توصیه‌ناپذیری و قاعده‌مندی
علی‌اصغر سعیدی از مشکلات و تناقض‌های نظام اداری و بوروکراسی می‌گوید
علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات عملی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران، با اشاره به آسیب‌شناسی تاریخی نظام بوروکراسی کشور و تناقضات درونی آن، معتقد است توصیه‌های علمی و دینی باید شکل قاعده و مقررات به خود بگیرد تا اجرا شود؛ در غیر این صورت تضمینی برای اجرای آن نیست و حتی ممکن است به بستر برخی سوءاستفاده‌ها نیز بدل شود.
در حالی که نظام اداری کشور، به گفته شواهد و آمار، دچار مشکلات بزرگی چون بهره‌وری پایین، ساختار پیچیده و فساد سیستماتیک شده است، آیت‌الله شبیری‌زنجانی در پاسخ به پرسش شهروندی از حکم شرعی پذیرفتن منصبی بدون صلاحیت و کسب درآمد از آن، این امر را جایز ندانسته‌اند. علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات عملی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران، با اشاره به آسیب‌شناسی تاریخی نظام بوروکراسی کشور و تناقضات درونی آن، معتقد است توصیه‌های علمی و دینی باید شکل قاعده و مقررات به خود بگیرد تا اجرا شود؛ در غیر این صورت تضمینی برای اجرای آن نیست و حتی ممکن است به بستر برخی سوءاستفاده‌ها نیز بدل شود.
♦♦♦
این تصور در جامعه ایرانی همواره وجود داشته و اخیراً می‌توان گفت تصور غالبی شده است که برخی افراد در بخش‌هایی از نظام اداری کشور در پست‌ها و مناصبی قرار می‌گیرند که شایستگی لازم برای احراز آن را نداشته و با استفاده از روابط و آشنایی صاحب آن شده‌اند. در حال حاضر گسترش فضای مجازی حساسیت روی این مسائل را بسیار زیاده کرده است و دامنه این حساسیت تقریباً تمام انتصاب‌ها را دربر می‌گیرد. فکر می‌کنید نظام بوروکراسی کشور برای رهایی از این دام، نیاز به چه تغییر و تحولی دارد؟
در ابتدا لازم است ذکر کنم که این مشکل یا مساله مختص سازمان‌های اداری کشور ما، اعم از دولتی، بخش خصوصی و شبه‌دولتی نیست و در کشورهای دیگر هم قابل اعتناست. مساله بوروکراسی یک وجه قوی تاریخی دارد و از قضا مشکلات تاریخی‌اش بسیار مهم است. یعنی برای تحلیلش باید آن را در یک روند تاریخی مشاهده کرد تا تصویر دقیق‌تری از چگونگی فرآیند شکل‌گیری بوروکراسی امروز داشت. این فرآیند نشان می‌دهد که ما از گذشته گرفتار مشکل در فرآیند بوروکراسی بودیم و این مشکل در دوران گذار از سنت به مدرنیته نیز با ما همراه است و بیشتر به ساختار نظام سیاسی و اجتماعی کشور برمی‌گردد. اگرچه انتظارات ما از سازمان‌های اداری با عقلانیت در دوران مدرن معنا پیدا کرده اما ما از گذشته مثلاً از اواخر دوران قاجار گرفتار این مشکل بوده‌ایم. اکنون هم اگر به دنبال راه‌حل هستیم، باید با واقعیت موجود به مساله نگاه کنیم؛ یعنی بپذیریم جامعه ما هنوز بستر لازم برای وجود سازمان‌های مدرن را فراهم نکرده است؛ بستری که یک بخش مهم آن عقلانیت به معنی حسابگری و حتی به معنی