مسخ دولت

مریم رحیمی: اگر قرار باشد که تسخیر دولت را در چند جمله ساده توضیح دهیم، باید بگوییم دولت برای پیگیری اهداف عمومی، ابزارهایی در اختیار دارد که منحصر به‌ خود دولت است و هیچ نهاد دیگری جز دولت آن را در اختیار ندارد. چنانچه این ابزار به جای اینکه در راستای خیر عمومی به کار گرفته شود، به منظور تامین منافع افراد و گروه‌های خاص کار کند، می‌توان گفت که دولت تسخیر شده است. گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ هم برای استفاده از همین رانت‌ها فعال می‌شوند. اگر با دقت و یک‌بار دیگر این جملات را که جان کلام گفت‌وگو با دکتر عباس خندان، عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی است، بخوانیم به خوبی می‌توانیم علت‌العلل ناکامی سیاست‌گذار را در اصلاح سیاست‌های نادرست دریابیم. محرزترین مثالی که می‌توان برای تسخیر دولت زد، روند ناتمام خروج دولت از اقتصاد انرژی و به‌خصوص برق است. عضو هیات علمی دانشگاه خوارزمی نشان می‌دهد که چرا همیشه عده‌ای در برابر اصلاحات اقتصادی قد علم می‌کنند و دولت هم تاب و توان مقابله با این موج را ندارد.

♦♦♦

‌این روزها اظهارنظرهای زیادی درباره پدیده تسخیر دولت‌ها از سوی گروه‌های ذی‌نفع می‌شنویم. به‌طور مشخص رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس گفته: «با پدیده تسخیر دولت مواجه هستیم، به‌طوری ‌که افراد در تصمیم‌گیری‌ها نفوذ دارند و به نوعی مسیر را از اجرای ماموریت منحرف می‌کنند و به سمت منافع خود تغییر می‌دهند.» اساساً چه اتفاقی رخ می‌دهد که دولت به تسخیر گروه‌های ذی‌نفع درمی‌آید؟

به نظر من سه سازوکار وجود دارد که سبب می‌شود دولت به تسخیر گروه‌های ذی‌نفع درآید؛ این سه سازوکار «رشوه و لابی»، «کنترل نهادها» و «دولت سایه و ساختارهای موازی» هستند. بنابراین یک راه تسخیر دولت آن است که افراد و گروه‌های ذی‌نفوذ بر طراحی‌های سیاست‌ها، اثر مستقیم بگذارند و مسیر سیاست‌گذاری را تغییر دهند. یعنی این گروه‌ها سبب می‌شوند دولت به ‌جای اینکه در تصمیم‌گیری خود منافع و علایق عمومی را در اولویت قرار دهد، سیاست خود را به نفع گروه‌های ذی‌نفوذ تغییر دهد. یکی از روش‌های رایج برای تغییر جهت سیاست‌ها، رشوه و لابی‌گری است. رشوه، مشخصاً فساد را دربر می‌گیرد. اقدام به پرداخت و دریافت رشوه، یعنی برخی از سیاست‌ها به فروش می‌روند؛ خریداری می‌شوند و مبلغی پول برای تغییر یک کالای ذی‌قیمت مبادله می‌شود. در حالی که لابی‌گری گاهی قانونی است و به چند طریق انجام می‌شود؛ یک مدل مستقیم است که طی آن برخی از وکلا مسئولیت مذاکره از جانب شرکت‌ها و گروه‌های ذی‌نفع با سیاست‌گذاران را بر عهده می‌گیرند. یک حالت دیگر هم به این شکل است که گروه‌های ذی‌نفع و قدرتمند در مخارج کمپین‌ها و رقابت‌های انتخاباتی شرکت می‌کنند زیرا زمانی که سیاست‌گذاران بخواهند در انتخابات رای بیاورند، به تامین مالی نیاز دارند. همچنین راه دوم لابی‌گری، به این شکل و تامین مالی کمپین‌های انتخاباتی است و این یک نوع لابی است، یک نوع دیگر لابیست‌های مردمی یا لابی‌گری مردمی (grassroots lobbying) است. فعالان یا داوطلبان مردمی افرادی هستند که اهداف سیاسی خاصی را دنبال می‌کنند. عملکرد این گروه از لابیست‌ها در نظام‌های دموکراتیک پذیرفته و مشروع تلقی می‌شود زیرا اهداف آنها در جهت پیگیری منافع عمومی هستند. در این روش مستقیماً پولی برای لابی‌گری خرج نمی‌شود بلکه کمپین‌هایی برای جهت‌دهی به سیاست‌ها شکل می‌گیرد تا سیاست‌ها تحت تاثیر قرار گیرند. در برخی مواقع این فرآیند به کمک رسانه‌ها انجام می‌شود. یعنی این گروه‌ها بر رسانه‌ها کنترل و نفوذ دارند و از طریق آنها به سیاست‌هایی که دلخواهشان نیست، اعتراض می‌کنند یا به آنها جهت می‌دهند. همه این اقدامات از جمله الگوهایی است که در دسته روش اول قرار می‌گیرند و طراحی سیاست‌ها را منحرف کرده و اقدامی انجام می‌دهند که سیاست‌های عمومی دولت بر اساس علایق و نفع عمومی نبوده و منحرف شوند.

