درس‌های بودجه 97

بررسی وضعیت بودجه عمومی دولت در هفت‌ماهه ابتدایی سال 97 حاکی از نکات مهم و قابل تاملی است که به‌طور قطع نقشه راه آینده نظام اقتصادی کشور را تعیین می‌کند و بر آن تاثیر می‌گذارد زیرا بودجه در اقتصادهای دولتی نظیر اقتصاد ما، تاثیر گسترده‌ای در متغیرهای کلان اقتصادی از جمله تورم، بیکاری و رشد اقتصادی خواهد داشت. گزارش پیش‌رو در دو بخش به بررسی وضعیت بودجه دولت و تاثیر آن بر کسب‌وکارها و اقتصاد پرداخته است. در بخش اول به بررسی وضعیت عملکرد بودجه عمومی دولت طی هفت‌ماهه ابتدایی سال 97 و در بخش دوم به پیش‌بینی وضعیت آن تا انتهای سال پرداخته شده است.

بررسی عملکرد هفت‌ماهه

جدول 1- به مقایسه بین ارقام بودجه محقق‌شده هفت‌ماهه ابتدایی سال 97 با بودجه مصوب هفت‌ماهه و بودجه مصوب کل سال پرداخته است. نکات زیر از مقایسه بین ارقام این جدول حاصل می‌شود:

1- کسری تراز عملیاتی بودجه دولت با ثبت رقم بیش از 80 هزار میلیاردتومانی، 75 درصد بیشتر از سقف کسری بودجه مصوب هفت‌ماهه (به مبلغ 43 هزار میلیارد تومان) و بیش از بودجه مصوب کل سال (پیش‌بینی بودجه کسری 77 هزار میلیاردتومانی بوده است) را محقق کرده است که علت این موضوع عمدتاً از محل کاهش درآمدها بوده که در ادامه به آن پرداخته می‌شود.

2- میزان تحقق مجموع درآمدها نسبت به بودجه مصوب هفت‌ماهه تنها 59 درصد و نسبت به بودجه کل 35 درصد است. علت کاهش تحقق مجموع درآمدها در دو بخش (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها) قابل توضیح است:

1-1- در مجموع درآمد مالیاتی کاهش 30درصدی نسبت به بودجه مصوب هفت‌ماهه داشته است. با بررسی ریزِ اقلام درآمدهای مالیاتی دولت علت این موضوع بررسی شد؛ نتایج حاصله نشان می‌دهد که نصف شدن درآمدِ مالیات بر واردات منجر به اختلاف حدود 12 هزار میلیاردتومانی درآمد این بخش با بودجه مصوب هفت‌ماهه شده است که علت آن را می‌توان در ممنوع بودن ثبت سفارش در برخی از کالاهای مهم نظیر خودرو توضیح داد. علت دیگرِ کاهش درآمدهای مالیاتی، کاهش درآمد مالیات بر اشخاص حقوقی است که پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال بخشی از آن جبران شود در حال حاضر این بخش از درآمدها اختلاف 10 هزار میلیاردتومانی با بودجه مصوب هفت‌ماهه دارد.

1-2- سایر درآمدها که شامل درآمدهایی نظیر جریمه‌ها، فروش کالا، خدمات و اجاره اموال و دارایی و... است کاهش 70درصدی نسبت به بودجه مصوب داشته است. بیش از 28 هزار میلیارد تومان از کسری تراز عملیاتی از این محل است.

3- به‌رغم صرفه‌جویی 14درصدی در میزان هزینه‌ها نسبت به بودجه مصوب هفت‌ماهه، به دلیل کاهش شدید درآمدها، برای اولین بار نسبت پرداخت‌های هزینه‌ای به دو برابر درآمدها رسیده است (این نسبت به‌طور متوسط 5 /1 واحد بوده است).

4- در هفت‌ماهه ابتدایی سال، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 15 درصد بیشتر از بودجه مصوب بوده است. در مجموع 73 هزار میلیارد تومان عمدتاً از محل فروش نفت و میعانات درآمدِ سهم دولت بوده است. متوسط فروش نفت و میعانات طی مدت اشاره‌شده حدود 4 /2 میلیون‌بشکه‌ای با متوسط نفت حدود 63دلاری بوده است. بیش از 9 هزار میلیارد تومان از کسری تراز عملیاتی از محل اضافه فروش نفت در هفت‌ماهه (نسبت به بودجه مصوب) جبران شده است.

5- تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 15 درصد (به مبلغ پنج هزار میلیارد تومان) کمتر از بودجه محقق شده است.

6- با این تفاسیر همان‌طور که در جدول شماره 1 مشاهده می‌شود کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بیش از دو برابر بودجه مصوب و حدود 39 هزار میلیارد تومان کسری، تحقق یافته است. این رقم کسری بودجه کسری مصوب کل سال را نیز رد کرده است.

7- دولت همانند سال‌های گذشته کسری را از محل انتشار اوراق و خالص واگذاری دارایی‌های مالی جبران کرده است.

