پناهگاه روز‌های کم‌پولی

بر کسی پوشیده نیست که تحریمی که در دوره اخیر آغاز شده است با سیاست‌های تحریمی دوره‌های پیشین متفاوت است. در اثر اعمال این تحریم‌ها، صادرات نفتی و نیز درآمد ارزی کشور رو به کاهش گذاشته است. به موجب اعمال این تحریم‌ها شرکت‌های بزرگ نفتی، قادر به همکاری با ایران نیستند؛ این شرکت‌ها در مناقصات بین‌المللی شرکت می‌کنند و مراودات گسترده بین‌المللی دارند که در صورت همکاری با ایران، این موقعیت آنان در مخاطره قرار می‌گیرد. البته این امکان، یعنی همکاری با ایران برای شرکت‌های نفتی کوچک تا حدودی فراهم است به این دلیل که آنها مانند شرکت‌های بزرگ تحت کنترل نیستند. اما برای کاهش ابعاد تحریم و نیز آثار کاهش درآمدهای نفتی باید راهکارهای اساسی‌تری را جست‌و‌جو کرد. راهکارهایی در سطح بین‌المللی که اکنون در تداوم مذاکرات ایران و گروه 1+5 و گفت‌وگو‌های سیاسی تجلی یافته است و دیگری، راهکارهایی است که باید در اقتصاد داخلی مورد توجه و پیگیری قرار گیرد. اقتصاددانان و سیاستمداران به این اتفاق نظر دست یافته‌اند که «کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی» بهترین راهکار برای کاهش آثار تحریم در کشور است. به دلیل تاکید مقام رهبری در قطع وابستگى هزینه‌هاى جارى دولت به درآمدهاى نفتی و با توجه به اهمیت نفت در ایران و سهم آن در تامین بودجه کشور بررسی چگونگی هزینه‌کرد درآمدهای نفتی ضروری به نظر می‌رسد .
بررسی درآمدهای ارزی از سال 1384 تا سال 1390 نشان می‌دهد این درآمدها از 53 میلیارد دلار تا 88 میلیارد دلار در سال رسیده است. همچنین درآمدهای غیرنفتی که به نوعی بخشی از درآمدهای نفتی است از 21 میلیارد دلار در سال 1384 به 33 میلیارد دلار در سال 1390 رسیده است. در طول هفت سال مجموع کل صادرات کالا و خدمات کشور 698 میلیارد دلار بوده است. وقتی درآمد نفتی دولت کاهش پیدا می‌کند کاهش منابع تامین بودجه عمومی نیز حتمی است. این کاهش منابع در وهله نخست بر واردات کالاهای اولیه صنعتی و ماشین‌آلات اثر گذاشته و باعث کاهش واردات کالاهای سرمایه‌ای می‌شود. کاهش واردات سرمایه‌ای نیز باعث رکود در صنعت و در نهایت منجر به کاهش توان مالیاتی و کاهش منابع تامین غیرنفتی بودجه عمومی می‌شود. به طور کلی در بررسی درآمدهای ارزی مشاهده می‌شود که حدود 70 الی 80 درصد درآمدهای ارزی کشور از صادرات نفت خام است که در صورت کاهش درآمد نفتی، درآمدهای مالیاتی نیز کاهش می‌یابد. چرا که درآمدهای مالیاتی و غیرنفتی نیز عمدتاً ریشه نفتی دارد و درآمد حاصل از صادرات میعانات گازی و کالاهای پتروشیمی در واقع نوعی درآمد نفتی محسوب می‌شود. باید توجه کرد که نوسانات درآمدهای نفتی امکان هرگونه برنامه‌ریزی بلندمدت را از دولت سلب می‌کند و حتی منجر به تغییر برنامه‌های دولت نیز می‌شود. از این رو، درآمد نفتی نقش اساسی در اقتصاد کشور و معیشت مردم دارد. در هفت سال گذشته، مجموع واردات کالا و خدمات 8/483 میلیارد دلار بوده است که در کشور مصرف شده است. اما این مصرف چگونه بوده است؟ چه مقدار آن به دارایی‌های بلندمدت تبدیل شده است و چه مقدار آن به نوعی به مصرف عمومی رسیده است؟ مطالعات نشان می‌دهد سهم واردات کالا و خدمات از تولید ناخالص داخلی در طول هفت سال تغییر محسوسی نکرده است. به طور کلی مشاهده می‌شود که عمده درآمد ارزی حاصل از نفت و غیرنفت صرف واردات کالای مصرفی و واسطه‌‌ای شده است که با تعریف کالای واسطه‌ای، این نوع کالاها، همان کالای مصرفی تلقی می‌شود. در طول هفت سال سهم کالای سرمایه‌ای که به دارایی بلندمدت تبدیل می‌شود از مصارف ارزی حدود 16 درصد بوده است.
در سیاست‌های کلى برنامه پنجم توسعه که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد، تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهاى حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومى به «منابع و سرمایه‌هاى زاینده اقتصادى» و ایجاد صندوق توسعه ملى با تصویب اساسنامه آن در مجلس شوراى اسلامى در سال اول برنامه پنجم و برنامه‌ریزى براى استفاده از مزیت نسبى نفت و گاز در زنجیره صنعتى و خدماتى و پایین‌دستى وابسته به آن با رعایت :

