دارد. اما متاسفانه سلسله چارچوب‌هایی در اقتصاد ایران شکل گرفته که نقش بسیار فعالانه‌ای برای دولت تعریف کرده و وظایف بسیار بیشتری -نسبت به آنچه دولت می‌تواند و باید انجام دهد- برای آن در نظر گرفته است. در نتیجه این روند بوده که نقش کارکرد بازار و انگیزه‌ها و تصمیمات خانوارها و بنگاه‌ها محدود و محدودتر شده است. ضمن اینکه نباید فراموش کرد که همه آنچه امروز در اقتصاد ایران وجود دارد، به‌طور آگاهانه ترتیب داده نشده است. برخی اوقات چارچوب‌های سیاست و اقتصاد سیاسی به گونه‌ای شکل می‌گیرد که عواقبی پیش‌بینی‌نشده برای اقتصاد ایجاد می‌کند. در مجموع به نظر من وضع امروز اقتصاد ایران بیش از آنکه ناشی از خلأ سیاستگذاری باشد، ناشی از سیاستگذاری بد است.
نوع رابطه بین مردم و سیاستمداران (تمایل مردم به مصرف منابع ارزان و تمایل سیاستمداران به برآوردن خواست مردم) چگونه به عدم تعادل‌های اقتصاد کلان دامن می‌زند؟ شما اقتصاد سیاسی رابطه سیاستمداران و مردم را چقدر در ایجاد و تعمیق این عدم تعادل‌ها موثر می‌دانید؟
دولت‌ها در همه جای دنیا برای خود نقش‌هایی در بازتوزیع درآمد و ثروت تعریف می‌کنند. در کشوری مثل ایران که نفت به عنوان یک منبع بزرگ درآمد ملی در دست دولت است، مطمئناً توزیع منابع تا حد زیادی در اختیار دولت خواهد بود. اینجا مساله مهم این است که دولت چه وظایفی برای خود قائل می‌شود؟ آیا خود را موظف می‌داند که ساختارهایی ایجاد کند تا عاملان اقتصادی آزادانه به فعالیت بپردازند یا خیر؟ آیا به نقش‌آفرینی بخش خصوصی برای رشد و توسعه اقتصاد اعتقاد دارد یا خیر؟
در تمام دنیا این مساله مطرح است که چقدر از منابع بین طبقات مختلف درآمدی توزیع شود یا نشود. اما هرگونه توزیعی باید به‌طور کاملاً شفاف و با کمترین مداخله در بازارها انجام شود. مثلاً دولت می‌تواند بگوید اختصاص تغذیه رایگان برای کودکان یا ارائه خدمات بهداشتی ارزان به طبقات کم‌درآمد را جزو وظایف خود می‌داند. کسی با این نوع بازتوزیع درآمد یا ثروت مشکلی ندارد. مشکل آنجاست که توزیع درآمد به نحوی انجام شود که بر انگیزه‌های اقتصادی اثر بگذارد و کارایی اقتصاد را از بین ببرد. به عبارت دیگر، مشکل در تصمیم احتمالی دولت برای حمایت از طبقات کم‌درآمد نیست، بلکه در این است که برنامه‌هایی به نام حمایت از طبقات کم‌درآمد اجرا شود که در عمل به ایجاد مشکلاتی بزرگ‌تر در کارکرد اقتصاد بینجامد. در مورد ایران، نمونه روشن این رویه در ماجرای مسکن مهر نمایان شد. هدف اولیه طرح مسکن مهر، حمایت از خانه‌دار شدن طبقات کم‌درآمد بود که در هر جامعه‌ای قابل دفاع است، اما روش انجام آن چنان پیچیدگی‌هایی ایجاد کرد که کل اقتصاد را تحت تاثیر قرار داد.
بنابراین به نظر شما، تخصیص مستقیم منابع هم می‌تواند بخشی از وظایف سیاستگذار اقتصادی باشد.
هرچند تخصیص بهینه جزو کارکردهای بازار است اما درباره اقتصادی با مختصات اقتصاد ایران همین‌طور است.
