وضعیت غیرممکن
بررسی پدیده بی‌دولتی و مصادیق آن در گفت‌وگو با عباس آخوندی
عباس آخوندی می‌گوید: پدیده بی‌دولتی به این معنی نیست که در ایران نهادی به نام دولت وجود ندارد. در ایران ما قانون اساسی و تفکیک قوا داریم. بنابراین، از منظر نهادی ظرف نهادی دولت مدرن وجود دارد. و از قضا این نکته امیدبخش و مثبتی است که برای اصلاح می‌توان بر آن تکیه کرد.
عباس آخوندی می‌گوید: در ادبیات اقتصاد سیاسی دو ماموریت اصلی برای دولت (state) ذکر می‌شود؛ یکی مدیریت تعارض در جامعه و دیگری تولید کالاهای عمومی. اگر دولتی نتواند دو ماموریت اصلی مدیریت تعارض و تولید کالای عمومی را انجام دهد، جامعه با خلأ جدی حکمرانی مواجه می‌شود که من این وضعیت را «پدیده بی‌دولتی» نامیده‌ام. وزیر پیشین راه و شهرسازی با بیان این نکته که «سازماندهی عملِ جمعی» کوتاه‌ترین تعریفی است که می‌توان از حکمروایی ارائه کرد، اظهار می‌کند: مشکلی که ما امروز داریم که می‌توان از آن با عنوان پدیده بی‌دولتی یاد کرد این است که اساساً دولت ظرفیت سازماندهی یک عمل جمعی را ندارد. هم در مرحله اخذ تصمیم دچار نقص است، هم در مرحله اجرا ناتوان است و هم وقتی با مخالفان روبه‌رو می‌شود، کنار زدن این مخالفان از مسیر کار برایش بسیار دشوار است. بنابراین دولت در هر سه مرحله دچار ضعف است. او می‌گوید: معمولاً مخالفان سیاسی دولت‌ها یک وضعیت ممتنع و غیرممکن را برای دولت ایجاد می‌کنند؛ از سویی، انتظارهایی ایجاد می‌کنند که غیرقابل تامین هستند، از سوی دیگر، با پیامدهای متوسل شدن دولت به چاپ پول یا عدم تامین منابع، فضایی ایجاد می‌کنند که دولت را روبه‌روی مردم قرار دهد.
♦♦♦
در ادبیات اقتصاد سیاسی پدیده بی‌دولتی چه زمانی رخ می‌دهد؟
اگر تعریفی از ماموریت‌های بنیادین دولت داشته باشیم، وقتی این ماموریت‌های بنیادین انجام نشود می‌توانیم بگوییم در وضعیت بی‌دولتی هستیم. در ادبیات اقتصاد سیاسی دو ماموریت اصلی برای دولت ذکر می‌شود؛ یکی مدیریت تعارض در جامعه است که تحت عنوان داوری و حل و فصل خصومت نیز مطرح می‌شود و دیگری تولید کالای عمومی است. کالایی که همگان از آن استفاده می‌کنند، در جامعه نظم ایجاد می‌کند و جامعه را به پیش می‌برد مانند امنیت، توسعه، قانون، سیاستگذاری اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی و نمی‌توان کسی را از بهره‌برداری از آن منع کرد. اگر دولتی نتواند دو ماموریت اصلی مدیریت تعارض و تولید کالای عمومی را انجام دهد، جامعه با خلأ جدی حکمرانی مواجه می‌شود که من این وضعیت را «پدیده بی‌دولتی» نامیده‌ام. درباره این پدیده در سال 1391 یادداشتی نوشتم. اخیراً نیز آن را بازنشر کردم چون دیدم کم و بیش برخی از مختصات آن دوره به قوت خود باقی مانده است.
