تاریخ انتشار:
عبور از سد گمرک
گمرک سازمانی است دولتی، که کنترل‌کننده کالا و اشخاص به هنگام تردد مرزی به منظور انطباق با مقررات تجارت خارجی است.
محمود بهشتیان مشاور امور گمرکی اتاق تهران
اولاً: گمرک مقررات تجارت خارجی را وضع نمی‌کند. این مقررات توسط مجلس و دولت وضع و برای اجرا به گمرک ابلاغ می‌شود. به این ترتیب گمرک سیاستگذار نیست بلکه یک سازمان مجری است. ثانیاً: برای اجرای مقررات صادرات و واردات و کنترل‌های مرزی، گمرک به تنهایی انجام وظیفه نمی‌کند، بلکه سازمان‌های کنترلی متعددی (از جمله بهداشت، قرنطینه، استاندارد، سازمان‌های تحویل‌گیرنده کالا، و...) در مبادی مرزی حضور داشته و در انجام این امر دخالت دارند. در این خصوص این نکته قابل توجه است که یک استاندارد بین‌المللی برای تعیین محدوده اختیارات گمرک در کشورهای مختلف وجود ندارد. بدین صورت که در برخی از کشورها گمرک بسیار مجهز بوده و اختیارات وسیعی برای انجام کنترل‌ها دارد، از جمله مجری قوانین مهاجرت و گذرنامه بوده، دارای آزمایشگاه‌های مجهز برای آنالیز کالا و یا انطباق آن با مقررات استاندارد ملی است، همچنین دارای پلیس مخصوص و مجهز به وسایل امنیتی، هلیکوپتر و قایق‌های تندرو برای مبارزه با قاچاق است. ولی در برخی از کشورها این کنترل‌ها توسط سازمان‌های متولی دیگر مستقر در مرز صورت می‌پذیرد و وظیفه گمرک صرفاً به کنترل کالای همراه مسافر و یا شمارش و باز و بسته کردن محموله‌ها و برداشت و ارسال نمونه برای ارسال به آزمایشگاه و یا استعلام از سازمان‌های مربوط جهت انطباق با مقررات خلاصه می‌شود که وضعیت کشور ما تا حدود زیادی به مورد اخیر نزدیک است. بنابراین واژه «گمرکی» در عنوان مقاله به «گمرک به عنوان سازمان کنترلی و مجری مقررات تجارت خارجی یا صادرات و واردات که در معیت سازمان‌های متعدد مرزی دیگر این وظیفه را انجام می‌دهد»، محدود می‌شود.
در ادامه بحث، لازم است به دو نهاد بین‌المللی ذی‌ربط، یکی سیاستگذار در تدوین مقررات تجارت خارجی در سطح بین‌المللی و دیگری تدوین‌کننده مقررات گمرکی ساده و هماهنگ به منظور انجام کنترل‌های گمرکی به هنگام صدور و ورود اشاره شود.
پس از جنگ جهانی دوم تجارت خارجی و نقش آن در توسعه ملی اهمیت زیادی پیدا کرد و لازم بود برای آن مقرراتی وضع شود. اولین اقدام (پس از کنفرانس هاوانا) اجرای موافقتنامه گات (GATT) در سال 1948 بود که نهایتاً با 38 ماده مقرراتی بین‌المللی برای تجارت بین‌المللی کالا وضع شد و تا سال 1994 به عنوان تنها توافقنامه و مقررات جهانی در تنظیم روابط تجاری کالایی بین‌المللی انجام وظیفه کرد. با گسترش تجارت و لزوم تداوم و بسط مقررات آن به تجارت خدمات و نیز وضع مقرراتی برای جنبه‌های تجارتی مالکیت فکری، سازمان جهانی تجارت (WTO) در سال 1995 ایجاد شد که هم‌اکنون دارای 154 کشور عضو بوده و به عنوان تنها سازمان بین‌المللی تنظیم‌کننده مقررات تجارت خارجی و مسائل مربوط به آن است. بدیهی است توفیق مقررات تجارت خارجی مستلزم وجود گمرکی کارآمد است که ضمن رعایت دقیق مقررات تجارت خارجی کمترین زحمت و مانع را برای تجارت قانونی ایجاد کند. چون در تجارت خارجی، کالا باید حداقل از دو کشور (مرز) عبور کند، و در این خصوص نیز نیاز به مقررات گمرکی بین‌المللی وجود دارد، بنابراین از همان آغاز و در سال 1950 و همپای WTO (با نام اولیه GATT) یک سازمان بین‌المللی- بین‌الدولی متخصص در امور گمرکی با نام سازمان جهانی گمرک (WCO) و با نام اولیه « شورای همکاری گمرکی» ایجاد شد که رسالت آن وضع مقررات گمرکی ساده، هماهنگ، کارا و اثربخش بود تا اعضا بتوانند با تاسی از آن و وضع مقررات داخلی، وظایف خود را به نحو مطلوب انجام دهند. WCO در حال حاضر 177 کشور عضو دارد و ایران نیز از سال 1337 به عضویت آن درآمده است. تاکنون 16 کنوانسیون بین‌المللی و بیش از 100 توصیه‌نامه در مسائل گمرکی تدوین کرده که در مجموع هدف از آنها «آشتی دادن دو الزام متباین دقت و سرعت» در انجام وظایف گمرک است.