برخی اقتصاددانان معتقدند عدم تعادل در کوتاه‌مدت یک وجه ناگزیر از عملکرد اقتصاد است، اما مساله امروز ما این است که این عدم تعادل‌ها پایدار و بلندمدت شده‌اند. به نظر شما چرا این اتفاق در اقتصاد ایران رخ داده و سیاستگذار چگونه می‌توانسته از پایدار شدن و بلندمدت شدن عدم تعادل‌ها جلوگیری کند؟
من با این نکته موافقم که در همه کشورها نوسانات اقتصادی وجود دارد و عدم تعادل نیز ایجاد می‌شود؛ چه در کشورهای صنعتی با درآمد بالا، چه در کشورهای با درآمد متوسط و چه در کشورهای فقیر. اما سوال این است که چارچوب اقتصاد سیاسی، نهادهای اقتصادی و نحوه سیاستگذاری تا چه حد در تولید این عدم تعادل‌ها نقش دارند؟ به بیان دیگر، باید دید عدم تعادل‌ها تا چه حد نتیجه سیاست‌های اتخاذشده توسط سیاستگذاران، نهادهای اقتصادی موجود، انگیزه‌ها و شیوه حکمرانی در آن اقتصاد است و تا چه حد مثلاً نتیجه شوک‌های خارجی است؟ به عنوان مثال اگر ما یک کشور واردکننده نفت بودیم و به هر دلیلی قیمت نفت بالا می‌رفت، این مساله می‌توانست شوکی به اقتصادمان وارد کند که لازم بود مورد توجه قرار گیرد. ولی مشکل اصلی ما این است که عدم توازن‌های اقتصاد کلانمان -از جمله پایین بودن رشد اقتصادی، مسائل بودجه و مشکلات مالی دولت، مسائل بانکی و عدم توازن‌هایی که در نظام بانکی ایران وجود دارد- را خودمان ایجاد کرده و تحت تاثیر برخی انگیزه‌ها آنها را تشدید کرده‌ایم. مثال روشن این خودتخریبی را می‌توان در مشکلات نظام بانکی ایران دید که تا حد زیادی ناشی از ساختار اقتصاد سیاسی ما، ضعف نهادهایی همچون بانک مرکزی در نظارت بر بانک‌ها و عدم حمایت کافی مجریان قانون از اجرای قواعد بانکی است. اینها مشکلات خودساخته اقتصاد ایران است.
درست است که برخی مشکلات امروز ما -مثل مسائل مرتبط با تحریم‌ها یا بالا و پایین رفتن قیمت نفت- از بیرون به ما تحمیل شده، اما مقدار زیادی از عدم تعادل‌های امروز اقتصاد ایران هم خودساخته است. علاوه بر این، حتی برخورد با شوک‌های خارجی در چارچوب سیاستی‌ای انجام می‌شود که خود ما آن را تعیین کرده‌ایم. مشکلات ارزی که اقتصاد ایران در سال‌های اخیر با آنها دست و پنجه نرم کرده، نمونه دیگری برای این خودتخریبی است. می‌توان بحث کرد که فشارهای ارزی در نتیجه تحریم‌ها بوده، ولی کمبودها و ضعف‌هایی که ما در نحوه تصمیم‌گیری سیاستی در برخورد با مسائل داشته‌ایم، کاملاً به خود ما مربوط است.
شما به نقش نهادهایی که عامل ایجاد و تنظیم سیاست‌های اقتصادی هستند، اشاره کردید. می‌توان یک گام به عقب‌تر برداشت و پرسید چرا این نهادها با وضع کنونی شکل گرفته‌اند؟ به هر حال این نهادها در خلأ ایجاد نشده‌اند. به نظر شما چرا این نهادها با وضع مشکل‌ساز فعلی شکل گرفته‌اند؟
گاهی اوقات نهادها آگاهانه شکل داده می‌شوند، اما برخی اوقات هم به شکل ارگانیک رشد می‌کنند و نتیجه زورآزمایی منافع گروه‌ها و طبقات مختلف هستند. نهادها همچنین می‌توانند نتیجه تصمیم‌گیری در خصوص شیوه حل مساله در هر کشور و شیوه تقسیم منافع یا هزینه‌های حل مشکلات باشند. هرچه باشد، همه اینها را خود ما برای خودمان تعیین کرده‌ایم.
