اقتدار و اعتبار

ما در ایران نظام اداری خاصی داریم که باید در چارچوب آن نظام اداری به محدوده وظایف و اختیارات دولت توجه کرد. دولت به معنای قوه مجریه بخشی از حاکمیت است که مسوول اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های کلی مصوب نهادهای قانونگذاری است. با این تعریف دولت زیرمجموعه‌ای از حاکمیت است یعنی اگر کل نظام اداری کشور را «حاکمیت» بنامیم آن‌وقت «دولت» یکی از اجزای حاکمیت است. بسیاری از مردم به این تفکیک توجهی ندارند یا به تعبیر عامیانه همه را درهم می‌بینند اما از نظر تحلیلی باید این تفکیک را جدی گرفت.

در راس حاکمیت، رهبری نظام قرار دارند که طبعاً حاکم بر دولت هستند. بنا بر اصل تفکیک قوا قوه مجریه از قوه قانونگذاری و قوه قضائیه هم مستقل است. در بسیاری از کشورها نیروهای مسلح زیرمجموعه دولت هستند اما در ایران نیروهای مسلح هم خارج از دولت هستند. پس قانونگذاری و نظام قضایی و نیروهای مسلح و پلیس بخشی از حاکمیت هستند اما بخشی از دولت نیستند. همچنین نهادهایی نظیر شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی، صدا و سیما (رسانه انحصاری حاکمیت)، مجلس خبرگان، شهرداری‌ها و شوراهای شهر و روستا هم ارکان اساسی دیگر حاکمیت هستند که قدرت رسمی دارند اما مستقل از دولت هستند. مهم است که هنگام تحلیل توجه داشته باشیم «دولت» و «حاکمیت» دو چیز هستند و ضرورتاً دولت مهم‌ترین رکن حاکمیت نیست اگرچه در معرض دیدترین و ملموس‌ترین ‌بخش آن است. حال با این تفکیک می‌توان موقعیت دولت فعلی را در حاکمیت و جامعه قضاوت کرد. موقعیتی که من آن را در دو ویژگی خلاصه می‌کنم: دولت بی‌اقتدار، دولت بی‌اعتبار.

دولت بی‌اقتدار

دولت فعلی اقتدار ندارد. باید توجه داشت که اقتدار با قدرت فرق دارد. قدرت را قانون به یک نهاد می‌دهد اما اقتدار منبعث از واقعیت‌های سیاسی و پذیرش نهادهای دیگر برای گردن نهادن به قدرت قانونی است. اقتدار توانایی اعمال قدرت است. دولتی که اقتدار ندارد روی کاغذ قدرت زیادی دارد اما در عمل توان استفاده از این قدرت را ندارد. این اتفاقی است که برای اغلب دولت‌ها در سه دهه اخیر رخ داده است. نیمه دوم دولت دوم هاشمی‌رفسنجانی (1374 تا 1376)، بخش اعظم دولت خاتمی (1378 تا 1384) و دولت دوم احمدی‌نژاد (1388 تا 1392) را می‌توان مصادیق دولت‌هایی دانست که اقتدار خود را تا حدی از دست داده بودند. در این سه دهه قانون اساسی هیچ تغییری نداشته و قوانین موضوعه هم از حیث اختیارات رسمی دولت تغییر محسوسی نداشته است. اما در ادوار فوق دولت‌ها به وضوح بی‌اقتدار یا کم‌اقتدار شده بودند. طبیعی است فقدان اقتدار به معنای عدم پذیرش کامل اعمال قدرت دولت توسط نهادهای دیگر حاکمیت است. یعنی مساله اقتدار درون حاکمیت معنا دارد.

دولت روحانی از همان ابتدا دولت مقتدری نبود اما همین اقتدار اندک هم به مرور تقلیل یافته است. مثلاً قوه قضائیه در بسیاری موارد تصمیم‌های دولت را وتو کرده است. حتی در موضوعات پیش‌پاافتاده‌ای نظیر برگزاری کنسرت‌ها یا فیلترینگ تلگرام به وضوح قوه قضائیه و نهادهای انتظامی وقعی به اختیارات دولت ننهادند. در مسائل اقتصادی و سیاسی هم همین نهادها با همراهی نهادهای دیگر در بسیاری موارد وارد حوزه اختیار دولت می‌شوند و دولت هم چاره‌ای جز مماشات ندارد. جالب اینکه اخیراً دولت با این واقعیت کنار آمده و از طریق یارگیری در نهادهای دیگر یا مشارکت با نهادهایی که تحدیدکننده اختیارات قوه مجریه هستند (مثلاً شورای هماهنگی اقتصادی سه قوه) تلاش می‌کند گلیمش را از آب بیرون بکشد.

البته انصاف باید داد مقصر اصلی این بی‌اقتدار شدن دولت، خود دولتی‌ها نیستند. سازوکار کلان اداره کشور و مناسبات غیررسمی موجود به گونه‌ای است که رئیس دولت اگر با بقیه ارکان حاکمیت هم‌راستایی سیاسی قوی نداشته باشد فرآیند اقتدارزدایی از دولت به صورت خودکار آغاز می‌شود. هاشمی و احمدی‌نژاد و خاتمی هم دچار همین فرآیند شدند. تاثیر تمایلات سیاسی بر رفتار نهادهای اغلب رسمی و نیز نقش پررنگ نهادهای غیررسمی (موسسات خصولتی غول‌پیکر، بنیادها و بانک‌ها، رسانه و...) در خنثی کردن قدرت دولت شرایطی را ایجاد کرده که اگر رئیس دولت از نظر رفتار و مشی سیاسی مطلوب نباشد می‌توان دولتش را بی‌اقتدار کرد. حاکمیت آن‌قدر پیچیدگی دارد که بتوان دولت را در هزارتوی این پیچیدگی‌ها مهار کرد و فضایی ساخت که همه بدانند دولت حرفش برش ندارد. دولتی که نتواند تصمیمات کلیدی‌اش را در محدوده اختیارات قانونی اجرا کند عملاً بود و نبودش فرق چندانی برای مردم ندارد.