بررسی ماهیت کسری بودجه

همان‌طور که در نمودار 1 مشاهده می‌شود، طی دهه اخیر و پیش از آن، همواره دولت با کسری بودجه مواجه بوده است ولی تفاوت کسری بودجه فعلی با کسری‌های قبلی در این است که کسری فعلی پیش‌بینی نشده است. طی سال‌های اخیر، کسری بودجه پیش‌بینی‌شده در قانون حدود 10 تا 15 درصد نسبت به کسری محقق‌شده اختلاف داشته است به‌طوری که فقط در سال‌های 90 و 93 کسری بیشتری از بودجه مصوب، محقق شده بود که در آن سال‌ها نیز میزان کسری حداکثر 15 درصد بیشتر از بودجه مصوب بود در حالی که این رقم در سال 97 به بیش از 100 درصد رسیده است از این‌رو این میزان از کسری بسیار فراتر از بودجه است و توسط سیاستگذار پیش‌بینی نشده است از این‌رو با توجه به مبلغ بالای اختلاف، اثرات آن و محل تامین آن جای سوال دارد. پیش‌بینی بودجه سال 97 بر این بوده است که درصدِ کسری تراز (حاصل جمع درآمدها و واگذاری دارایی سرمایه‌ای به هزینه‌ها و تملک دارایی سرمایه‌ای) به منفی 1 /9 درصد خواهد رسید ولی در هفت‌ماهه این رقم به منفی 2 /18 درصد رسیده است (در هفت‌ماهه سال 96 کسری بودجه منفی 1 /9 درصد بوده است) که پیش‌بینی می‌شود افزایش نیز داشته باشد. همان‌طور که در نمودار 2 نشان داده شده است روند حرکت کسری بودجه نگران‌کننده است.

پیش‌بینی ادامه روند بودجه تا پایان سال 97 و اثر آن بر بازارها

با توجه به شرایط تحریمی و خروج یک‌جانبه ایالات‌متحده از برجام که اثر اقتصادی آن عمدتاً از نیمه دوم سال 97 پدیدار شده است و با توجه به تغییرات قیمت نفت و نرخ دلار اقدام به برآورد بودجه تا پایان سال 97 و پیش‌بینی کسری آن شده است. مفروضات پیش‌بینی بودجه تا پایان سال به قرار زیر است:

1- درآمد مالیاتی

به‌طور متوسط درصد تحقق درآمد مالیاتی طی دهه اخیر نسبت به بودجه مصوب 93 درصد بوده است با وجود این به دلیل نسبت 70درصدی تحقق در هفت‌ماهه ابتدایی سال میزان تحقق درآمد مالیاتی به ‌صورت خوش‌بینانه 90 درصد در نظر گرفته شده است. طی دهه اخیر به‌طور متوسط 57 درصد از درآمدهای مالیاتی کل سال در هفت‌ماهه محقق شده با وجود این در هفت‌ماهه سال 97 نسبت به بودجه کل صرفاً 43 درصد محقق شده است.

2- سایر درآمدها

درصد تحقق سایر درآمدها نسبت به بودجه کل به‌طور متوسط طی دهه اخیر 83 درصد بوده است که عمدتاً در هفت‌ماهه 40 درصد از درآمدها محقق می‌شده است که از همین مبنا برای پیش‌بینی سایر درآمدهای کل سال 97 استفاده شده است.

3- پرداخت‌های هزینه‌ای

فرض شده است هزینه‌های بودجه مصوب به‌طور کامل محقق شود.

با لحاظ مفروضات فوق‌الذکر در بودجه (برای پنج‌ماهه پایانی سال)، کسری تراز عملیاتی به 127 هزار میلیارد تومان در سال 97 خواهد رسید. در این حالت کسری پیش‌بینی‌نشده تراز عملیاتی 500 هزار میلیارد ریال است. برای جبران این کسری دو سری اقدام می‌توان انجام داد:

1- اقدامات اولیه نظیر جبران کسری از محل واگذاری بیشترِ دارایی‌های سرمایه‌ای یا عدم تخصیص برخی از هزینه‌های بودجه مصوب

2- اقدامات ثانویه نظیر استقراض از سیستم بانکی یا انتشار اوراق مالی

حال در ادامه به بررسی اثرات هر یک از این اقدامات و پتانسیل‌های آنها برای جبران کسری خواهیم پرداخت.

آیا با واگذاری دارایی سرمایه‌ای امکان جبران کسری عملیاتی وجود دارد؟

واگذاری دارایی سرمایه‌ای در هفت‌ماهه ابتدایی 15 درصد بیشتر از بودجه مصوب بوده است که عمدتاً به دلیل مقدار فروش و قیمت بالای نفت بوده است. در صورتی که قیمت نفت حدود 55 دلار برای پنج ماه پایانی سال در نظر گرفته شود و نرخ موثر تسعیر ارز 5700 تومان و مقدار فروش نفت و میعانات 1500 هزار بشکه در روز نظر گرفته شود درآمد واگذاری دارایی سرمایه‌ای در طول پنج‌ماهه به 9 /35 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که در صورت جمع با مقدار هفت‌ماهه ابتدایی به 9 /108 هزار میلیارد تومان تا پایان سال خواهد رسید (بودجه مصوب 6 /107 هزار میلیارد تومان است) که تقریباً به سختی بودجه مصوب خود را پوشش خواهد داد. بنابراین دارایی‌های سرمایه‌ای در شرایط فعلی پتانسیلی برای جبران کسری بودجه ندارد.

