سیاستگذاران خوب و نهادهای بد

شاید به این موضوع توجه کرده باشید که وقتی صحبت از موفقیت یک سازمان، تیم یا گروه می‌شود، رهبر آن تیم بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد و زمانی که گروه شکست می‌خورد، این اقدامات رهبر گروه است که بیشتر مورد انتقاد قرار می‌گیرد. بنابراین موفقیت تیم و سازمان به شدت با مهارت رهبر در اداره و مدیریت امور داخلی و خارجی سازمان گره خورده است. به‌طور کلی رهبران با تجربه و دانشی که طی سال‌ها به دست آورده‌اند به مقامی رسیده‌اند که امروزه نقش کلیدی را در توسعه فعالیت‌های یک سازمان بر عهده دارند. افراد عموماً به سرعت می‌توانند بگویند که فلان فرد رهبر خوبی نیست و تشخیص دهند که این فرد به درد رهبری نمی‌خورد؛ اما رهبر خوب را چطور؟ به نظر مردم یک رهبر خوب کیست؟ رهبر خوب، فردی است که برای دستیابی به اهداف سازمانی با تمام قوا فعالیت می‌کند. چندین ویژگی وجود دارد که یک رهبر را به یک رهبر خوب بدل می‌کند. از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به صداقت، نماینده بودن، برقرار کردن ارتباط، تعهد، الهام‌بخش بودن و بااقتدار بودن اشاره کرد. این رهبران می‌توانند افراد سازمان را توانمند کرده و بهترین بستر برای پیشرفت آنها را مهیا کنند. البته این موضوع تنها به یک گروه و یک سازمان محدود نمی‌شود، بلکه در سطح جهانی نیز می‌توان دید که رهبران بزرگی بوده‌اند که توانسته‌اند با مهارت‌ها و شایستگی‌های خود دست به تغییرات بزرگی در دنیا بزنند. خواسته یا ناخواسته، جهان تحت تاثیر برخی از این شخصیت‌های بزرگ قرار گرفته است. افرادی همچون مهاتما گاندی و نلسون ماندلا با خرد و دانشی که داشتند، توانستند به اهداف خارق‌العاده‌ای دست پیدا کنند که تا به امروز هم مورد احترام مردم هستند. این رهبران بزرگ به پاس مبارزات و تلاش‌های خستگی‌ناپذیری که در راه آزادی کردند توانستند در برابر قوانین نژادپرستانه و ضدآزادی‌ای که در جوامعشان وجود داشت، بجنگند و با حمایت مردم به این هدف تحقق ببخشند. اما سوالی که ممکن است پیش بیاید این است که آیا سیاستمداران خوب می‌توانند وجود نهادهای بد در جامعه را خنثی کنند؟ آیا رهبران شایسته توانایی جبران کردن آثار منفی حاصل از نهادهای غیررسمی را که به‌طور ناکارآمد در جامعه هستند، دارند؟ اینها سوالاتی است که کمتر پژوهشی به سراغ آن می‌رود و مطالعات کمی در این زمینه وجود دارد. در نتیجه پاسخ این سوال همچنان به عنوان معما باقی مانده است. شاید دلیل عمده عدم استقبال پژوهشگران به این موضوع، نبود معیاری مناسب برای اندازه‌گیری شایستگی سیاستگذاران باشد. به‌طور قطع فقدان چنین شاخصی کار پژوهشگران را با چالش‌های بزرگی همراه می‌کند. در همین راستا، ماریا کارری، استاد دانشگاه سن دیه‌گو کالیفرنیا، در مقاله خود با معرفی معیاری برای اندازه‌گیری میزان شایستگی سیاستگذاران و با استفاده از اطلاعات مربوط به مصاحبه با 306 شهردار ایتالیایی به بررسی صلاحیت شهرداران در خط مشی‌ای که وضع می‌کنند، می‌پردازد. نتایج این مقاله که در سپتامبر 2021 در ژورنال The Journal of Politics، به چاپ رسید نشان می‌دهد که شهرداران شایسته‌تر اقدامات بهتری انجام داده‌اند، حتی در شرایط مناسب نبودن نهادهای غیررسمی در جامعه. در این شهرداری‌ها، شهرداران شایسته‌تر عموماً منابع مالی را در بخش‌های مولد جامعه به کار گرفتند و از این منابع به‌طور موثرتری بهره بردند. آنها عموماً بودجه دردسترسشان را به افزایش سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و ارائه خدمات بهتر بدون افزایش مالیات اختصاص داده بودند. در ادامه خلاصه‌ای از این مقاله ارائه می‌شود.

