ناگریزی اصلاحات ساختاری
مکانیسم حمایت دولت در شرایط کنونی اقتصاد چه مختصاتی باید داشته باشد؟
در شرایط فعلی، تمامی ذی‌نفعان و جناح‌های سیاسی کشور در اینکه اقتصاد در وضعیت بغرنجی به سر می‌برد با هم اتفاق نظر دارند؛ امری که کمتر در سابقه سپهر سیاسی کشور و در رابطه با واقعیات عملکردی مشاهده شده است. از این‌رو عطش راهکارهای جدید در بین دستگاه‌های سیاستگذار محسوس است که البته به همین دلیل میزان پارازیت‌های ارسالی در فضا از طرف مدعیان قلابی و شبه‌حرفه‌ای به شدت افزایش پیدا کرده و تشخیص بین سیگنال اصلی و پارازیت را برای سیاستگذاران مشکل‌تر نموده است.
در شرایط فعلی، تمامی ذی‌نفعان و جناح‌های سیاسی کشور در اینکه اقتصاد در وضعیت بغرنجی به سر می‌برد با هم اتفاق نظر دارند؛ امری که کمتر در سابقه سپهر سیاسی کشور و در رابطه با واقعیات عملکردی مشاهده شده است. از این‌رو عطش راهکارهای جدید در بین دستگاه‌های سیاستگذار محسوس است که البته به همین دلیل میزان پارازیت‌های ارسالی در فضا از طرف مدعیان قلابی و شبه‌حرفه‌ای به شدت افزایش پیدا کرده و تشخیص بین سیگنال اصلی و پارازیت را برای سیاستگذاران مشکل‌تر نموده است. در شماره قبلی هفته‌نامه تجارت فردا به درستی نسبت به خطرات تحمیل بار برنامه‌های حمایتی جدید به کسری بودجه اخطار داده شد، اما به نظر می‌رسد سیاستمدار ایرانی چنین اخطارهایی را تاویل به بی‌عملی کند و از این‌رو دست به اقداماتی بزند که نتایج مخربی داشته باشد. تجربه‌های یونان، ونزوئلا و تا حدودی ایتالیا، ثابت کرده‌اند که شرایط بحران لزوماً تمرکز ساختارهای سیاستی برای جلوگیری از اشتباهات مخرب را، به‌خصوص در حوزه حمایت اجتماعی، افزایش نداده و اینرسی قدرتمندی در برابر تغییرات موثر وجود خواهد داشت.
وضعیت مار و پله‌ای رفاه خانوار ایرانی که در آن به دلیل شکست یا عدم تمایل سیاستگذار درترمیم ساختارهای معیوب اقتصاد کشور، چرخه‌های ثبات و شوک‌های مخرب تکرار می‌شوند، به درستی حجم گسترده‌ای از نارضایتی را فراهم کرده است. با وجود این باید پذیرفت که بدون اصلاح بنیادین نهادهای مالی و بودجه‌ای و فرآیند سیاستگذاری در کشور، این چرخه‌ها پیوسته تکرار خواهند شد و اصلاح آنان نیز نیازمند تحمل دوره‌های گذار و تحمیل هزینه‌های قابل توجه به ذی‌نفعان خاص و اقتصاد کشور خواهد بود. فرصت نامیمون پیش آمده در این است که محبوبیت دولت دوم روحانی به نظر نمی‌رسد از آنچه در برهه کنونی ثبت شده است، پایین‌تر بیاید. از این‌رو می‌توان اصلاحات گسترده‌ای را در سیستم حمایت اجتماعی پیگیری کرد، که دوام‌پذیری مالی این سیستم را افزایش داده، کارایی آن را بهبود بخشد و اثرات منفی بحران فعلی در بلندمدت را به صورت هزینه-بهینه‌ای کاهش دهد.