حکمرانی است. این مشکلات ناشی از یک ساختار اجتماعی کلی است که نظام سیاسی ما در درون همین ساختار قرار می‌گیرد. برای بهبود وضع کشور، حداقل به لحاظ اقتصادی، تقریباً از دوره ناصرالدین‌شاه یکسری اصلاحات اداری به موازات ساخت اجتماعی موجود شکل گرفت. ساخت اجتماعی موجود هم ساختی مبتنی بر خانواده و خویشاوندی بوده نه بر اساس ساخت شرکت‌های مدرنی که مثلاً نظام سرمایه‌داری در غرب آنها را به تدریج ایجاد کرده است. نظام سرمایه‌داری عقلانی که از قرن 18، 19 میلادی در غرب به وجود آمد نیاز به یک نظام اداری عقلانی در درون خودش داشت که به تدریج شکل پیدا کرد. حتی در درون خود این نظام اداری عقلانی هم نظامات و سیستم‌های دیگری در کارخانه‌های خوب ایجاد شد مانند فوردیسم یا تیلوریسم که عقلانی بودند و گاه در عمل با مشکلاتی هم روبه‌رو شدند. منظور اینکه بخشی از مشکل ناکارایی و کج‌کارکردی این سازمان‌ها به ماهیت سازمان اداری هم برمی‌گردد. روشن‌تر بگویم مثلاً این نظام عقلانی تاکید می‌کند که همه امور باید بر اساس قواعد و رویه‌های مکتوب باشد و این یکی از ویژگی‌های این سازمان‌هاست اما این قاعده‌مند بودن در مواردی انعطاف‌پذیری در سازمان را از بین می‌برد. مانند اینکه برای انجام یک کار باید فرم‌های زیادی پُر شود چون قواعد این را می‌گوید در صورتی که شاید منطقی برای آن وجود نداشته باشد. پس علاوه بر مشکلات تاریخی، ماهیت خود سازمان هم ممکن است در شکل‌گیری مشکلات مطرح باشد. به همین دلیل بود که با تشدید این مشکلات در سال‌های اواخر قرن نوزدهم و بعد از قرن بیستم، افرادی مثل ماکس وبر ظهور و تئوری سازمان‌ها را مطرح کردند و گفتند سازمان، عقلانی است اما به‌تدریج دور خودش یک قفس آهنی درست می‌کند که مخالف با رشد آزادی، نوآوری‌ها و... است.
با این فرض اگر هیچ‌گونه رابطه و قوم و خویش‌بازی هم در سازمان‌ها نبود و شایستگی‌گرایی قاعده‌مند وجود داشت، باز هم سازمان‌ها کم‌کم دچار مشکلاتی می‌شدند اما در جامعه ما مشکلات در همان سطح اولیه مانده و مزمن شده است. به ویژه اینکه در زمان شکل‌گیری سازمان‌ها یعنی دوره قاجار، جامعه ایران یک جامعه سنتی بود. آمریکایی‌ها و بلژیکی‌ها بودند که سازمان‌هایی چون گمرک و دارایی را تشکیل دادند و افرادی که وارد این سازمان‌ها شدند به دلیل تفکر سنتی که داشتند، اعضای خانواده و خویشاوندان و دوستان نزدیک خودشان را همراه خود بردند. به نظر من هنوز هم همین خویشاوندگرایی و خانواده‌گرایی در سازمان‌ها در ایران باقی مانده است و هر کسی که آمد خویشاوندانش را می‌آورد. البته این رویکرد هم دارای علت است. فردی که در سازمان قدرت گرفته است، چون اقتدار سلسله‌مراتبی‌اش ناپایدار است باید تا می‌تواند به طرق مختلف در تثبیت آن بکوشد و حتی زمانی که عمر سازمانی‌اش هم تمام شود باز هم دستی بر آن سازمان داشته باشد و اقتدارش را حفظ کند. به نظر من این وجه از مشکل موجود در نظام اداری در جامعه ایران ملموس است.