دولت بی‌اعتبار

رئیس دولت را مردم انتخاب می‌کنند و به واسطه همین انتخاب است که رئیس‌جمهور اعتبار سیاسی پیدا می‌کند. مردم بر اساس میزان پایبندی و تعهد یک دولت به وعده‌هایی که داده و تحقق مطالباتی که در جامعه وجود دارد اعتبار دولت را می‌سنجند. برخلاف اقتدار که مساله نهادهای سیاسی و حاکمیت است اعتبار مساله جامعه و شهروندان است. دولت اصلاحات در بخش اعظم دوره خود اقتدار زیادی نداشت اما اعتبار خوبی داشت. جامعه (مشخصاً آن بخش جامعه که خاستگاه رای رئیس دولت هستند) احساس نمی‌کردند مطالبات آنها نمایندگی نمی‌شود و فریب خورده‌اند. دولت احمدی‌نژاد هم آن‌قدری که در دوره دوم بی‌اقتدار شد نزد هواداران خود بی‌اعتبار نشد. هواداران احمدی‌نژاد می‌دیدند او به در و دیوار می‌زند که خواسته‌هایش را به سرانجام برساند.

اما دولت فعلی از همان ابتدا سرمایه اعتباری خود را جدی نگرفت. دولت هیچ تلاشی نکرد که به اکثریت جامعه نشان دهد مطالبات آنها را در حاکمیت نمایندگی می‌کند. بسیاری از شعارها و وعده‌ها فراموش شدند. برخلاف بحران اقتدار که دولت تقصیری در آن نداشت در بحران اعتبار مقصر اول و آخر خود دولت است. اعتبار یک دولت را رفتارهای او شکل می‌دهد که بعضاً ممکن است حتی نمادین باشند. انتخاب مدیران، تعامل با رسانه‌ها، تلاش برای بازیگری درست در مدیریت افکار عمومی، حفظ رابطه کارآمد با نهادهای مرجع به‌خصوص آنها که در خاستگاه رای دولت مرجعیت دارند و بسیاری اقدامات دیگر کمک می‌کرد دولت اعتبارش را حفظ کند. دولتی که اعتبار دارد دست‌کم متکی به حمایت افکار عمومی است و توان سازماندهی اجتماعی دارد. این توانایی اتفاقاً در ایجاد اقتدار برای دولت هم مفید است. اما دولتی که در جامعه اعتبار ندارد در حاکمیت هم کم‌اثر می‌شود و مهار و خنثی کردنش هم کم‌هزینه و ساده‌تر خواهد شد.

دولت فعلی نه‌تنها خودش برای ایجاد اعتبار تلاشی نمی‌کند حتی در ایجاد رابطه با جریان‌های سیاسی و روشنفکری حامی خود که می‌توانستند بخشی از بار اعتباردهی به دولت را به دوش بکشند هم ناکام مانده است. ترکیبی از غرور و تنبلی و بی‌اعتمادی باعث شده که رابطه تیم اصلی رئیس دولت با جریان‌های سیاسی و اقتصادی و فکری حامی دولت تقریباً صفر شود. انگار در دولت کسی حال ندارد یا نیازی نمی‌بیند با جامعه مدنی گفت‌وگو کند. دولت به صورت محفلی از رفقا (که عمدتاً بوروکرات‌ها هستند) اداره می‌شود و تدریجاً همه افرادی که قدرت تاثیرگذاری بر افکار عمومی و نیز شخص رئیس‌جمهور را داشتند از هسته اصلی دولت اخراج شده‌اند. چنین دولتی باید تنها خودش از خودش دفاع کند که آن را هم این دولت حوصله ندارد انجام بدهد.

دولتی که هم بحران اعتبار دارد هم بحران اقتدار عملاً پوسته حقوقی و ظاهر اداری قوه مجریه را دارد و کارکردهایش را ایفا نمی‌کند. دولت فعلی دچار چنین وضعیتی شده است. از یک طرف اقتدارش را در حاکمیت از دست داده است، پس حرفش برش ندارد و تصمیمات مهمش اجرا نمی‌شوند و از طرف دیگر اعتبارش را در جامعه از دست داده در نتیجه کسی نگرانش نیست و به آن امیدی نبسته است. نتیجه طبیعی چنین وضعیتی افزایش ناامیدی جامعه و کاهش پاسخگویی صاحبان قدرت است. تصمیم‌گیران اصلی عملاً پشت دولت پنهان شده‌اند و دولت هم چون نگران اعتبارش نیست از این وضعیت ظاهری و فرمال خارج نمی‌شود. چنین دولتی بود و نبودش برای جامعه فرق ندارد اما برای صاحبان قدرت فرق دارد. نوعی توافق نانوشته شکل گرفته است؛ یکی اسم دولت را دارد و دیگرانی رسم دولت را اجرا می‌کنند، جامعه نیز راه خود را می‌رود.