حوزه تمرکز اول برنامه‌های غیرمشارکتی است که نیازمند یک بازآرایی سیستمی در معماری آنهاست. برنامه‌های غیرمشارکتی سیستم حمایت اجتماعی ایران، اقیانوسی به عمق یک بند انگشت هستند که با وجود گستره، تنوع و ولع در بلعیدن منابع، عمدتاً اثرگذاری قابل قبولی نداشته‌اند. تنوع و گستره این برنامه‌ها در دستگاه‌های عملیاتی همچون سازمان بهزیستی و کمیته امداد به حدی است که خود این سازمان‌ها نیز معمولاً تحلیل‌های همه‌جانبه و قابل اعتماد از کنشگری‌های خود در حوزه‌های خاص حمایتی ندارند. این برنامه‌ها معمولاً با مقیاس و سطح پوششی کوچک، از سالیان پیش وارد بودجه شده‌اند و در دینامیک چانه‌زنی بین‌سازمانی هیچ‌گاه از بودجه خارج نشده‌اند؛ با وجود اینکه ممکن است اساساً توجیه اولیه برای طراحی آنها از بین رفته یا دگرگون شده باشد؛ نرخ تورم میزان اعانه و منافع پرداختی آنها فرسوده شده یا عدم پایداری پرداخت‌ها به دلیل چالش‌های بودجه‌ای، اثرگذاری آنها را به صفر رسانیده؛ یا اینکه از اول طراحی مناسب و اثرگذاری نداشته‌اند که در مواجهه با محدودیت‌های جدید تغییری در شرایط آنها ایجاد شده باشد.
این برنامه‌ها اگرچه در مصارف سالانه خود کوچک‌مقیاس هستند و صرفاً چندین ده میلیارد هزینه دارند، ولی به دلیل تعداد بالایشان بخش قابل توجهی از منابع عمومی را می‌بلعند که می‌توانست در قالب و برنامه‌ای دیگر اثرات محسوسی روی نتایج مورد نظر سیاستگذار داشته باشد. در شرایط بحران، با وجود اینکه سیاستگذار بخش قابل توجهی از منابع خود را به حمایت اجتماعی تخصیص داده است، و از این مسیر حتی با کسری منابع به گسترش بحران نیز دامن می‌زند، عدم اثرگذاری بر نتایج این توهم را ایجاد می‌کند که منابع بیشتری برای دستیابی به نتایج مدنظر مورد نیاز است. در حالی که مساله اصلی عدم کارایی ساختار طراحی، اجرایی و تخصیص منابع سیستم حمایت اجتماعی است.
اصلاحات مدنظر در این حوزه، باید در قدم اول به صورت سیستماتیک و یکپارچه به ارزیابی اثرگذاری برنامه‌های موجود با استفاده از زیرساخت‌های داده‌ای جدید بپردازد. این ارزیابی سیستماتیک، برنامه‌های موفق از غیرموفق را جدا خواهد ساخت و در مرحله بعد با یکپارچه‌سازی الگوها، مشخص می‌سازد که اساساً ظرفیت اجرایی دستگاه‌های حمایت اجتماعی کشور اجازه اجرای چه کلاس برنامه‌هایی را با کارایی بیشتری امکان‌پذیر می‌سازد. در این میان بازتعریف اولویت‌های جامعه هدف سیستم نیز کلیدی خواهد بود. سیستم حمایت اجتماعی ایران به صورت سنتی بر جامعه بزرگسال و داخل بازار کار رسمی کشور تمرکز کرده است؛ در حالی که برای حداقل‌سازی اثرات بلندمدت بحران، هزینه بهینه کردن مداخلات انجام‌گرفته و ارتقای برابری و همه‌شمولی، تمرکز سیستم بایستی بر کودکان و نوجوانان و خانوارهای خارج از بازار کار رسمی باشد. زیرا قرار دادن کودکان در مسیر مناسب بسیار کم‌هزینه‌تر از مداخله در سنین بزرگسالی برای تخفیف آسیب‌های اقتصادی، اجتماعی و سلامت است. همچنین این کودکان هستند که آسیب‌های بحران را تا بلندمدت به‌صورت توسعه‌های ناقص شناختی و چالش‌های سلامت و اجتماعی با خود به همراه خواهند داشت. خانوارهای خارج از بازار کار رسمی نیز با وجود اینکه همچون کارمندان دولت صدای بلندی ندارند، ضربه اصلی را از بحران‌های تورمی به دلیل عدم مالکیت دارایی‌های مصون از تورم می‌خورند و بایستی نوک پیکان سیاست‌های حمایتی باشند.