این احساس وجود دارد که تعداد پست‌هایی که انتصاب آن تحت اختیار مدیر قرار گرفته در نظام اداری و بوروکراسی ما زیاد است. به‌طوری که با ورود یک رئیس جدید همه انتظار ورود اتوبوسی از مدیران و مشاوران را دارند در حدی که تغییرات اتوبوسی در جامعه به یک اصطلاح رایج بدل شده است. فکر می‌کنید این مشکل نظام بوروکراسی است که اختیارات زیادی به رئیس سازمان داده یا این حق اوست و باید بتواند نیروهای هم‌فکر با خود را برای پیاده کردن نیروهای جدید به سازمان ببرد؟
برای پاسخ به این سوال نیازمند تدقیق و بررسی بیشتر هستیم. ابتدا بوروکراسی عقلانی را به عنوان یک تیپ ایده‌آل در نظر بگیریم. منظور از تیپ ایده‌آل که برای اولین بار توسط ماکس وبر، جامعه‌شناس آلمانی، مطرح می‌شود تیپی است که نه می‌توان تمام مصداق‌هایش را در جامعه پیدا کرد و نه آنقدر انتزاعی است که نتوان مصداقی از ویژگی‌هایش یافت؛ مثل انسان کامل. ماکس وبر که در موردش می‌گویند روی قله‌های تاریخ سوار بود، تمام سازمان‌ها از دوران باستان تا دوران جدید را مشاهده و بعد یکسری مشخصات برای این بوروکراسی ارائه کرد و گفت: من هر جا رفتم دیدم، یکی از ویژگی‌های بوروکراسی این است که یکسری وظایف دارد که این وظایف باید استمرار داشته باشد؛ یعنی اگر یک سازمان روزی وظیفه‌ای برای انجام دادن نداشته باشد، منحل می‌شود. مثل وزارت اصلاحات ارضی که با اتمام پروژه اصلاحات ارضی منحل شد. پس سازمان باید وظایف اداری مستمر داشته باشد. در وهله بعد باید تابع یک سیستم قوانین و مقررات باشد، تقسیم کار صورت بگیرد و نظام سلسله‌مراتبی جاری شود. افراد سازمان باید در کار خود متخصص و کاردان باشند و رفتارهایشان نسبت به همدیگر غیرشخصی باشد. مهم‌تر اینکه به ارباب رجوع مانند یک شیء نگاه کند و فرقی بین ارباب‌رجوع‌های مختلف قائل نشود. مانند یک فروشگاه بزرگ که برای همه مشتری‌هایش یکسان عمل می‌کند نه مثل یک فروشگاه محلی که مشتریانش را می‌شناسد و ممکن است بین آشنا و غریبه تبعیض قائل شوند. رفتاری که در سازمان‌های ایران دیده نمی‌شود چون دوستی‌ها و آشنایی‌ها مهم است و روابط اداری را نقض می‌کند. جدایی منابع اداری و منابع شخصی از مهم‌ترین اصولی است که باید رعایت شود. اما دقیقاً مانند غیرشخصی بودن رفتار به سبب همان حالت خویشاوندگرایی در سازمان‌های ایران انجام نمی‌گیرد. یعنی موثرترین ویژگی‌های بوروکراسی عقلانی که مجموع‌اش حدود 10 تا 12 مولفه است، در نظام بوروکراسی ایران انجام نمی‌شود. نتیجه اینکه بوروکراسی ایرانی مانند تیپ ایده‌آل موصوف، عقلانی نیست.
فردی که در رأس سازمانی قرار می‌گیرد بر مبنای واقعیات موجود تصمیم عاقلانه می‌گیرد که برای ابقای خودش یا حداقل برای تثبیت اقتدارش باید همان راه گذشتگان را برود؛ یعنی گروه‌هایی را که می‌شناسد با خود بیاورد و به‌کار گیرد، چون آنها هستند که اقتدار او را تضمین می‌کنند. دوم اینکه جدا ندانستن منابع اداری از منابع شخصی باعث می‌شود فرد دریافت‌های خارج از روال را که از منظر حقوقی رشوه نام می‌گیرد، رشوه نداند و به نوعی جزو حقوق و منابع شخصی بداند. با رواج این تفکر، دیگر راهی برای کنترل رشوه پیدا نمی‌شود. در نتیجه ترفندهایی چون تغییرات و جابه‌جایی‌های مدام بین پست‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد که کارایی ندارد چون در سازمان‌ها، شبکه ایجاد می‌شود و این شبکه با تغییرات از بین نمی‌رود. مدیر جدیدی که وارد یک سازمان می‌شود ابتدا به این فکر می‌کند که باید شبکه خودش را درست کند تا بتواند کار را پیش ببرد. به نظر شما چرا مساله حقوق‌های نجومی با افشای فیش‌ها عیان شد؟ دلیلش همین تعارض منافع شبکه‌ها در درون سازمان‌ها بود. در واقع شبکه موجود در سازمان با تیم راهبری جدید دچار تناقض بود. سوالی که شما مطرح کردید از این باب مهم است که دامنه تغییرات معمولاً با وجود و گستردگی شبکه‌های شکل گرفته در داخل سازمان همخوانی دارد. افرادی در سازمان قدرت واقعی دارند که قدرت‌شان از طریق شبکه درست شود. تجربه تاریخی نشان می‌دهد هرقدر این شبکه‌ها قوی‌تر شدند، مانایی افراد طولانی‌تر شده است. در این روند می‌بینید ابتدا افرادی راهبری سازمان را در دست گرفته‌اند و در دوره‌های بعد اگر اسم افراد و سابقه‌ها را نگاه کنید می‌بینید از طریق آوردن فرزندان، دوستان، فامیل حتی همشهری‌ها شبکه کامل‌تر شده تا اقتدار حفظ شود.