عدم تخصیص برخی از هزینه‌ها تا چه میزان می‌تواند به جبران کسری عملیاتی بینجامد؟

دولت ناگزیر است بخشی از هزینه‌های از جمله پرداخت‌های عمرانی و بودجه برخی از نهادهای خاص را تخصیص ندهد. در هفت‌ماهه ابتدایی حدود 50 درصد از بودجه عمرانی کل سال و بیش از 75 درصد از بودجه مصوب هفت‌ماهه تخصیص داده شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دولت در سال‌هایی که با کسری مواجه بوده حدود 38 درصد و در بهترین حالت، 60 درصد از بودجه عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را پوشش داده است. اگر فرض شود درصد پوشش بودجه عمرانی تا پایان سال به 60 درصد برسد حدود 25 هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی نسبت به بودجه مصوب خواهد شد. بیش از این میزان، هزینه‌ها کشش کم شدن ندارند و این رقم نیز بسیار خوش‌بینانه است. با اجرای اقدامات اولیه در خوش‌بینانه‌ترین حالت کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به 56 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که حدوداً 75 درصد بیشتر از بودجه مصوب است. حال در ادامه به اثرات اجرای اقدامات ثانویه نظیر استقراض از بانک مرکزی یا انتشار اوراق مالی خواهیم پرداخت. انتشار اوراق و استقراض از بانک مرکزی به صورت همزمان اجرایی می‌شود. به این معنی که در تملک اوراق معمولاً به دلیل کسری بودجه از بانک مرکزی استقراض می‌شود.

پیش‌بینی میزان انتشار اوراق یا تزریق بانک مرکزی

مجموع اوراق دولتی موجود در بازار سرمایه 1 /65 هزار میلیارد تومان است که حدود 70 درصد از آن اخزا و سخاب و 30 درصد اوراق کوپنی است. طبق آمار غیررسمی برآورد می‌شود حدود 15 هزار میلیارد تومان نیز اوراق دولتی غیربورسی در بازار وجود داشته باشد. 6 /15 هزار میلیارد تومان از اوراق دولتی بورسی تا پایان سال 97 سررسید خواهد شد که عمدتاً سررسید آن در دی و اسفند است. از این‌رو تا پایان سال دولت باید 1 /20 هزار میلیارد ریال برای تملک این اوراق (بورسی و غیربورسی) وجه واریز کند. با توجه به کسری 56 هزار میلیاردتومانی، پیش‌بینی می‌شود رقم واگذاری دارایی‌های مالی در سال 97 به 89 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که با توجه به واگذاری 49 هزار میلیاردتومانی در هفت‌ماهه ابتدایی سال 97، پیش‌بینی می‌شود حدود 40 هزار میلیارد تومان اوراق طی پنج‌ماهه پایانی سال منتشر شود یا اینکه از بانک مرکزی قرض گرفته شود.

امکان تامین تمامی مبلغ 40 هزار میلیارد تومان کسری باقی‌مانده از طریق فروش اوراق در بورس کم است. این رقم معادل 70 درصد کل اوراق دولتی موجود در بورس است با وجود این در هر حالت، بخشی از این مبلغ از طریق بورس و بخش دیگر از طریق اوراق غیربورسی و استقراض از بانک مرکزی تامین می‌شود که بار تورمی بالایی دارد (این رقم حدود سه درصد نقدینگی کل کشور است). از طرف دیگر به دلیل حجم بالای عرضه اوراق (حتی عرضه حدود یک‌چهارم این اوراق در بورس) بازدهی اوراق احتمال افزایش و قیمت اوراق موجود نیز کاهش خواهد یافت. عرضه سهام از سوی شرکت‌های حقوقی متصل به دولت نظیر صندوق‌های بازنشستگی و... به دلیل نیاز مالی شدید دولت و اجبار به تامین مخارج خود جهت پرداخت حقوق افزایش خواهد داشت. همه این عوامل منجر به اثرات نامطلوب و حجم عرضه‌های بالا در بازار سرمایه و در نتیجه منفی بودن سهام خواهد بود.

پیش‌بینی انجام‌شده خوش‌بینانه است و در صورتی که رقم تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌طور کامل تخصیص داده شود، کسری محاسبه‌شده از مبلغ 56 هزار میلیارد تومان به 81 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. از طرف دیگر نرخ موثر دلار به دلیل افزایش نرخ خوراک پتروشیمی‌ها نسبت به بودجه افزایش داشته است، با وجود این تمامی وجوه حاصل از این درآمد به طرح اجرای بسته حمایتی دولت که در بودجه پیش‌بینی نشده بود، تخصیص داده شده است.