اگر بخواهیم از تجربه شما در مطالعه اقتصادهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا استفاده کنیم، آیا می‌توان از نمونه‌هایی در میان کشورهای همسایه ایران یاد کرد که سیاستگذاری اقتصادی در آنها موفق بوده و به عدم تعادل‌های اقتصاد کلان منجر نشده باشد؟
مشکلاتی که امروز اقتصاد ایران با آنها مواجه است، به درجات مختلف در کشورهای خاورمیانه تجربه شده است. مساله این است که عدم تعادل‌ها تا چه حد عمق پیدا می‌کنند. ضمن اینکه باید به محدودیت‌هایی که پیش‌روی اقتصاد ایران وجود دارد، توجه کرد. به نظر من امروز محدودیت‌های خارجی همچون تحریم‌ها در اقتصاد ایران نقش تعیین‌کننده‌ای پیدا کرده‌اند.
در کشورهایی مثل ترکیه -که تا همین اواخر در سیاستگذاری اقتصادی موفق بوده‌اند- مساله مهم این است که نهادها برای فعالیت بخش خصوصی تقویت شده‌اند، وظیفه بخش خصوصی در توسعه اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است و سیستم انگیزه‌ها و منافع عاملان اقتصادی به گونه‌ای حفظ شده که به رشد اقتصادی بالا و پایدار بینجامد. هرچند اقتصاد ترکیه نیز با مشکلات خاص خود مواجه است. مثلاً این کشور مشکل توازن تجارت خارجی دارد که همواره آن را از طریق قرض خارجی یا سرمایه‌گذاری خارجی پر کرده است.
به نظر شما مهم‌ترین عدم تعادل امروز اقتصاد ایران چیست؟
مشکل موازنه پرداخت‌ها و تحریم‌هایی است که باعث شده درآمد نفت پایین بیاید -و احتمالاً از این هم پایین‌تر خواهد رفت. این مساله می‌تواند اثر خود را در بازار ارز، نرخ تورم و پایین آمدن سطح تولید و اشتغال نشان دهد. علاوه بر این می‌تواند باعث تشدید مشکلات مالی و بودجه‌ای دولت شود. مساله حاد امروز اقتصاد ایران مواجه شدن با تحریم‌های اقتصادی است.
و فکر می‌کنید راه‌حل غیرسیاسی برای این عدم تعادل وجود دارد؟
مطمئناً یک سلسله از مشکلات باید در سطح سیاسی حل شود تا این عدم تعادل کاهش یابد. ولی یک سلسله از مسائل هم باید در داخل اقتصاد مد نظر قرار گیرد. شاید مجبور باشیم شیوه «کج‌دار و مریز»ی را که تا امروز در مدیریت اقتصاد ایران وجود داشته، تا مدت کوتاه دیگری هم حفظ کنیم، اما نباید فراموش کرد که این شیوه باعث ناپایداری روزافزون وضع اقتصاد شده است و باید به هر نحو ممکن از آن عبور کرد. نمونه روشن این مساله در معضلات امروز نظام بانکی قابل مشاهده است. وضعیتی که بانک‌های ما امروز با آن مواجهند -هم مشکل سودآوری دارند، هم مشکل سرمایه دارند، هم باید نزد بانک مرکزی بروند و نقدینگی بگیرند- عدم توازن رو به تشدیدی ایجاد کرده که باید هرچه زودتر حل شود. راه‌حل این بحران مشخص است و در ایران هم دانش فنی حل آن وجود دارد؛ مساله این است که باید کسانی باشند که هزینه این اصلاحات را بپردازند. باید بپذیریم که این عدم تعادل‌ها روزبه‌روز در حال حادتر شدن هستند و ناپایداری اقتصاد ایران را تشدید می‌کنند. بنابراین باید چه در سطح سیاسی، چه در سطح سیاست خارجی و عمومی و چه در سطح سیاستگذاری اقتصادی آمادگی لازم را برای حل و فصل این عدم تعادل‌ها ایجاد کنیم و فراموش نکنیم که از این نظر، فضا برای سیاستگذار در حال تنگ‌تر و تنگ‌تر شدن است. گمان من بر این است که اقتصاد ایران در یک چرخه ناکارآمد گرفتار شده و شرایطش هر روز بدتر می‌شود. تصمیم‌های سیاسی آنها عموماً وضع اقتصادی کشور را بدتر می‌کند و در نتیجه نارضایتی تشدید می‌شود و هر چه زمان می‌گذرد هزینه اصلاحات اقتصادی بیشتر و بیشتر می‌شود و هرچه اصلاحات اقتصادی به تعویق بیفتد، دوباره وضع اقتصادی کشور بدتر خواهد شد.