‌پس مسئله اصلی، تغییر جهت گروه‌های ذی‌نفع روی سیاست‌ها به منظور دستیابی به اهداف خاص است. همان روش دوم که عبارت از روش‌های غیرمستقیم است؟

بله، روش دوم به این شکل است که گروه‌های ذی‌نفوذ، نهادهایی را که بر سیاست‌ها تاثیر می‌گذارند در انقیاد خود قرار دهند. نهادهای تصمیم‌گیر، نهادهایی هستند که درون دولت و نظام حکمرانی تحت کنترل گروه‌های ذی‌نفود قرار می‌گیرند. 

‌ این نهادها چگونه تمایلات گروه‌های ذی‌نفوذ را اولویت برمی‌شمرند؟

کنترل نهادهای تصمیم‌گیر به روش‌های مختلفی انجام می‌شود؛ برای مثال یکی از روش‌ها این است که گروه‌های ذی‌نفوذ، با قدرت خود افرادی را که به آنها وفادار هستند در نهادهای تصمیم‌گیر قرار دهند و از این طریق، کنترل آن نهادها را به کمک افراد وفادار خود در دست بگیرند. در ادبیات سیاسی این اقدام با نام پاتروناژ شناخته می‌شود. معنی ساده پاتروناژ «ارث پدری» است. یعنی گروه‌های ذی‌نفوذ افراد وفادار به خود را در نهادهای تصمیم‌گیر قرار داده‌اند و مبادله منافع رخ می‌دهد. این بدان معناست که گروه‌های ذی‌نفوذ از یک‌سو منافع افراد وفادار به خود را تامین می‌کنند و از سوی دیگر هم این افراد وفادار در نهادهای تصمیم‌گیر به گونه‌ای ظاهر می‌شوند که تصمیم‌گیری نهایی در نهادهای مهم با نفع گروه‌های ذی‌نفوذ، همسان باشد. همچنین احتمال دارد که گروه‌های ذی‌نفوذ شبکه‌هایی با نهادهای تصمیم‌گیر تشکیل دهند که متشکل از نخبگان سیاسی، نخبگان اقتصادی و افرادی که مشهور هستند، باشد و مطالبه‌گری شکل دهند.

‌ آیا روش غیرمستقیم دیگری برای نفوذ در نهادهای تصمیم‌گیر وجود دارد؟

روش دیگری هم وجود دارد که در این مدل، افرادی که در بخش خصوصی فعالیت می‌کردند در بخش‌های رگولاتوری، تنظیم‌گری و به‌طور کلی، بخش‌های عمومی سمت می‌گیرند یا برعکس. این اقدام علاوه بر فساد موجب ایجاد تضاد منافع هم می‌شود چراکه افراد همزمان در بخش خصوصی و بخش عمومی فعالیت می‌کنند. این تضاد منافع هم سبب تسخیر دولت می‌شود. این شیوه، روش دوم است و در نهایت روش سوم تسخیر دولت، زمانی رخ می‌دهد که نهادهای تصمیم‌گیر موازی زیادی در کشور وجود داشته باشند یا یک دولت در سایه در کشور فعالیت کند. چنین ساختارهای موازی باعث می‌شود تصمیم‌گیری‌های دولت در نهادی موازی شکل گیرد.