نهاد چیست؟

برای درک بهتر این موضوع شاید بهتر باشد ابتدا توضیحی درباره معنی نهاد در جامعه و انواع آن داده شود. به‌طور کلی نهاد که در مواردی موسسه یا سازمان اجتماعی نیز نامیده می‌شود، یکی از ساختارهای اجتماعی در هر جامعه است. نهاد اجتماعی (Social Institution)، اصطلاحاً به آن دسته از موسساتی گفته می‌شود که به‌وسیله آنها کنترل اجتماعی صورت می‌گیرد. در جامعه‌شناسی، نهاد به دو حالت رسمی و غیررسمی وجود دارد. نهاد در معنای رسمی آن، به‌هر چیزی که مورد نیاز جامعه باشد و مراحل ساخت و پرداخت آن در جامعه صورت گرفته باشد، اطلاق می‌شود. طبق این تعریف، همه موسسات، سازمان‌ها و مقررات و قوانین اجتماعی که برای رفع نیازهای جامعه به‌وجود می‌آیند، نهاد نامیده می‌شوند. در این صورت می‌توان گفت، سازمان‌های عمومی مانند آموزشگاه‌ها، مدارس و دبیرستان‌ها، دانشگاه‌ها، بیمارستان‌ها، پرورشگاه‌ها، اداره‌های دولتی، سازمان‌ها و موسسات ورزشی، موسسات تجاری و تفریحی، برنامه، گواهینامه، دانشنامه، مقررات کلاس، مقررات مدرسه، نظام و مقررات اداره راهنمایی، همه و همه نهاد اجتماعی هستند. اما اینها غالباً در زبان فارسی بیشتر با کلمه «سازمان» بیان می‌شوند. گرچه این سازمان‌ها وسایلی هستند که «نهادها» وظایف خود را به‌وسیله آنها به انجام رسانده و از آنها کمک می‌گیرند، اما «نهادها» خصوصیات دیگری دارند که در سازمان کمتر وجود دارد. نهاد در معنای غیررسمی آن نیز که موضوع مورد بحث در این مقاله نیز هست، همان «نهادهای اصلی و اساسی» هستند که تشکیل آنها، خارج از اراده افراد است و جامعه آنها را نهاده و برقرار کرده است. این نهادها که در الگوهای معین، خاص، منظم، پیچیده و بادوام مناسبات و روابط و جریانات اجتماعی را ایجاد می‌کنند، برای ارضای نیازمندی‌های انسان‌ها به‌وجود آمده‌اند. از جمله مهم‌ترین این نهادها می‌توان به نهاد آموزش و پرورش، نهاد خانواده، خویشاوندی و ازدواج، نهاد دین، نهاد حکومت یا سیاست و نهاد اقتصاد اشاره کرد.

اما این نهادها چه نقشی در جامعه ایفا می‌کنند؟ همان‌طور که در تعریف نهاد گفته شد، نهادها ساختارهایی از جامعه هستند که نیازهای جامعه را برآورده می‌کنند. آنها نه‌تنها برای نیازهای جامعه ضروری هستند، بلکه به ساختن خود جامعه نیز کمک می‌کنند. از طریق این نهادها، جوامع برای آینده برنامه‌ریزی می‌کنند، زندگی مدنی را مدیریت می‌کنند، جوانان را آموزش می‌دهند و اجتماعی می‌کنند و از سلامت و ایمنی عمومی محافظت می‌کنند. نهادهای رسمی مانند اینها می‌توانند به تولید هویت جامعه کمک کنند و فرصت‌هایی را برای تعامل و مشارکت مدنی فراهم کنند. به‌طور مثال نهادها به افراد کمک می‌کنند بدانند در یک موقعیت خاص، مانند رانندگی در ترافیک، چانه‌زنی در بازار یا شرکت در مراسم عروسی، چگونه رفتار کنند. نهادها همچنین نقش بازتوزیعی مهمی در اقتصاد دارند- آنها اطمینان حاصل می‌کنند که منابع به درستی تخصیص داده می‌شود و تضمین می‌کنند که فقرا یا کسانی که منابع اقتصادی کمتری دارند محافظت می‌شوند. آنها همچنین با ارائه سیستم‌های پلیسی و قضایی که به مجموعه‌ای از قوانین مشترک پایبند هستند، اعتماد را در جامعه تشویق می‌کنند.

