حلقه‌های گمشده

در باب ریشه‌یابی ناکامی سیاست‌های اقتصادی ایران در خصوصی‌سازی، یک پرسش ذهن برخی از تحلیلگران را به خود مشغول کرده و آن اینکه اگر نظام بنگاه‌داری دولتی به راه خود ادامه می‌داد، شرایط امروز اقتصاد ایران آیا بهتر نبود؟ پاسخ‌هایی نیز که از ذهن پرسشگران حاصل می‌شود معمولاً حول یک جواب سیر می‌کند؛ اینکه بله، بهتر آن بود که خصوصی‌سازی نمی‌کردیم.
بنابراین، نگاه غالب از منظر منتقدان این است که شیوه خصوصی‌سازی که در ایران پیش گرفته شد، به سود اقتصاد کشور نبوده و بهتر بود انجام نمی‌شد. به نظر می‌رسد در این مسیر، نسبت به دو نکته غفلت صورت گرفت؛ نخست آنکه روش خصوصی‌سازی در ایران مسیر اشتباهی را طی کرده است و آنچه که اتفاق افتاد آنی نبود که در عالم اقتصاد به عنوان خصوصی‌سازی بتوان از آن یاد کرد. همان‌طور که در غالب اقتصاد کشورهای توسعه‌یافته و در حال ترقی گنجانده شده، خصوصی‌سازی بدون استقرار سازوکار بازار امکان‌پذیر نیست، و تنها داشتن اراده برای خصوصی‌سازی یا اقداماتی نظیر هدفمندی یارانه‌ها، نمی‌تواند چراغ تغییر و تحول در حرکت از اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار را به سرمنزل مقصود برساند.
کندن از اقتصاد بسته انحصاری دولتی به اقتصاد باز رقابتی خصوصی نیز مکانیسم خود را دارد. پرسش این است که از کجا باید شروع کنیم؟ از خصوصی‌سازی یا آنکه از باز کردن اقتصاد؟ پاسخ بدون شک در یک جمله خلاصه می‌شود: از باز کردن اقتصاد. در نتیجه چنین مکانیسمی است که گستره بازار بنگاه‌های اقتصاد، جهانی می‌شود و دیگر محدود به تقاضای داخلی نیست. بنابراین اتفاقی که رخ می‌دهد این است که بنگاه‌های اقتصادی، رشد خواهند کرد و بزرگ می‌شوند و به تبع آن بازارها در مقیاس‌های اقتصادی شکل می‌گیرند. هنگامی نیز که در مقیاس اقتصادی شکل گرفتند، قدرت رقابت بین‌المللی هم پیدا خواهند کرد. شاید بیان یک مثال آماری ساده اهمیت این موضوع را نشان دهد؛ بررسی‌ها نشان می‌دهد در ایران سه درصد از تعداد بنگاه‌های صنعتی حدود 70 درصد ارزش ‌افزوده صنعت را در اختیار دارند. معنی این آمار این است که تعداد کمی از بنگاه‌ها، کل صنعت را در اختیار دارند و این یعنی یک ساختار انحصاری در صنعت. نکته دیگر، عدم حساسیت بهره‌وری بنگاه‌های بزرگ و حتی بنگاه‌های متوسط، نسبت به نوع مالکیت است. به این معنی که بهره‌وری بنگاه‌های دولتی و خصوصی در اقتصاد ایران، تفاوتی با یکدیگر ندارد. اگر بنگاه دولتی خصوصی شود، بهره‌وری‌اش تغییر نمی‌کند. در واکاوی این رویه باید گفت محیط کسب‌وکار در ایران مساعد نیست که شاهد چنین اتفاقی هستیم. از این رو، تا زمانی که شرایط محیطی بنگاه‌ها تغییر پیدا نکند، جابه‌جایی مالکیت هیچ اتفاق جدیدی را به وجود نخواهد آورد؛ و اینجاست که باید گفت اگر بنگاه‌ها خصوصی‌سازی نمی‌شدند و در اختیار دولت باقی می‌ماندند، حتماً شرایط بهتری را نسبت به آنچه که در طول سال‌های اخیر رخ داده، شاهد می‌بودیم.