اکنون پس از توضیح مختصر راجع به گمرک و مفاهیم مختلف و تفاوت حدود وظایف و اختیارات آن در سطح جهان و نیز مشخص شدن و تحدید کلمه گمرک به یک سازمان دولتی مسوول کنترل تردد مرزی و انجام این امر به اتفاق سازمان‌های متعدد همجوار به موضوع چالش‌ها و راهکارها پرداخته می‌شود.
1 حکومت خوب
در یک تفکر سیستمی بررسی گمرک باید در ارتباط با کل دولت و حاکمیت لحاظ شود.
از 100 سال قبل موضوع حکومت مناسب یعنی مدلی از ساختاری توانا برای تامین رضایت حداکثری شهروندان مطرح بوده است. کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل در قطعنامه 64/2000 در آوریل 2000، با الهام از اعلامیه جهانی حقوق بشر، این مساله را مطرح و هشت ضابطه برای آن مشخص کرد که عبارتند از: شفافیت، مشارکت، مسوولیت‌پذیری، پاسخگویی، حاکمیت قانون، کارایی و اثر‌بخشی، انعطاف‌پذیری، نظام حقوقی قابل پیش‌بینی.برای ما که غنی‌ترین متون مذهبی و ادبی را داریم شاید این ضوابط زیاد چشمگیر نباشد، ولی دقت در معانی آنها و اثرات مثبت و موثری که رعایت آنها می‌تواند در تنظیم امور داشته باشد، کاملاً آشکار است.
2 راهکارهای سازمان جهانی گمرک برای رفع چالش‌ها
سازمان جهانی گمرک (WCO) در طول 60 سال فعالیت خود، در قالب کمیته‌ها و با استفاده از خرد جمعی از تجربیات هزاران کارشناس در رشته‌های مختلف، حجم عظیمی از متون و منابع را فراهم کرده است. به جرات می‌توان گفت کمتر سازمان بین‌المللی است که در رشته خود به این موفقیت نائل آمده باشد. علاوه بر تدوین کنوانسیون‌های بسیار مهم از جمله «سیستم هماهنگ‌‌شده» تعیین ضوابط موافقتنامه به ارزش WTO، «کنوانسیون کیوتوی تجدیدنظر شده»، ... و بیش از یکصد توصیه‌نامه در مسائل مختلف گمرکی، راهنمایی‌های ارزنده‌ای نیز به اعضا در خصوص مواجهه با چالش‌ها داشته است که فهرست‌وار به رئوس برخی از آنها اشاره می‌شود.
دانش تسریع‌کننده تعالی سازمان: در حال حاضر دانش کلید موفقیت محیط‌های سیاسی و کاری است. دبیر‌کل سازمان جهانی گمرک موضوع سال 2011 این سازمان را «دانش» تعیین کرد و در توجیه اقدام خود به این حکیمانه‌ترین سخن استناد کرد که سقراط در 2400 سال قبل گفته است «تنها یک خوب وجود دارد و آن دانش و آگاهی است و صرفاً یک شر و بدی وجود دارد و آن جهالت و نادانی است».
ظرفیت‌سازی: ظرفیت‌سازی زمانی می‌تواند به صورت موثر و مفید واقع شود که به سه موضوع توجه شود:
الف- خواست سیاسی، یعنی باید اجماعی توسط کل حاکمیت بر این موضوع وجود داشته باشد.
ب- سرمایه‌گذاری بر روی افراد
ج- مشارکت موثر با ذی‌نفعان
- رقابت‌پذیری اقتصادی هدف هر سیستم اقتصادی است. مساعدتی که گمرک می‌تواند انجام دهد، انجام موثر کنترل گمرکی بدون مزاحمت برای تجارت قانونی است. در این مورد WCO یک بسته کامل ابزارها برای حصول این هدف تحت نام «بسته رقابت‌پذیری اقتصادی» تدوین کرده است. عناوین ابزارهای مورد استفاده در این بسته عبارتند از: کنوانسیون کیوتوی تجدیدنظرشده، مطالعه زمان ترخیص، استانداردهای امنیتی-تسهیلاتی، مجموعه مدیریت خطر، پنجره واحد. در نهایت استفاده از این بسته به اهداف: 1- شفافیت و قابلیت پیش‌بینی، 2- رویه‌های مدرن‌‌شده، 3- استفاده از فنون اطلاعات و ارتباطات، 4- مشارکت و همکاری، 5- اندازه‌گیری زمان لازم برای انجام یک فعالیت و 6- سایر موارد، منجر خواهد شد.