1 واریز سالانه حداقل 20 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورد‌ه‌هاى نفتى به صندوق توسعه ملى

2 ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملى به بخش‌های خصوصى، تعاونى و عمومى غیردولتى با هدف تولید و توسعه سرمایه‌گذارى در داخل و خارج کشور با در نظر گرفتن شرایط رقابتى و بازدهى مناسب اقتصادى

3 قطع وابستگى هزینه‌هاى جارى دولت به درآمدهاى نفت و گاز تا پایان برنامه، همچنین طبق ماده 125 قانون برنامه پنجم توسعه که قانونگذار تعیین کرده است
حفظ ظرفیت تولید سال 1389 و افزایش ظرفیت تولید روزانه یک میلیون بشکه مقرر شده است.

راهکارهای قطع وابستگى هزینه‌هاى جارى دولت از درآمدهاى نفتی
عمده‌ترین منبع تامین بودجه عمومی، درآمدهای حاصل از صادرات نفت و فرآورده‌های مرتبط با آن است و بخشی از منبع تامین بودجه عمومی نیز که درآمدهای مالیاتی است متکی به درآمدهای نفتی است؛ لذا با کاهش درآمدهای نفتی، درآمدهای غیرنفتی نیز کاهش یافته است. تدبیر مقام معظم رهبری در استقلال بودجه جاری دولت از نفت مستلزم دو جهت‌گیری اساسی است:
افزایش سایر درآمدهای دولت
کاهش هزینه‌های جاری دولت.

افزایش سایر درآمدهای دولت
بررسی‌ها نشان می‌دهد سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی از 3/7 درصد در سال 1384 به 4/8 درصد در سال 1388 رسیده است؛ اما در سال 1389 با کاهش 8/1درصدی به 8/6 درصد رسیده است. به طور میانگین سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی در طول شش سال 1/7درصد بوده است. درحالی ‌که در سایر کشورهای جهان، سهم مالیات به تولید ناخالص داخلی چندین برابر ایران است، نگاهی به سهم درآمد مالیاتی و سهم هزینه‌های مصرفی برخی دولت‌های منطقه از تولید ناخالص داخلی آن کشورها نشان می‌دهد که سهم OECD کشورهای درآمد مالیاتی از تولید ناخالص داخلی اکثر کشورهای مذکور بیشتر از سهم هزینه‌های مصرفی از تولید ناخالص داخلی آن کشورهاست. ولی برای کشور ایران سهم درآمد مالیاتی از تولید ناخالص داخلی کمتر از سهم هزینه‌های مصرفی از تولید ناخالص داخلی است.
افزایش سایر درآمدها به افزایش تولید ناخالص داخلی مربوط می‌شود. چرا که با افزایش تولید ناخالص داخلی بدون نفت، درآمدهای مالیاتی و عوارض که درآمد غیرنفتی دولت محسوب می‌شود، افزایش خواهد یافت. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی کشور که از شاخصه‌های اصلی در بررسی ساختار و اندازه دولت است به طور متوسط برای کشورهای توسعه‌یافته در حدود 20 درصد است، برای ایران به طور متوسط در هفت سال یعنی از سال 1384 تا 1390، 1/7 درصد بوده است. با مقایسه کشورهای در حال توسعه و منطقه، ایران باید برای رسیدن به 15 درصد سهم مالیاتی به تولید ناخالص داخلی برنامه‌ریزی و ظرفیت‌سازی کند که یکی از راهکارهای آن افزایش سقف مالیات‌ها از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی است.
بنا بر اظهارات مقامات مالیاتی، 40 درصد از فعالیت‌های اقتصادی در کشور یا از معافیت مالیاتی استفاده می‌کنند یا فرار مالیاتی دارند و مالیات را پرداخت نمی‌کنند. از سوی دیگر بنا بر گزارش بانک مرکزی 6/21 درصد از فعالیت‌های اقتصادی کشور به صورت اقتصاد زیرزمینی است که مالیات پرداخت نمی‌کند و در واقع در مجموع 60 درصد از اقتصاد ایران مالیات نمی‌پردازند؛ لذا این بررسی اولیه نشان می‌دهد میزان مالیات را می‌توان به 5/2 برابر میزان فعلی افزایش داد.