با این اوصاف، شاید بهتر باشد به تحلیل سازمان بازرسی کل کشور بسنده کنیم که طی گزارشی اعلام کرد خصوصی‌سازی در ایران شکست خورده است. اگر خصوصی‌سازی را یک حلقه از مجموع چندحلقه‌ به هم پیوسته و مرتبط با هم بدانیم و اگر مجموع سیاست‌ها را چه در کنار هم و چه به صورت جداگانه ارزیابی کنیم، ما را به این نتیجه منتج می‌کند که از ظرفیت قانونی و شرایط عمومی به وجود آمده به خوبی استفاده نشد. در زمینه نرخ ارز و حامل‌های انرژی و نرخ سود بانکی و خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی و اصلاح ساختار اقتصادی، آنگونه که پیش‌بینی شده بود، اتفاق نیفتاد و حتی در برخی موارد، جهت‌گیری‌ها خلاف سیاست‌هایی بود که در برنامه سوم آمده بود. مثال واضح آن نیز نرخ ارز است که بر خلاف پیش‌بینی قانون برنامه، و برخلاف تورم بالاتر داخلی نسبت به تورم کشورهای طرف تجاری عملاً تثبیت شد.
نرخ سود بانکی نیز وضعیت چندان متفاوتی را تجربه نکرد به طوری که این نرخ متناسب با تورم تعدیل نشد. حال آنکه قیمت انرژی نیز از برنامه خارج و به بودجه سالانه واگذار شد. در کنار بی‌توجهی به رویکردهای برنامه سوم، افزایش قیمت نفت نیز مزید بر علت شد و پس از وفور درآمدهای نفتی، اصلاحات اقتصادی روند کندی در پیش گرفت. به این ترتیب خصوصی‌سازی و در کنار آن توسعه بخش خصوصی به شکل بسیار ضعیف دنبال شد که نتایج نامناسبی چه در اجرا و چه در اهداف بر جای گذاشت.
این در حالی است که از ظرفیت‌های قانون برنامه سوم نیز استفاده لازم نشد؛ برنامه سوم از این نظر حائز اهمیت بود که به طور مثال در کنار بخشی که خصوصی‌سازی را تبیین می‌کرد، سرفصل دیگری نیز به نام ساماندهی شرکت‌های دولتی وجود داشت و رویکردها بر این اساس بود که خصوصی‌سازی به صورت تدریجی شکل گیرد تا در کنار آن، سیاست‌های توانمندسازی بخش خصوصی هم دنبال شود. بنابراین، هدف‌گذاری برنامه‌نویسان این بود که در کنار خصوصی‌سازی، اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی نیز پیگیری شود اما در عمل ارزیابی‌ها این بود که نه‌تنها در اجرای سیاست خصوصی‌سازی که در زمینه اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی نیز تلاش لازم صورت نگرفت؛ و حال با بنگاه‌هایی مواجه هستیم که از نظر حقوقی، خصوصی تلقی می‌شوند اما از نظر ساز‌وکارهای انگیزشی و تصمیم‌گیری خصوصی نیستند. خصوصی‌سازی هنگامی می‌تواند معنی و مفهوم واقعی پیدا کند که نقش دیگر عوامل و مهم‌تر از همه منطق حاکم بر خصوصی‌سازی تعریف شده باشد. باید هدف دولت از خصوصی‌سازی مشخص شود؛ اینکه دولت چرا قصد دارد بنگاه‌های خود را واگذار کند. اگر هدف از این واگذاری‌ها، دستیابی به منابع است، ماهیت خصوصی‌سازی تفاوت می‌کند و اگر هدف این است که دولت بنگاه‌داری را رها کند و به بخش خصوصی مجال فعالیت دهد، باز هم ماهیت خصوصی‌سازی متفاوت می‌شود. متاسفانه در ایران این هدف به درستی تبیین نشده است. از طرفی، دولت‌ها و اداره‌کنندگان اقتصاد به این نتیجه رسیده‌اند