شباهت وضعیت امروز به سال 1391 و مصداق‌های بی‌دولتی در این دو دوره چیست؟
چالش‌های اقتصادی و مالی چون بدهی دولت به اقتصاد، پول سمی و کسری موسسه‌های اعتباری و بانکی، صندوق‌های بازنشستگی، تنگنای اقتصاد رفاه، مدیریت ارزی، شکاف اجتماعی، فرسایش اجتماعی و تعارض‌های سیاسی درونی و همچنین تعارض‌های بین‌المللی نشانگر آن است که بسیاری از تعارض‌های اساسی کشور همچنان به صورت باز باقی مانده و مدیریت نشده و همچنین دولت در سیاستگذاری و اجرای سیاست‌های اتخاذشده هنوز با ناکارآمدی جدی روبه‌رو است. اینها مساله‌هایی است که در سال 91 نیز ایران با آنها روبه‌رو بود. بحث اصلی این است که آیا دولت بخشی از راه‌حل است یا منبعی برای خلق تعارض است؟ موضوع FATF مثال خوبی است. دولت می‌گوید برای اینکه بتوان امور اقتصادی و تجاری کشور را اداره کرد، باید مبادلات مالی بین‌المللی بر اساس اصولی تنظیم شود و با این هدف لوایحی تهیه می‌کند و به مجلس ارائه می‌دهد، اما عده‌ای در جامعه درباره این موضوع مواضعی مخالف با دولت دارند. تا اینجا مشکلی نیست. وجود دیدگاه‌های مخالف بسیار طبیعی است. ولی نکته بسیار مهم این است که آیا مخالفان به روش مدنی مخالفت می‌کنند و پاسخگوی نگاه خود در جامعه مدنی هستند یا آنکه در قالب دولت پنهان عمل می‌کنند و آنقدر در عمل قدرت دارند که توان توقف دولت مستقر را هم دارند؟ نکته دوم این است که آیا دولت به عنوان قدرت مستقر و مشروع ظرفیت داوری نهایی و اتخاذ تصمیم قطعی در این رابطه را دارد؟ اگر قدرتی خارج از روابط دولت-جامعه مدنی قدرت توقف دولت مستقر را داشته باشد، در عمل می‌توان گفت جامعه با پدیده بی‌دولتی روبه‌رو است. چون دولت مستقر که باید پاسخگو باشد، قدرت تصمیم و اجرای نهایی را ندارد و قدرت فائقه نیز آشکار نیست و مسوولیتی در برابر تصمیم‌های خود نمی‌پذیرد. البته منظور من از دولت هیات وزیران نیست، بلکه دولت به مفهوم «state» است و در همین مفهوم است که دولت قادر به حل مساله نیست و می‌بینیم اگرچه قوه مجریه به طریقی با مجلس مساله را حل و فصل می‌کند، ولی در ادامه گرفتار می‌شود و نهاد جدیدی مطرح می‌شود؛ هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام ورود پیدا می‌کند و در نهایت می‌بینیم مدت‌هاست دولت به مفهوم سه قوه، هنوز موفق نشده موضوع FATF را حل و فصل کند و به جایی برساند. مخالفان دولت می‌توانند لایحه پیشنهادی دولت و مصوبه مجلس را بدون پاسخگویی متوقف کنند. در سال 1391 مساله این بود که دولت بخشی از تعارض بود نه بخشی از راه‌حل. در واقع دولت از مرحله ستاد انتخاباتی خارج نشده بود تا وارد مرحله‌ای شود که مسوولیتی ملی را بپذیرد و جامعه را به پیش ببرد. به همین علت وقتی مختصات سال 1391 را مرور می‌کنیم می‌بینیم در حوزه‌های مختلف مشکلات متعددی در زمینه سیاستگذاری ارزی، قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، هدفمندی یارانه‌ها، نحوه توزیع منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها، تحریم و حل و فصل مسائل ناشی از آن و مبادلات بین‌المللی با سایر ارکان دولت در تعارض بود.
شما وضع موجود را نتیجه «انتخابات مبتنی بر رای نه» ارزیابی کرده‌اید. این مساله چگونه به بی‌دولتی منجر می‌شود؟
بزرگ‌ترین مشکل دولتی که بر مبنای رای نه شکل می‌گیرد این است که به حدی درگیر تعارض درونی است که اساساً امکان مدیریت تعارض‌های موجود در جامعه را ندارد. با انتخابات مبتنی بر رای نه، در نهایت دولتی تشکیل می‌شود که وجه مشترک تشکیل‌دهندگان آن مخالفت با پدیده دیگر است. ولی لزوماً در درون خود دارای انسجام و همبستگی نیست. در نتیجه، اصلی‌ترین مساله دولت مدیریت تعارض درونی خودش می‌شود. بزرگ‌ترین مساله کشور در حال حاضر چه در دولت و مجلس و چه در سطح رابطه بین قوا این است که هیچ سازوکار روشنی برای مدیریت تعارض درونی آنها و بین آنها در اختیار ندارد. دولتی با رای مردم بر سر کار آمده بود که می‌خواست تعارض‌های بین‌المللی کشور را از طریق تعامل و مذاکرات سیاسی و تجاری حل و فصل کند، اما هم در مرحله مذاکرات و هم در مرحله دستیابی به توافق برجام، تعارض به صورت حل‌نشده باقی ماند و حتی هنوز هم دولت به خاطر تلاش برای حل و فصل این تعارض مورد سرزنش قرار می‌گیرد. آثار این تعارض حل‌نشده در درون دولت به معنای «state» در مرحله بعدی که باید مساله مبادلات مالی و FATF حل و فصل می‌شد، بسیار سخت‌تر و سنگین‌تر نمایان شد.