چنانچه بخواهیم به طور ملموس به چالش گمرک در ایران و راهکارهای رفع آن بپردازیم، به پنج چالش عمده می‌توان اشاره کرد.
1 کمبود نقدینگی: این کمبود در دو مرحله قابل بررسی است. یکی در موقع ثبت سفارش و افتتاح اعتبار در بانک که به گمرک مرتبط نیست و دیگری در موقع ترخیص کالا و پرداخت حقوق و عوارض. به نظر می‌رسد گمرک می‌تواند با اجرای استانداردهای 9-4، 15-4 و 16-4 (فصل، ضمیمه عام کنوانسیون کیوتوی تجدیدنظرشده)، که همانا «پرداخت تعویقی» و ارائه فرصت به واحدهای تولیدی برای پرداخت حقوق ورودی به زمانی پس از ترخیص است، کمک بسیار بزرگی به بخش صنعت ارائه کند.
2 در حال حاضر اغلب کالاها مشمول استاندارد است. اهمیت و لزوم بررسی انطباق کالاهای وارده با استانداردهای ملی، به ویژه درخصوص لوازم اتومبیل، کالاهای برقی، ... که مستقیماً با جان و مال مردم سر و کار دارد، بر کسی پوشیده نیست. ولی طریقه فعلی بررسی عملاً مانع بزرگی بر سر راه هرگونه تسهیلات و قفل کردن هر اقدام گمرک در جهت نوآوری و نیز تحمیل هزینه‌های اضافی و نتیجتاً کاهش رقابت‌پذیری است. در‌این‌خصوص پیشنهاد می‌شود سازمان استاندارد از «بسته مدیریت خطر» WCO در انجام این کنترل‌ها استفاده کند و حداکثر پنج درصد موارد را با استفاده از اصول علمی مدیریت خطر مورد بازرسی قرار دهد.
3 قابلیت پیش‌بینی: قابلیت پیش‌بینی مقررات و شرایط آینده در یک محدوده زمانی، رکن اساسی هرگونه پیشنهاد اصلاحی است. درست است که گمرک سیاستگذار نیست ولی سیاست‌های تجارت خارجی، مستقیماً بر روی گمرک که مجری آنهاست تاثیر می‌گذارد. تعویض خلق‌الساعه مقررات و عدم توجه به خاستگاه قانونی آنها، و مهمتر وعده‌های متناقص مسوولان و بعضاً قول بازگشت به شرایط قبل عملاً رقابت‌پذیری اقتصادی را به طور جدی مخدوش می‌کند. در حال حاضر این مساله به چالش بسیار بزرگی تبدیل شده که اصلاح ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات به منظور انطباق با شرایط جدید را الزامی می‌کند.
4 اجرای برنامه «فعالان اقتصادی مجاز»: یکی از مهم‌ترین توصیه‌های WCO، اجرای این برنامه است. خوشبختانه گمرک جمهوری اسلامی ایران اقداماتی در این خصوص و همچنین نوسازی گمرکات معمول داشته که امید است نتایج آن در آینده نزدیک حاصل شود و گشایش بزرگی برای بخش صنعت و تجارت قانونی داشته باشد. در این خصوص اجرای استاندارد 3032 (از فصل سه ضمیمه عام کنوانسیون کیوتوی تجدیدنظرشده) پیشنهاد می‌شود.
5 شرایط جدید پرداخت: با توجه به مشکلات بانکی بر اثر تحریم‌ها و تعطیل استفاده از مقررات متحدالشکل اعتبار اسنادی، در حال حاضر واردکنندگان و صادرکنندگان در دریافت کالا در واردات و یا دریافت وجه در صادرات بسیار آسیب‌پذیر شده‌اند. گرچه این مساله مستقیماً به گمرک مرتبط نیست اما نهایتاً می‌تواند کسری کالا زیان‌های مالی فراوان برای صاحبان کالا و در گمرک ادعای خروج ارز مشکلاتی را فراهم کند. توضیح اینکه اخیراً در موارد زیادی مشاهده شده است که فروشندگان خارجی از کمیت و یا کیفیت کالاهای سفارش داده‌شده کاسته و عملاً زیان‌ها و دردسرهای زیادی به واردکنندگان ایرانی تحمیل می‌کنند. در این خصوص، بخش خصوصی کمتر امکان اقدام دارد که لازم است سازمان‌های دولتی ذی‌ربط به طور جدی با آن برخورد کنند.
دیدگاه تان را بنویسید