که اقتصاد دولتی کارآمد نیست و اقتصاد مبتنی بر بخش خصوصی کارآمد است اما همچنان این رویکرد در نزد دولت‌ها مغفول مانده است که کارآمدی و رقابت‌پذیری اقتصاد در سایه استقرار‌ ساز‌وکار بازار به وجود می‌آید؛ و نکته دیگر آنکه، دولت‌ها به این نتیجه نرسیده‌اند که با وجود فشارهای تعزیراتی و قیمت‌گذاری دولتی، بخش خصوصی امکان رشد پیدا نمی‌کند و انگیزه بنگاه‌داری برای بخش خصوصی از بین می‌رود. بدون شک اگر فضای حاکم بر مبادله و محیط کسب‌وکار دستوری باشد، اما مالکیت به بخش خصوصی منتقل شود، تغییری در شرایط به وجود نخواهد آمد. در حقیقت مالکیت خصوصی با اقتصاد دستوری سازگاری ندارد و بر عکس این اقتصاد دولتی است که با اقتصاد دستوری سازگاری دارد. مالکیت خصوصی با اقتصاد آزاد و اقتصاد رقابتی سازگاری دارد. بنابراین مجموعه‌ای از سیاست‌ها در قالب اصلاحات اقتصادی باید دنبال شود که حلقه آخر آن خصوصی‌سازی است، نه حلقه اول آن. در این چرخه، آخرین اقدام دولت خصوصی‌سازی است. اما آنچه که تاکنون اتفاق افتاده، واگذاری بخشی از شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی است که در ماهیت این واگذاری‌ها نیز تردیدها موج می‌زند. اینکه واگذاری‌ها به واقع به اهل فن و صاحبان اصلی روند خصوصی‌سازی صورت گرفته یا آنکه اقتصاد ایران شاهد ظهور پدیده‌های تازه‌ای مانند شبه‌دولتی‌ها و شرکت‌های به اصطلاح خصولتی شده است که برای رهایی از آن حتماً زمان و توان دیگری نیاز است.

بررسی تجربیات خصوصی‌سازی در بنگلادش، هند، نپال، پاکستان، سریلانکا، فرانسه، ایتالیا، آلمان، مقدونیه، ترکیه، جمهوری آذربایجان و ترکیه نشان می‌دهد که به طور کلی دولت‌ها در این کشورها برای اصلاح نقش دولت در اقتصاد و مشارکت عمومی مردم در فعالیت‌های اقتصادی، تلاش‌های چشمگیری داشته‌اند و در اغلب این کشورها برنامه خصوصی‌سازی با اهداف افزایش رشد اقتصادی، کاهش کسری بودجه، افزایش سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، کاهش تصدی‌های دولت، افزایش کارایی و... پیگیری شده است. همچنین عمده‌ترین روش‌های واگذاری در کشورهای دیگر به صورت مزایده، مذاکره، بورس، فروش سهام از طریق انواع قراردادهای مدیریتی و... بوده است. نتایج حاصل از بررسی عملکرد خصوصی‌سازی در این کشورها نشان می‌دهد پیامدهای منفی اجتماعی خصوصی‌سازی که معمولاً به صورت مازاد نیروی کار، بازنشستگی بیش از موعد کارگران و امثال اینهاست رخ داده است و همین امر نیز باعث شده تا انتقادات گسترده‌ای به خصوصی‌سازی صورت گیرد. به همین دلیل باید توجه شود هدف از خصوصی‌سازی، تنها تغییر مالکیت نیست، بلکه هدف عمده افزایش کارایی اقتصادی و از آن طریق افزایش سطح رفاه اجتماعی است و از آنجایی که این امکان وجود دارد که در کشور ما نیز،‌ اجرای برنامه خصوصی‌سازی این چنین پیامدهایی را به دنبال داشته باشد، لذا بررسی تجربیات دیگر کشورها که عمدتاً نتایج یکسانی را در برداشته است، می‌تواند به سیاستگذاران و برنامه‌ریزان کمک کند.