کاهش هزینه‌های جاری دولت
با حجم فعلی بودجه جاری، تامین بودجه از مالیات و سایر درآمدها امکان‌پذیر نیست. با توجه به بودجه جاری 93 هزار میلیارد تومانی کشور در سال 1390 و تولید ناخالص داخلی در حدود 453 هزار میلیارد تومانی در این سال، نسبت کل بودجه به GDP برابر با 20 درصد می‌شود که نسبت بالایی است. سایر کشورهای دنیا که سهم GDP مالیاتی بین 15 تا 27 درصد از تولید ناخالص داخلی دارند، تامین بودجه در این کشورها برای مصارف جاری و مصارف سرمایه‌ای دولت است. از آنجا که در ایران مصارف سرمایه‌ای از درآمد حاصل از فروش نفت تامین می‌شود، هدف این است که فقط بودجه جاری را از درآمدهای غیرنفتی تامین کنیم. پس سهم مناسب برای بودجه جاری 15 درصد از تولید ناخالص داخلی است که همین سهم همچنین برای سهم مالیات نسبت به تولید ناخالص داخلی در نظر گرفته شده است. جهت کاهش بودجه جاری کشور بر اساس این بررسی باید از ظرفیت قانون سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون مدیریت خدمات کشوری که با این حرکت هم‌راستاست به خوبی استفاده شود و با انتقال صحیح بخش مهمی از وظایف فعلی دولت به بخش خصوصی و همچنین طبق برخی مواد قانون مدیریت خدمات کشوری باید به جای افزایش حجم دولت و کارکنان آن، خدمات فعلی دولت به بخش خصوصی برون‌سپاری شود و حجم دولت کاهش یابد. اگر بودجه جاری از مالیات و عوارض تامین شود، باید سهم عوارض و مالیات برابر بودجه جاری شود و از این رو بر اساس تولید ناخالص داخلی سهم مالیات را 15 درصد در نظر بگیریم، سقف مورد نیاز برای بودجه جاری کشور، برابر با 68 هزار میلیارد تومان می‌شود که در بودجه سال 1390 بودجه جاری بالغ بر 93 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این رقم به مراتب بیش از میزان معقول بودجه جاری کشور است و این نشان‌دهنده حجم بزرگ دولت و بالا بودن بودجه جاری کشور است. این رقم سیاست مستقل کردن بودجه جاری کشور از نفت را غیر‌ممکن می‌سازد. در حالی که برای اجرای این سیاست باید حجم دولت و حجم بودجه جاری کشور تا حداکثر 15 درصد تولید ناخالص داخلی کاهش یابد. بودجه جاری کشورها باید بر اساس مالیات و درآمدهای غیرنفتی کشورها تهیه شود. کشورهایی همچون ترکیه، مالزی، هند، نروژ و دیگر کشورهای توسعه‌یافته که بیشتر درآمدهای آنها مبتنی بر مالیات است، سهم مالیاتی بیشتری نسبت به سهم هزینه‌های دولت از تولید ناخالص داخلی دارند. یعنی اینکه دولت این کشورها هر‌ساله علاوه بر تامین تمام مخارج مصرفی خود از طریق مالیات، مقداری از مالیات را صرف توسعه هزینه‌های سرمایه‌ای و پایدار می‌کنند. در کشورهای آمریکا و برخی کشورهای اروپایی نیز به علت داشتن بحران اقتصادی در چند سال اخیر هنوز هزینه‌های دولت کاسته نشده و مخارج جاری دولت‌شان بیشتر از مالیات دریافتی آنهاست. در ایران سهم مخارج دولت از سهم مالیات دریافتی بسیار بالاست و جبران هزینه‌های جاری از طریق عوایدی حاصل از فروش نفت صورت می‌پذیرد که در مقایسه با واردات
هفت ساله گذشته نیز مشاهده می‌شود به اندازه درآمدهای حاصل از نفت، واردات داشته‌ایم. سهم بسیار بالای واردات را نیز کالاهای مصرفی و واسطه‌ای به خود اختصاص داده است و در طول این هفت سال نیز سهم آنها افزایش یافته و سهم واردات کالاهای سرمایه‌ای دچار کاهش شده است.