حذف کامل مجموعه گسترده برنامه‌های ناکارا، معرفی یارانه اثرگذار کودک و لنگر کردن برنامه‌های کارا و معدود باقی‌مانده به خانوارهای خارج از بازار کار رسمی، نه‌تنها از اثرات سوء رفاهی بحران در کوتاه‌مدت و بلندمدت خواهد کاست، بلکه به دلیل سادگی و قابلیت ارتباط و انتقال راحت‌تر، از رانت‌های اطلاعاتی و کلاهبرداری‌های خرد جلوگیری کرده و برای جوامع در حاشیه قابل دسترس‌تر خواهد بود.
حوزه تمرکز دوم برنامه‌های مشارکتی یعنی صندوق‌های بازنشستگی و سلامت است. این حوزه نیازمند اقدامات فوری است تا آنها را به سرنوشت موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز و بانک‌های ورشکسته تبدیل نکند که با تعلل‌های پی‌درپی مراکز تصمیم‌گیری در اصلاح، دست آخر با پول بانک مرکزی به حیات نباتی ادامه داده و وضعیت فعلی را به وجود آوردند. مسیر دوام‌ناپذیر تامین مالی فعلی صندوق‌های بازنشستگی، تهدید بالقوه‌ای است که می‌تواند به تعمیق بحران و عواقب اجتماعی گسترده منجر شود. هر نوع اقدام اصلاحی اثرگذار در این زمینه فارغ از تزئینات سیاسی‌اش، باید دو کارکرد اصلی محدود کردن جریان خروجی بیمه‌ها با افزایش سن بازنشستگی و افزایش ورودی سیستم با افزایش نرخ مشارکت شاغلان را داشته باشد. راهکارهایی همچون بازآرایی ساختار دارایی این صندوق‌ها، اگرچه لازم و ضروری هستند، جواب بحران فعلی نیستند و باید با طمانینه، صیانت کامل از اموال کارگران و در فرآیندی شفاف انجام پذیرند.
به صورت مشابهی مشخص است که برنامه بیمه سلامت همگانی، در شرایط تامین مالی کنونی و سیگنال‌دهی منفی به انگیزه پرداخت‌های بیمه‌ای خانوار، دوام‌پذیر نخواهد بود. متوقف کردن ضرر در هر مرحله‌ای سودمند است، از این‌رو تصمیم‌گیران باید به سرعت مکانیسم‌های هدف‌گیری این بیمه به جامعه آسیب‌پذیر و تبعیض مقداری در نرخ حق بیمه را اجرا کنند. البته بهانه همیشگی لابی‌گران این بوده که چنین داده‌هایی در دسترس نیست، ولی پایگاه داده توسعه داده‌شده در موضوع برنامه یارانه نقدی – که البته به لطف بازی‌های سیاسی حذفیاتش هیچ موقع عملی نشد- به خوبی قادر است چنین ماموریتی را به جا آورد. نکته دیگر در این رابطه این است که برای عقلانی‌سازی مصرف منابع در این برنامه، نیازی به کیفیت داده بسیار بالا یا محاسبات پیچیده نیست و حتی با داده‌های فعلی و مداخلات کوچک می‌توان اثرات مثبت قابل توجهی بر دوام‌پذیری مالی طرح داشت. البته به نظر می‌رسد مسیری که سیاستگذار در حال حاضر در این رابطه در پیش گرفته است، کاهش چراغ خاموش گستره پوشش برنامه و نکول تعهداتش در برابر عرضه‌کنندگان خدمات سلامت است که حداقل بدون در نظر گرفتن سایر عواقب، باید به خاطر تخریب اعتماد عمومی و کیفیت ارائه خدمات در بخش سلامت، متوقف شود.
سیاستمدار ایرانی ممکن است موارد فوق را به عنوان بخش دیگری از «حرف‌های دانشگاهی» نادیده بگیرد و با این حساب که در «شرایط ویژه هستیم» آنها را کنار بگذارد. ولی مشکلات مطرح‌شده با انباشت دهه‌ها سوء‌مدیریت جایی نخواهند رفت و همچون سیستم بانکی، سیاستمداران را در باتلاق خود به دام خواهند انداخت. جادوگری‌های بوروکراتیک بسان سال‌های قبل، تنها بر حجم بحران خواهد افزود. راهکارها سخت و دردناک‌اند، و زمان هم اندک.