نهاد دولت اخیراً تضعیف شده یا دولت مدرن در ایران به درستی شکل نگرفته است؟
در این موضوع شدت و ضعف مطرح است. پدیده دولت مدرن از نظر تاریخی برای ما یک پدیده تازه است. اگر استقرار دولت مدرن را در اواخر قاجار یا مشخصاً بعد از آن بدانیم، تجربه دولت مدرن در کشور ما به حدود 100 سال می‌رسد. در این دوره کوتاه در مقاطع مختلف، پدیده دولت در موقعیت‌های قدرت و رخوت بوده است. حوزه‌های درونی رقابت با دولت مستقر نیز مهم است. در آغاز کار پهلوی اول کشور دچار ملوک‌الطوایفی و ناامنی بوده و در آستانه تجزیه قرار داشته است. به همین علت در آن زمان پدیده بی‌دولتی بیشتر در حوزه امنیت تجلی داشته است. امروز تجلی این امر بیشتر در حوزه اقتصاد است و سوال این است که آیا دولت می‌تواند سیاست اقتصادی یا سیاست فرهنگی یا سیاست اجتماعی یکپارچه‌ای داشته باشد. در واقع آنچه اهمیت دارد این است که دولت بتواند سیاستی را اتخاذ کند، آن را اجرا کند و اگر در برابر تصمیمش مقاومت‌های غیرقانونی صورت گرفت، این مقاومت‌ها را بشکند. کوتاه‌ترین تعریفی که از حکمروایی می‌شود عبارت از «سازماندهی عمل جمعی» است. مشکلی که ما امروز داریم که می‌توان از آن با عنوان پدیده بی‌دولتی یاد کرد این است که اساساً دولت ظرفیت سازماندهی یک عمل جمعی را ندارد. هم در مرحله اخذ تصمیم دچار نقص است، هم در مرحله اجرا ناتوان است و هم وقتی با مخالفان روبه‌رو می‌شود، کنار زدن این مخالفان از مسیر کار برایش بسیار دشوار است. بنابراین دولت در هر سه مرحله دچار ضعف است. قوه مجریه به این اعتبار مجریه نامیده شده که می‌تواند سیاستی را که اتخاذ می‌کند، تنفیذ و اجرا کند. این یک نقص بسیار جدی است که قوه مجریه سیاستی را اخذ کند ولی نتواند آن سیاست را تنفیذ اجرایی کند.
نکته دیگری که در بحث درباره شکل‌گیری دولت مدرن در ایران و پدیده بی‌دولتی یا بادولتی باید به آن توجه کرد تفاوت قائل شدن بین نهاد دولت با دولت مستقر است. پدیده بی‌دولتی به این معنی نیست که در ایران نهادی به نام دولت وجود ندارد. در ایران ما قانون اساسی و تفکیک قوا داریم. بنابراین، از منظر نهادی ظرف نهادی دولت مدرن وجود دارد. و از قضا این نکته امیدبخش و مثبتی است که برای اصلاح می‌توان بر آن تکیه کرد. بنابراین، زمانی که از پدیده بی‌دولتی می‌گوییم بیشتر ناظر بر ضعف کارکردی دولت مستقر و اختلال در رفتار و روابط بین نهادهای قدرت است. وگرنه ظرف نهادی دولت همچنان وجود دارد. باز تاکید می‌کنم که این نکته بسیار مهمی است و باید به ظرفیت اصلاحی نهاد دولت همواره توجه داشت. ظرف نهادی دولت ثمره نهضت مشروطه و انقلاب اسلامی است. بنابراین، اگر سیاست‌های متعارض در دولت اتخاذ می‌شود یا سیاستی اجرا نمی‌شود به دلیل نبود ظرف نهادی دولت نیست، هرچند برخی تعارض‌های ساختاری وجود دارد لیکن، این وضع بیشتر نتیجه ضعف دولت مستقر است. ضعف کیفیت کالای عمومی، ضعف در مدیریت تعارض، فرآیند سیاستگذاری و فرآیند تنفیذ و اجرای سیاست‌ها و نقص در نحوه اعمال سیاست‌ها و نحوه کنار زدن مقاومت‌ها در برابر سیاست‌های اتخاذشده می‌تواند ناشی از کارا نبودن دولت مستقر باشد. بنابراین وقتی درباره پدیده بی‌دولتی صحبت می‌کنیم باید این موضوع را روشن کنیم که منظور پدیده بی‌دولتی به شکل نهادی نیست. مرجع این موضوع، دولت مستقر است.