ساختار مناسب اجرای سیاست قطع وابستگى به نفت
راهکار پیشنهادی برای اصلاح ساختار مناسب دولت برای اجرای سیاست کلی کاهش وابستگی بودجه جاری دولت به درآمد نفتی، برگشت به رویه قبل از سال 1350 است. تا قبل از سال 1350 بودجه جاری کشور در وزارت اقتصاد و دارایی تهیه می‌شد و سازمان برنامه مسوول تهیه بودجه برای توسعه کشور بود و مدیریت توسعه کشور را بر عهده داشت. در سال 1350 موضوعی با عنوان اصل تمرکز بودجه مطرح شد که همه درآمدهای دولت در یک صندوق واریز شود و همه مصارف دولت نیز از آن صندوق تامین شود. از این رو رویه قبلی به هم خورد. در رویه قبلی حداکثر سقف بودجه جاری کشور درآمدهای مالیاتی و عوارض بود و وزارت دارایی بر حسب درآمد موجود مصارف بودجه جاری کشور را متعادل می‌کرد و در زمان کسری از نفت کمک می‌گرفت. انفجار حجم دولت و افزایش بودجه جاری دولت از آن سال‌ها آغاز شد زیرا هیچ سقفی برای جلوگیری از افزایش بودجه جاری دولت وجود نداشت و با تکیه بر بودجه جاری نفت، مصارف جاری کشور حتی تا سقف درآمدهای نفتی می‌توانست برابر باشد. با بازگشت به آن سال‌ها، پیشنهاد می‌شود تهیه، تنظیم و اجرای بودجه به وزارت اقتصاد و دارایی داده شود و درآمد حاصل از نفت با برنامه‌ریزی منسجم به پروژه‌های زیرساخت و ماندگار کشور اختصاص یابد. برای کاهش وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفتی در طول دوره زمانی که رهبری معین کرده‌اند نیز به صورت پلکانی عمل شود و هرساله بخشی از درآمد سالانه نفت به وزارت امور اقتصادی و دارایی برای موازنه بودجه اختصاص داده شود تا به تدریج این تخصیص‌ها با افزایش تولید داخلی و به دنبال آن افزایش مالیات و از سوی دیگر کاهش هزینه‌های جاری دولت به صفر برسد. درآمد نفتی نیز در حوزه برنامه‌ریزی توسعه که هدف ایجاد دارایی‌های بین‌نسلی و بلندمدت است، قرار گیرد. پیشنهاد می‌شود با احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جهت طراحی و اجرای سرمایه‌گذاری، برنامه‌های توسعه از محل درآمدهای نفتی برنامه‌ریزی‌شده و بر هزینه‌کرد درآمدهای نفتی در مسیر سرمایه‌گذاری بلندمدت و بین‌نسلی نظارت شود.

اولویت‌گذاری در مصرف درآمدهای نفتی
نفت اصلی‌ترین منبع درآمد ارزی کشور است. نفت دارایی زیرزمینی است که درآمد حاصل از فروش آن باید به دارایی روی زمینی تبدیل شود و برای تداوم تولید باید سرمایه‌گذاری زیربنایی توسعه یابد. متاسفانه ساختار بودجه به طور کامل به نفت وابسته است. اگر صنعت نفت نتواند پابرجا بماند نمی‌تواند به تولید زاینده در کشور منجر شود. از این رو، استفاده از درآمدهای نفتی در توسعه صنعت نفت به منظور تداوم تولید درآمد نفتی باید در اولویت نخست قرار گیرد. کشور رکورد تولید 3/4 میلیون بشکه در روز را داشته است و پیش از تحریم‌ها تولید 9/3 میلیون بشکه در روز را ثبت کرده است. اگر برای نگهداشت ظرفیت تولید نفت اقدامات مناسب و کافی انجام نشود، این ظرفیت کاهش پیدا خواهد کرد؛ لذا نگهداشت ظرفیت تولید نفت و گاز و ایجاد ظرفیت‌های جدید، از اولویت‌های جدی کشور هستند و تداوم سرمایه‌گذاری در این بخش ضروری است و برای این منظور نیز سرمایه‌گذاری در منابع مشترک بر سایر منابع، اولویت بسیار بالایی دارد. باید توجه کرد در شرایط عادی و نبود تحریم استفاده از قرارداد بیع متقابل عملی بوده است و کمک به تامین مالی ارزی کشور کرده است. ولی در شرایط فعلی کشور، نمی‌توان با آن صنعت نفت را توسعه داد. در شرایط فعلی درآمد نفتی (منابع قطعی) صرف کار غیر‌ضروری شده است. از صنایع غذایی تا صنایع نساجی سالی حدود 70 الی 80 میلیارد دلار کالای مصرفی و واسطه‌ای واردات صورت گرفته و فقط 8/16 درصد واردات به کالاهای سرمایه‌ای مربوط می‌شود. نباید پس از خرج منابع قطعی، برای تامین مالی پروژه‌های زیرساخت به سراغ استقراض از بانک و ... رفت. باید از ابتدا با مدیریت صحیح منابع موجود و سرمایه‌گذاری در بخش زاینده و زیرساخت کشور بستر توسعه همه جوانب کشور را فراهم کنیم.