گروه‌های ذی‌نفع چه گروه‌هایی هستند و چرا آنها را چنین می‌نامیم؟

افراد در حیطه اقتصاد و اجتماعی، اهداف مختلفی دارند که این اهداف را اهداف شخصی می‌دانیم. فردی که در دولت به عنوان بخش عمومی، پیگیر مسائل مرتبط با این اهداف است نباید متمایل به سوی نفع شخصی باشد و لازم است که منافع، علایق و اهداف عمومی را هنگام تصمیم‌گیری درباره چنین اموری در نظر داشته باشد. گروه‌های ذی‌نفع تلاش می‌کنند منابع، امکانات و ابزار دولت که باید در جهت پیگیری منافع عمومی استفاده شود به نفع سود شخصی آنها مورد استفاده قرار گیرد. مثلاً اگر دولت ابزارهایی چون مالیات، یارانه، سیاست‌های صنعتی و سیاست‌های تجاری و قدرت اعمال زور و اجبار دارد باید از این ابزارهای قدرتمند و رانت‌زا در راستای منافع عمومی استفاده کند. اگر این ابزارها در راستای تحقق نفع گروه‌های خاصی به کار گرفته شوند و در این میان رانت ایجاد شود، به گروه‌هایی که از این رانت استفاده کرده‌اند، گروه‌های ذی‌نفع یا ذی‌نفوذ می‌گوییم چراکه این گروه‌ها از ابزارهای دولتی نه برای منافع عمومی، بلکه در راستای منافع یا اهداف شخصی استفاده کرده‌اند. منظور از منافع صرفاً منافع اقتصادی نیست و ممکن است هدف منافع ایدئولوژیک یا منافع سیاسی باشد. دلیل اینکه بر شخصی بودن آنها تاکید داریم و از لفظ اهداف شخصی استفاده می‌کنیم این است که دولت ابزارهایی خاص مانند زور و اجبار یا اعمال سیاست‌های کلان، سیاست‌های تجاری و سیاست‌های صنعتی در اختیار دارد که دیگران ندارند. بنابراین، این ابزارها صرفاً باید برای پیگیری منافع عمومی استفاده شوند.

‌ چند دسته گروه ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در اقتصاد ایران وجود دارد؟

مسلماً می‌توان به گروه‌های ذی‌نفع در مراکز نظامی، گروه‌های نظامی و نیروهای نظامی اشاره کرد. برخی از سیاست‌ها برای نیروهای نظامی، احتمالاً منافع اقتصادی به همراه دارد اما بسیاری از اوقات هم منافع اقتصادی نیست و منافع آنها در جهت متمرکز کردن قدرت یا سیاسی است. یک گروه دیگر، بنیادها هستند که یا منافع اقتصادی دارند یا از منافع سیاسی استفاده می‌کنند. نهادهای مذهبی نیز از جمله گروه‌های ذی‌نفع شمرده می‌شوند و در نهایت می‌توان به تاجران و شرکت‌های بزرگ نزدیک به گروه‌های سیاسی هم اشاره کرد. همچنین شرکت‌های بزرگی مثل ایران‌خودرو، سایپا و اصنافی چون صنف اتحادیه‌های لوازم خانگی، سابقه تغییر سیاست‌های عمومی به نفع خود را دارند.