با توجه به پیوند فرآیندهای ملت‌سازی و دولت‌سازی، آیا می‌توان ضعف دولت را ضعف ملت نیز تلقی کرد؟
یکی از مهم‌ترین بحث‌های کسانی که درباره فلسفه سیاسی در ایران کار می‌کنند این است که حتی قبل از تعریف مدرن از ملت در قالب دولت- ملت، ایران دارای ملت بوده است. واقعیت این است که سابقه ملت بودن ایران چند هزارساله و بسیار فراتر از دوره مدرن است. همواره اقوام، ادیان و زبان‌های مختلف توانسته‌اند در ایران نفع مشترکی تعریف کنند و تمدنی را به نام تمدن ایرانی خلق کنند. بنابراین ملت ایران وجود دارد و وجود خود را در بحران‌های مختلف مانند دوران جنگ ثابت کرده است. به‌رغم همه نشانه‌هایی که امروز از زوال اجتماعی و افول سرمایه اجتماعی وجود دارد، ملت ایران همبسته است و در برابر خطر مقاومت کرده، توانایی خود را نشان داده و دچار فروپاشی نشده است. در جلوه‌هایی مثل پیروزی‌های ورزشی نیز حس شادی مشترکی که ایجاد می‌شود نشان می‌دهد ملت وجود دارد. حتی ایرانیان خارج از کشور نیز خود را از لحاظ ذهنی پیوسته و وابسته به ملت ایران می‌دانند. بنابراین هیچ تردیدی در این زمینه نیست. اما هر ملتی در درون خود گرایش‌ها و سلیقه‌های مختلفی دارد. میزان پیوستگی اجتماعی و کارآمدی دولت وابسته به این است که چگونه بتواند تعارض‌های داخلی ملت را مدیریت کند. اساساً مدیریت تعارض به این علت تا این اندازه برای دولت و حکومت اهمیت دارد که بتواند از ظرفیت ملی استفاده کند و ملت را یک گام در جهت ایجاد رفاه، امنیت و توسعه به پیش ببرد. بنابراین بسیار مهم است که دولت از یک‌سو ظرفیت مدیریت تعارض داشته باشد و از سوی دیگر بتواند کالای عمومی با کیفیت و کارایی خوب و با هزینه پایین تولید کند. ممکن است دولتی ادعا کنند که یک مساله سیاسی، اقتصادی یا اجتماعی را حل کرده‌اند، ولی باید دید آن مساله با چه هزینه‌ای، در چه زمانی، با چه کارآمدی و با چه ضریب اثرگذاری حل شده است.
فرآیندهای درونی نهاد دولت، شامل مدیریت تعارض، سیاستگذاری و خلق کالای عمومی و اجرای سیاست‌ها ممکن است دارای نقص‌هایی باشد که به بازنگری در آنها نیاز باشد، ولی از آن مهم‌تر این است که دولت مستقر چگونه از این دو ظرفیت ملت و نهاد دولت در جهت تولید کالای عمومی و حل و فصل تعارض استفاده می‌کند. اینجاست که من مساله دولت برآمده از «انتخابات مبتنی بر رای نه» را مطرح می‌کنم. اگر دولت مستقر برآمده از رای آری باشد، مفهومش این است که پیوستگی اجتماعی بین دولت و ملت بسیار بیشتر است و دولت در درون خود کمترین تعارض را دارد. در این صورت امکان اتخاذ سیاست‌های درست با هزینه کم بسیار بالاست و دولت می‌تواند راحت‌تر این سیاست‌های درست را تنفیذ کند و به مرحله اجرا برساند. بزرگ‌ترین مشکل دولت برآمده از انتخابات مبتنی بر رای نه به نظر من این است که چنین دولتی در همان مرحله اول در درون خود آنقدر دچار تعارض می‌شود که در خلق یک سیاست درست با نقص اساسی مواجه می‌شود. برای حل مساله‌های مهمی مانند آنچه دولت امروز در سیاستگذاری بانکی و موسسه‌های اعتباری با آن مواجه است که دارای ابعاد حقوقی پیچیده و متضمن درگیر شدن با منافع گروه‌های زیادی است، نیاز به پشتوانه سیاسی مبتنی بر رای آری و پشتوانه اجتماعی محکم است تا بتواند جراحی‌های دشوار اقتصادی را به انجام برساند. دولتی که می‌خواهد این مسائل را حل کند باید قدرت درگیری داشته باشد وگرنه تعارض‌ها به قوت خود باقی می‌ماند و مردم دوباره می‌بینند مسائل سر جای خود باقی مانده است.
