سیاستگذاری مالی برای شهرها

دانش سیاستگذاری عمومی با معجزه و تغییرات ناگهانی بیگانه است و توصیه‌های آن متمرکز بر تغییرات کوچک، تدریجی و حساب‌شده است. البته بوده‌اند سیاستگذارانی که با شجاعت یا حماقت، شبانه تصمیمات بزرگی را اتخاذ کرده‌اند؛ اما تجریه حکمروایی مدرن نشان می‌دهد که این تغییرات معمولاً بیش از آنکه مفید باشند، عواقب فاجعه‌آمیز به دنبال داشته‌اند. شرایط مشابه برای تصمیمات شورای شهر تهران و به تبع آن کیفیت زندگی در شهر تهران نیز صادق است. کمپین‌های انتخاباتی معمولاً به صورت سیاه و سفید هستند، در حالی ‌که حکمروایی شکلی خاکستری به خود می‌گیرد. هرچه منتخبان مردم در دوران کمپین‌های خود یا قبل از آن از لزوم انقلاب در شیوه‌های سیاستگذاری در تهران گفته‌اند، هم‌اکنون مجبورند که با بخش عمده‌ای از فرآیندها و عملیات به یادگار مانده از گذشته دست و پنجه نرم کنند و در بهترین حالت بتوانند تغییراتی تدریجی در اجرای آنها در جهت بهبود حاصل کنند.

در این میان مهم‌ترین بحثی که شورای شهر تهران باید به آن توجه ویژه کرده و ارئه راهکارهای بلندمدت برای آن را در اولویت خود قرار دهد، موضوع وضعیت مالی شهرداری تهران و تامین مالی پایدار و دوام‌پذیر مخارج مدیریت شهری تهران است. از نظر نگارنده، این موضوع ساختار اصلی ایجاد‌کننده سایر مسائل مزمن پایتخت همچون تراکم، به خطر افتادن ظرفیت‌های محیط ‌زیستی و نادیده گرفتن حقوق شهروندی با قانون‌فروشی نیز است. خبرهای متعددی در رابطه با بدهی‌های سنگین شهرداری تهران به گوش می‌رسد که البته صحت آنها مورد تشکیک است. احصای حجم دقیق و میزان گستردگی این بدهی‌ها با ایجاد کارگروه ویژه از سوی شورای شهر تهران، قدم اول در راستای حل این مشکل است. قدم دوم، ارائه راهکارهای کوتاه‌مدت برای تسویه این بدهی‌ها؛ و قدم سوم، ارائه و نهادینه‌کردن فرآیندهای قانونی به منظور جلوگیری از تکرار این وضعیت به همراه پیشنهاد روش‌های پایدار و دوام‌پذیر برای تامین مالی هزینه‌های مدیریت شهری تهران خواهد بود.

پایه‌های بسترساز برای سلامت مالی شهرها

 از آنجا که رفتار مخرب شهرداری تهران در سالیان اخیر از سوی سایر شهرداری‌های کشور نیز کپی‌برداری شده است، شنیده‌ها و مصاحبه‌های جسته و گریخته بدین اشاره دارد که هم‌اکنون مشکل تامین منابع مالی پایدار و تسویه بدهی‌ها در تمام شهرداری‌های کشور همه‌گیر شده و اقدامات شورای شهر تهران از این لحاظ می‌تواند اثربخشی قابل ملاحظه‌ای در سراسر کشور داشته باشد. شهرداری‌های کشور از لحاظ مالی دچار فشارهای ساختاری هستند، بدین معنی که در شهرهای کشور میان مسوولیت‌های شهری، خدمات درخواستی، نیازهای سرمایه‌ای و ظرفیت درآمدزایی آنها، عدم‌تعادل‌های بلندمدت وجود دارد. این مشکلات ساختاری جز از طریق اصلاحات در ساختارهایی که موجبات ظهور آنها را فراهم کرده‌اند، امکان‌پذیر نخواهد بود.

متخصصان حوزه سیاستگذاری، سلامت مالی شهرها را ابتدا در تعادل منابع مالی -‌ عموماً مالیات- و هزینه آنها و ثانیاً در تنوع منابع مالی شهرها جست‌وجو می‌کنند. تجربه بین‌المللی نشان داده ضرورت اول در دستیابی به این سلامت مالی، شفافیت اطلاعات مربوط به منابع و مصارف شهرداری‌هاست. در صورتی که شورای شهر تهران بتواند این اطلاعات را به صورت شفاف در اختیار شهروندان و محققان قرار دهد، این آگاهی در میان شهروندان شکل خواهد گرفت که خود یا فرزندانشان که در نظر دارند در این شهر زندگی کنند، چه هزینه‌هایی را باید در قبال تصمیمات اتخاذ‌ شده پرداخت کنند. این شفافیت اطلاعات، همچنین به محققان این امکان را می‌دهد تا با انجام پژوهش‌های مدنظر خود، بهترین راهکارهای سیاستی در جهت حل مسائل شهری را در اختیار سیاستگذاران قرار دهند. از این‌رو، داده، آگاهی و راهکارهای سیاستی سه پایه بسترساز برای سلامت مالی شهرهای کشور هستند.

البته از این لحاظ باید محتاط نیز بود، زیرا که برای پرداختن موثر به موضوع سلامت مالی شهرها، نمی‌توان فرض کرد که شهر «میانگین» یا «بهتر» وجود دارد که سیاست‌های آن را بتوان به سادگی در تمامی شهرها پیاده کرد. همچنین نمی‌توانیم فرض بر این داشته باشیم که تمامی شهرها مسوولیت یکسانی برای خود قائل هستند. فضای سیاست مالی شهرها از پنج بعد تشکیل شده است که رفتارها و انتخاب‌های مالی آنها را محدود کرده و بدان‌ها چارچوب می‌دهد. این ابعاد عبارتند از: قالب حکومتی، پایه اقتصادی شهر، محدودیت‌های قانونی محلی، خدمات درخواستی محلی و فرهنگ سیاسی محلی.