مقاله چه می‌خواهد بگوید؟

با توجه به نقش پررنگ نهادها در جامعه، مقالات بسیاری می‌توان یافت که به بررسی اهمیت آن پرداخته‌اند. اما در عوض، مطالعات به نسبت محدودی در زمینه تاثیرات و نقش رهبران سیاسی و عملکرد آنها بر وضعیت کشور وجود دارد. یکی از مهم‌ترین دلایل برای کم بودن تعداد مقالات در این زمینه، سخت بودن طراحی مولفه‌ای برای اندازه‌گیری شایستگی سیاستمداران است. و اغلب مقالاتی که در زمینه اقتصاد وجود دارند، شایستگی سیاستمداران را بر اساس شاخص‌های سرمایه انسانی اندازه‌گیری کرده‌اند. هر چند که سرمایه انسانی معیار کافی‌ای نیست و به خوبی نمی‌تواند میزان شایستگی رهبران را نشان دهد. به عنوان مثال، رهبرانی که به نسبت آموزش بیشتری دیده‌اند، فسادشان کمتر نیست و کشورشان نیز تحت اختیار آنها به توسعه چشم‌گیری دست نیافته است. طبق برآوردها، سطح آموزش رهبران با ویژگی‌ها، مهارت‌ها و توانایی‌های بالقوه رهبری، رابطه خیلی قوی‌ای ندارد. از این‌رو برای پر کردن این شکاف در مطالعات سیاسی و اقتصادی، پژوهش حاضر تبیین شده است. حال دوباره به سوالی که این پژوهش به دنبال پاسخ به آن بوده است برمی‌گردیم. آیا رهبران شایسته می‌توانند جای این نهادها را پر کنند یا خیر؟ به عبارت دیگر آیا در شرایطی که نهادهای غیررسمی مثل خانواده و فرهنگ مردم به خوبی عمل نمی‌کنند، آیا وجود رهبرانی فرزانه و سیاستگذارانی نخبه می‌تواند به کمک جامعه بیاید و با سیاستگذاری‌های درستشان وضعیت کشور را به سمت توسعه و پیشرفت ببرد؟ فرض کنید در کشوری زندگی می‌کنید که مردم آن خیلی به قوانین احترام نمی‌گذارند، نسبت به رسم و رسوم بی‌توجه‌اند، در خانواده‌های خود آموزش‌های لازم را ندیده‌اند و در اجتماع توانایی برقراری ارتباط خوبی با یکدیگر ندارند. با وجود این، این کشور یک ویژگی مثبت دارد و آن هم این است که سیاستمداران آن، هم شایستگی لازم را برای اداره کشور دارند و هم خیرخواه هستند. در این شرایط آیا می‌توان امیدی به چشم‌انداز این کشور داشت؟