امروز دولت نه‌تنها نمی‌تواند مشکلات پیچیده‌ای مانند مساله موسسات اعتباری را حل کند، بلکه در فراهم کردن امکانات اولیه رفاهی نیز شکست خورده تا حدی که به عنوان مثال دانشجویان با واژگونی اتوبوس در دانشگاه می‌میرند. چرا دولت مستقر تا این اندازه ضعیف شده که در تولید کالاهای عمومی حتی در جایی که تعارض منافع چندان پیچیده‌ای هم ندارد ناتوان است؟
شما تصور می‌کنید در این موارد مساله تعارض منافع مطرح نیست، در حالی که در این موارد نیز با تعارض منافع بسیار جدی مواجه هستیم. در همین نمونه دانشگاه آزاد از مرحله تملک زمین و صدور پروانه تا بهره‌برداری از امکانات فیزیکی و مدیریت، تعارض منافع مطرح است. اساساً ذات دولت این است که هر سیاستی وضع می‌کند در آن یک عده منتفع می‌شوند و عده‌ای هزینه می‌دهند، آنها که هزینه می‌دهند می‌خواهند کمترین هزینه را بدهند و آنها که منتفع هستند می‌خواهند بیشترین نفع را به دست بیاورند.
با این حال به نظر می‌رسد دولت در تامین امکانات اولیه رفاهی و ایمنی که مدیریت تعارض منافع در آنها به اندازه حل مشکلات موسسات اعتباری پیچیده و دشوار به نظر نمی‌رسد، دچار ضعف اساسی است.
به هر حال دولت ظرفیت محدودی دارد. معمولاً مخالفان سیاسی دولت‌ها یک وضعیت ممتنع و غیرممکن را برای دولت ایجاد می‌کنند؛ از سویی، انتظارهایی ایجاد می‌کنند که غیرقابل تامین هستند، از سوی دیگر، با پیامدهای متوسل شدن دولت به چاپ پول یا عدم تامین منابع، فضایی ایجاد می‌کنند که دولت را روبه‌روی مردم قرار دهد. حال در این وضعیت، مدیریت تعارض نیاز به پشتوانه اجتماعی بسیار زیادی دارد. از این روی، دولت در تشخیص اولویت‌ها با مشکل اساسی مواجه می‌شود. و این مساله‌ها از حوزه دید دولت خارج می‌شود و بعد که حادثه‌ای رخ می‌دهد و مشکل نمایان می‌شود، متوجه می‌شوند که پیشگیری از این مشکل بسیار ساده بوده است. شاید دو ماه قبل امکان رخ دادن حادثه‌ای که در دانشگاه آزاد اتفاق افتاد به ذهن هیچ کدام از مقام‌های مسوول در سطح‌های مختلف خطور نمی‌کرد چون توجه آنها به مسائل پیچیده و متعدد دیگر بود. راه‌حل این مساله به طور کلی این است که یک دولت کارایی سیستماتیک داشته باشد. وقتی با مشکلات مقدماتی در پدیده دولت مستقر مواجه هستیم این مسائل نیز به دنبال آن مطرح می‌شود.
سال‌هاست مساله ایجاد تعهد بدون منابع و ناسازگاری دخل و خرج دولت مطرح است. آیا تاکنون به پدیده ایجاد تعهد بدون منابع ورود شده است؟ مدت‌هاست که هر ساله کسری تراز عملیاتی رو به افزایش است و درباره آن هشدار داده می‌شود، ولی هیچ‌وقت این تعارض حل نمی‌شود و نظام سیاستگذاری، قوه مجریه و قوه مقننه قدرت حل این تعارض را ندارند. دولتی که مسائلی تا این حد آشکار را نمی‌تواند حل و فصل کند، در مسائل ریزتری که در زندگی روزمره مردم هم مشاهده می‌شود حتماً با مشکلات پیچیده‌تری مواجه است که نمونه‌های آن را در حوادثی که رخ می‌دهد می‌توان دید.