‌ به نظر شما نسبت تسخیر دولت با روند توسعه در یک کشور چیست و تسخیر دولت چگونه به توقف توسعه منجر خواهد شد؟

اگر بخواهیم دولت‌ها را تقسیم‌بندی کنیم، باید بگوییم که سه نوع دولت داریم؛ یکی از انواع دولت‌ها، دولت ضعیف و دولت شکست‌خورده است. این نوع دولت به خاطر ضعفی که دارد، ابزارهایی را که برای پیگیری نفع عمومی لازم است در اختیار ندارد. این دولت چون ابزار اعمال قانون را ندارد نمی‌تواند از مردم مالیات بگیرد، یارانه بدهد یا سیاست صنعتی و تجاری را اعمال کند. به همین دلیل هم این دولت را شکست‌خورده می‌دانیم. مدل دوم، دولت توسعه‌گراست. این دولت، از ابزارهای خاصی که در اختیار دولت است بهره می‌برد اما از این ابزار برای پیگیری منافع عمومی استفاده می‌کند. مثلاً به اجبار مالیات دریافت می‌کند اما این مالیات کاربردی و در راستای برقراری عدالت است. در این دولت سیاست‌ها، همگی در جهت پیگیری منافع عمومی اتخاذ می‌شوند.

دولت سوم، دولت تسخیر‌شده است که همچنان قدرتمند است و ابزارهای اعمال اجبار را در اختیار دارد و از آنها بسیار استفاده می‌کند، اما به جای اینکه از این ابزارها در جهت منافع عمومی و اهداف عمومی استفاده کند، در جهت اهداف گروه‌های خاص بهره می‌برد و به همین دلیل هم نمی‌توان گفت سیاست‌ها به توسعه منجر می‌شوند، چراکه اهداف گروه‌های خاص در حال پیگیری هستند. به عنوان مثال برای توسعه نیاز به زیرساخت داریم و زیرساخت به‌عنوان کالای عمومی شناخته می‌شود چراکه بخش خصوصی هرگز به دنبال توسعه زیرساخت‌ها نمی‌رود. بنابراین تامین زیرساخت‌ها به دولت سپرده شده است. پس دولت با ابزارهایی که در اختیار دارد این زیرساخت‌ها را فراهم کند. اگر دولت از ابزارهای خود به جای توسعه زیرساخت که به ایجاد نفع عمومی منجر می‌شود، به نفع یک گروه خاص استفاده کند، توسعه‌ای هم رخ نمی‌دهد زیرا کشور نیاز به زیرساخت‌هایی دارد که در بستر آنها، همه فعالیت کنند. اهداف گروه خاص تنها برای همان گروه است و عموم مردم از آن نفع نمی‌برند. به همین دلیل تسخیر دولت و سیاست‌های دولتی با منحرف کردن سیاست‌های عمومی و اهداف عمومی به سمت اهداف گروه‌های خاص، مانع توسعه کشور است.‌ 

برخی معتقدند در اقتصاد ایران با پدیده کورپوراتیسم هم مواجهیم. تحریم بهانه‌ای شده که بسیاری از اتحادیه‌ها و اصناف تولیدی به بهانه حمایت از تولید داخل به دنبال بستن مرزها و ممنوعیت واردات باشند. مثلاً چند سال پیش انجمن صنفی تولیدکنندگان لوازم خانگی درخواست کرد که واردات این کالاها حداقل پنج سال ممنوع شود.

گروه‌های ذی‌نفوذ در اقتصاد دقیقاً زمان‌هایی قدرت می‌گیرند و در سیاست‌ها دخیل می‌شوند که شرایط، شرایط جنگی یا اضطراری است و در آن شرایط نیاز به برنامه‌ریزی و تمرکز وجود دارد. حتی کشورهایی مانند آمریکا و انگلستان هم در دوران جنگ جهانی دوم، تصور می‌کردند که برای پیروزی در جنگ، نیاز به برنامه‌ریزی دارند. گروه‌هایی مانند اصناف در همین زمان در سیاست‌گذاری دخیل می‌شوند و همزمان که ذی‌نفع هستند در تدوین سیاست‌ها نقش ایفا می‌کنند. بنابراین، کورپوراتیسم دقیقاً با شرایط جنگی و شرایط تحریمی رابطه مستقیم دارد. 