قالب حکومتی، ساختاری است که شهرداری‌ها در ارتباط با سایر نهادهای حکومتی در آن کار می‌کنند. این قالب تعیین‌کننده موضوعات مهمی همچون میزان دسترسی شهرداری‌ها به مالیات و سایر منابع درآمدی است. پایه اقتصادی شهر، منابع درآمدی عمده شهروندان و تبیین‌کننده بسترها و فعالیت‌های درآمدزا برای شهرداری است. محدودیت‌های قانونی محلی و همچنین فرهنگ سیاسی محلی، نقشی کلیدی در رقم زدن ترجیحات و رفتارهای شهروندان و سیاستگذاران در شهر دارند؛ و در نهایت نیز، خدمات درخواستی شهروندان و انتخاب آنها میان کمیت و کیفیت، محور تعیین‌کننده خدمات ارائه‌شده و هزینه‌های شهرداری‌ها خواهد بود. هر یک از این پنج بعد، اثرات قابل توجهی در شکل دادن به شهر، زندگی در آن و رفتار شهروندانش دارند.

به‌طور مثال تجربه جهانی نشان می‌دهد شهرهایی که بر مالیات بر دارایی متکی‌اند، در مقایسه با شهرهایی که بر پایه مالیات بر فروش یا مالیات بر درآمد اداره می‌شوند، رفتارهای متفاوتی نشان می‌دهند. شهرهای متکی بر مالیات بر دارایی، معمولاً فرم شهری متمرکزتری دارند و هویت فیزیکی و تاریخی در آنها کاملاً هویداست. مناطق مسکونی و اداری پرارزش در این شهرها، در مرکز آنها قرار می‌گیرد. در مقابل شهرهای متکی بر مالیات فروش، توسعه شهری در گوشه‌های شهر در جریان است. درآمدهای مالیاتی معمولاً از مرزهای شهر اخذ می‌شود و توسعه در مرکز آنها ضعیف‌تر است. شهرهایی نیز که بر پایه مالیات بر درآمد اداره می‌شوند، توسعه نامنظمی دارند که متمرکز بر اقشار و مناطق پردرآمد است. توسعه شهری در جهت گسترش آن است و به صورت نامنظمی روی می‌دهد.

شهروندان، مسوول پرداخت هزینه‌های شهر

با توجه به آنچه گفته شد، به نظر می‌رسد شورای شهر تهران در جهت باز کردن فضای سیاستی مالی برای خود، باید در هر پنج بعد مطرح‌شده به جابه‌جایی مرزهای این فضا بپردازد. مردم شهر تهران و سایر شهرهای کشور باید نسبت به این مساله آگاه شوند که کسی جز خود آنها مسوول پرداختن هزینه‌های شهر نیست؛ و در صورتی که هم‌اکنون بی‌تفاوت به هزینه‌ها در حال استفاده از سرویس‌های به ظاهر رایگان هستند، به این دلیل است که هزینه این خدمات از طریق قانون‌فروشی و حراج آینده خود آنها و فرزندانشان تامین شده است. شورای شهر تهران باید بدون ترس از عواقب پیگیری چنین استراتژی‌ای در انتخابات آینده، برنامه‌های فعالانه‌ای را برای انتقال این مفهوم به مردم شهر پیاده‌سازی کند. همچنین انجام تحقیقات با‌کیفیت در جهت تبیین کاراترین مدل‌های تامین مالی پایدار شهر تهران، با توجه به الگوی توسعه‌ای و سیاست‌های اجتماعی در نظر گرفته‌شده برای آن، باید با جدیت بیشتری پیگیری شود؛ مالیات بر دارایی‌ها، مالیات بر مصرف سوخت و وسایط نقلیه شخصی از محبوب‌ترین این روش‌ها در کشورهای دنیاست. جدا‌سازی هزینه‌های سرمایه‌ای و جاری و مسیرهای تامین مالی آنها از دیگر پیشنهاداتی است که می‌توان بر نیازمندی‌های نهادی آنان متمرکز شد. هزینه‌های سرمایه‌ای بزرگ شهر، باید از مسیرهای جداگانه‌ای تامین شوند تا در هزینه‌ها و درآمدهای جاری شهر نوسان ایجاد نکند. از آنجا که این هزینه‌ها معمولاً حجم بالاتری دارند و نیز به صورت بلندمدتی بر زندگی شهروندان و نسل‌های آینده آنها اثر می‌گذارند، شفافیت تامین مالی آنها باید بیش از سایر هزینه‌های شهرداری‌ها باشد.

 در برخی شهرهای جهان، این مهم از طریق تشکیل صندوق‌های سرمایه‌ای دنبال می‌شود که تامین مالی آنها از طریق اعمال افزایش نرخ مالیات‌های مقطعی امکان‌پذیر می‌شود و تنها از ذخایر آنها در جهت انجام پروژه‌های سرمایه‌ای می‌توان استفاده کرد. در نهایت، ایجاد محدودیت‌های مقداری و نیز اصطکاک نهادی و فرآیندی برای استقراض شهرداری‌ها از بانک‌ها، بازار سرمایه و بدهی و سایر موسسات مالی، سیاست دیگری است که می‌تواند به جدیت در فرصت به وجود آمده در شورای شهر تهران دنبال شود.