یافته‌های پژوهش

به منظور بررسی تاثیر صلاحیت اداری شهردار بر سیاست‌ها، نویسنده این مقاله از داده‌های نظرسنجی تازه جمع‌آوری‌شده در مورد صلاحیت اداری 306 شهردار ایتالیایی استفاده کرده است. او با استفاده از این اطلاعات به دنبال بررسی این است که ببیند آیا شهرداران شایسته‌تر از بودجه عمومی استفاده موثرتری می‌کنند و خدمات بهتری ارائه می‌کنند یا خیر. علاوه بر این، در این مقاله بررسی می‌شود که آیا اهمیت سیاستمداران و صلاحیت آنها تابعی از کیفیت نهادهای جامعه است یا خیر. به عبارت دیگر، آیا رابطه بین شایستگی سیاستمداران با نهادهای غیررسمی چگونه است؟ سیاستمداران و نهادها ممکن است مکمل یا جایگزین یکدیگر باشند. یعنی ممکن است سیاستمداران شایسته تنها در صورتی بتوانند سیاست‌های درست به‌کار ببرند که در یک محیط نهادی حمایتی قرار گیرند، یا ممکن است سیاستمداران شایسته بتوانند دقیقاً در جایی که نهادها ناقص هستند، عملکرد خوبی داشته باشند. با توجه به شرایط ایتالیا، بررسی شهردارهای این کشور نمونه بسیار مناسبی برای این پژوهش است. نهادهای رسمی همچون قوانین در این کشور ثابت هستند، بنابراین تغییر در نهادهای غیررسمی که تنوع زیادی در ایتالیا دارند، باعث شده است که ایتالیا را به محیطی ایده‌آل برای این مطالعه تبدیل کند. ماریا کارری نویسنده این مقاله، ابتدا این کشور را به دو قسمت شمال و جنوب تقسیم می‌کند و از جنوب ایتالیا به عنوان نماینده محلی که نهاد غیررسمی با کیفیت پایین‌تری دارد، استفاده می‌کند و سپس به بررسی سه معیار دیگر در سطح شهرداری از نهادهای غیررسمی می‌پردازد. در این راستا کارری، از سه معیار جایگزین نهادهای غیررسمی در سراسر شهرداری‌های ایتالیا استفاده می‌کند: حضور جرائم سازمان‌یافته، هنجارهای بوروکراتیک و سرمایه اجتماعی. درک اینکه چگونه این نهادهای غیررسمی می‌توانند موانعی برای اثربخشی سیاست یک شهردار باشند، آسان است. برای یک شهردار که قصد دارد مدرسه‌ای در شهر خود بسازد، وجود جرائم سازمان‌یافته می‌تواند فرآیند تدارکات را پیچیده‌تر و ریسک ساخت چنین مدرسه‌ای را بیشتر کند. هنجارهای بوروکراتیک زمانی می‌توانند مانعی بر سر راه اجرای سیاست باشند که به حضور بوروکرات‌های تنبل و بی‌پاسخ منجر شوند؛ این موضوعی است که در مقاله پاتنام، لئوناردی و نانتی (1993) که به بررسی در چندین منطقه از جنوب ایتالیا پرداخته بودند به آن اشاره شد. برخی از سیاست‌ها برای موفقیت نیاز به همکاری همه شهروندان دارد، بنابراین سطوح پایین سرمایه اجتماعی نیز می‌تواند مانعی در این راستا باشد. یک مثال رایج در میان شهرهای ایتالیا، بازیافت زباله است، سیاستی که تنها در صورتی می‌تواند موفقیت‌آمیز باشد که شهروندان اطمینان داشته باشند مواد بازیافتی به محل دفن زباله ختم نمی‌شود یعنی اعتماد داشته باشند و زمانی که همبستگی و همکاری بین مردم به اندازه‌ای باشد که قوانین بازیافت را رعایت کنند.

بررسی‌های این مقاله نشان می‌دهد که صلاحیت شهردار به استفاده موثرتر از بودجه، افزایش سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و ارائه خدمات بهتر بدون افزایش مالیات تبدیل می‌شود. طبق یافته‌های این پژوهش، شهرداران شایسته‌تر با کاهش شکاف بین درآمدها و هزینه‌ها، بودجه دردسترسشان را به‌طور موثرتری مدیریت می‌کنند. علاوه بر این، یافته‌های مقاله نشان می‌دهد که شهرداران با امتیاز شایستگی بالاتر، قادر به افزایش کل هزینه‌ها هستند که این افزایش کل مخارج بیشتر در بخش هزینه‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت به جای مخارج جاری است. شهرداران شایسته‌تر حتی هزینه بیشتری برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت (ساخت زیرساخت‌ها و پروژه‌های چندساله) می‌کنند و در دوره شهرداری آنها احتمال بازپرداخت بدهی‌های معوق شهرداری بیشتر است. آیا افزایش هزینه‌ها و مخارج سرمایه بیشتر مرتبط با شهرداران شایسته به کالاهای عمومی بهتر نیز تبدیل می‌شود؟ کارری این سوال را با استفاده از داده‌های سطح شهرداری در مورد کیفیت ارائه خدمات بررسی می‌کند. علاوه بر این، در حالی که اندازه مازاد هزینه شهرداری ممکن است معیار معتبر خارجی برای اثربخشی دولت نباشد، ارائه خدمات با کیفیت بالا یکی از مهم‌ترین اهداف هر دولتی است. با توجه به نتایج این پژوهش، میزان کیفیت خدمات ارائه‌شده در جامعه با میزان شایستگی شهرداران رابطه مستقیم دارد، به ویژه در مناطقی که از نظر سطح نهادهای غیررسمی به نسبت ضعیف‌تر هستند مانند مناطق جنوبی ایتالیا.