‌ و در نهایت به نظر شما تسخیر دولت چه تاثیری بر اقتصاد آن کشور دارد؟

مهم‌ترین اثر این است که حاکمیت قانون را از بین می‌برد؛ کشور نیاز به سیاست‌گذاری دارد که پیگیر علایق عمومی و اهداف عمومی باشد و قانونی وضع کند که بر بستر آن قانون و سیاست، همه گروه‌ها قادر به فعالیت باشند. وقتی اهداف و سیاست‌ها در جهت منافع یک گروه می‌چرخد، در واقع سیاست‌ها منحرف شده و حاکمیت قانون از بین رفته است. همین امر سبب می‌شود گروه‌های ذی‌نفع بیشتر در سیاست‌گذاری دخالت کنند و این اولین آسیب است. چراکه برای کارا بودن بازار، اقتصاد به چهارچوب قانون و فعالیت در بستر قانون نیاز است. چنانچه این بستر از بین برود، طبیعتاً فعالیت‌های اقتصادی بر این بستر آسیب می‌بینند. نکته دوم اینکه این قوانین اختلال‌زا هستند و در جهت منافع عموم نیستند بلکه در انقیاد گروه‌های خاص قرار دارند و این گروه‌های خاص از ابزارهای زور و اجبار در بازار برای پیشبرد منافع شخصی استفاده می‌کنند. ما در اقتصاد می‌گوییم، باید یک بستر قانونی وجود داشته باشد و دولت برای حفظ کارایی آن بستر قانونی، ثابت‌قدم باشد و افراد را مجبور به رعایت آن کند اما در داخل آن بستر، بازارهایی شکل بگیرد که افراد مبادله آزاد داشته باشند. حال تصور کنید خود دولت یا افرادی که آن را تسخیر کرده‌اند از ابزار اجبار و قدرت دولت در مبادلاتی که باید آزاد باشد، استفاده کنند، بازار مختل می‌شود. انحصار شکل می‌گیرد و بازارها با اختلال قیمتی مواجه می‌شوند. از سوی دیگر توزیع این رانت‌ها، به ایجاد نابرابری منجر خواهد شد چراکه هر سیاست عمومی یا سیاست دولتی، به معنی بازتوزیع است؛ یعنی از یک گروه فرصت‌ها را گرفته و به گروه دیگری اختصاص داد.

طبیعی است که اگر این سیاست‌ها در اختیار یک گروه قرار بگیرد و همه ابزارهای عمومی، در جهت اهداف شخصی همین گروه باشد، نابرابری ایجاد می‌شود.

‌ چگونه باید از نفوذ گروه‌های ذی‌نفع و تسخیر دولت جلوگیری کرد؟

یک راه تسخیر دولت همان‌طور که اشاره کردیم آن است که نهادها ضعیف باشند و در کنترل و انقیاد گروه‌های ذی‌نفع قرار بگیرند. بنابراین، راه جلوگیری از چنین وضعیتی، طبیعتاً تقویت نهادی سیستم قضایی، سیستم رگولاتوری و سیستم قانون‌گذاری است. اینجا نقش دموکراسی اهمیت می‌یابد و چنانچه دموکراسی در کشور تقویت شود این نهادها نیز قوی‌تر می‌شوند و این‌چنین ساده در انقیاد گروه‌های ذی‌نفوذ و ذی‌نفع قرار نمی‌گیرند. نکته بعدی، ایجاد شفافیت و پاسخگویی دولتی است. اگر شفافیت و پاسخگویی در سیاست‌هایی تدوین‌شده نقش داشته باشد، گروه‌های ذی‌نفوذ نمی‌توانند دولت را تسخیر کنند چراکه بسیاری از سیاست‌ها، پشت درهای بسته اخذ می‌شوند و به همین دلیل شفافیتی وجود ندارد و در غیاب شفافیت، لابی گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ فعال‌تر است. اما چنانچه شفافیت در راس تصمیم‌گیری‌ها وجود داشته باشد، سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران ناچار خواهند بود که به مردم و رسانه‌ها پاسخگو باشند و این‌گونه می‌توان تا حدی امیدوار بود که این گروه‌ها نیز متوقف شوند. همچنین تامین مالی در سپهر سیاسی نیز بسیار تاثیرگذار است. اینکه روند انتخابات‌ها و مجاری تامین مالی کاندیداها شفاف باشد و کنترل شود یا لابی‌ها، کنترل‌شده باشند، می‌تواند مانع تسخیر دولت شود و همه این اقدامات به نوعی از رخ دادن فساد جلوگیری می‌کند.