معمولاً وقتی مدیری وارد یک سازمان می‌شود با خودش تعدادی افراد را به عنوان معاون، مشاور و مدیران میانی همراه می‌کند. بعد از مدتی که مدیر به هر دلیلی از سازمان می‌رود، همه آنهایی که با او آمده‌اند، نمی‌روند و تعدادی در سازمان ماندگار می‌شوند. فارغ از اینکه افراد ماندگار چه اندازه می‌توانند در بهبود بهره‌وری سازمان مثبت یا منفی عمل کنند، احتمالاً این رویکرد منجر به بزرگ شدن مداوم سازمان می‌شود. این یک آسیب نیست؟
بله؛ شاید بد نباشد یک مقایسه ساده بین دو نظام اداری داشته باشیم. در نظام اداری انگلستان جایگاه کارشناس‌ها بر مبنای تخصص و کاردانی‌شان بسیار نهادینه است. کارمند سازمان، خدمت‌رسان جامعه (civil servant) محسوب می‌شود. آنها جای محکمی به لحاظ نهادی دارند و البته باید سعی کنند برنامه‌هایی را که مردم به آن رای داده‌اند پیاده کنند. این وظیفه اصلی آنهاست که در پی تحقق شعارهایی باشند که بیشترین رای را کسب کرده است. اینجا گروه برنده با یک مشکل مواجه می‌شود چون ممکن است سازمان‌ها در جهت ایده‌های دولت جدید یا وزیر جدید کار نکنند. اینجاست که گروه برنده صرفاً به عقلانیت سازمان تکیه نمی‌کند و تعدادی از نیروهای خود را در قالب معاونان و مدیران یا مشاوران به سازمان‌ها می‌برد؛ به اصطلاح به این گروه از نیروها پزشک ستون فقرات می‌گویند. شاید منظور این است که این ستون فقرات سازمانی، پست‌های مهمی هستند که مانند دست یا پا کار نمی‌کنند اما نقش بسیار مهمی در پابرجایی و رفتار صحیح سازمان دارند. این مساله در نظام بوروکراسی و اداری ایران هم وجود دارد. ابتدا سازمان به دلیل وجود شبکه‌های قوی که در گذشته ایجاد شده ممکن است در دوره جدید کارایی نداشته باشد و حتی اجازه شکل‌گیری ایده‌ها و انجام کارهای جدید را ندهد. به ویژه اگر فعالیت‌های جدید را هم‌راستای منافع خود نداند با تیم جدید همکاری نمی‌کند. نمونه‌های فراوانی در همین سال‌های اخیر از این روند وجود دارد که حتی وزرا از همراهی نکردن سازمان‌های زیرمجموعه‌شان شکایت داشته‌اند. نقل قول محکمی از یکی از معاونان وزرا هست که می‌گوید ساختار سازمانی امکان اجرای برنامه‌ها را نمی‌دهد. این گفته نشان می‌دهد انباشته شدن گروه‌ها و شبکه‌های شخصی وضع را به جایی رسانده که قدرت رأس سازمان روزبه‌روز کمتر شده است. در نتیجه رئیس سازمان برای حفظ و تقویت قدرتش تلاش می‌کند تیم بزرگ‌تری با خود به سازمان بیاورد تا بتواند با خرد کردن قدرت شبکه‌های موجود، شبکه دیگری درست کند و به همین خاطر از دوستان، آشنایان و حتی فامیل در تیم خود استفاده می‌کند که باعث می‌شود شایسته‌سالاری از بین برود.
اخیراً آیت‌الله‌شبیری‌زنجانی در پاسخ به سوالی در مورد کسب درآمد از استخدام غیرقانونی، عنوان کرده‌اند که اگر استخدام خلاف ضوابط باشد و فرد استحقاق حضور و دریافت حقوق در آن مجموعه را نداشته باشد حضورش جایز نیست و نباید چیزی دریافت کند. چرا کار به جایی رسیده که یک روحانی ارشد باید در این مورد حکم شرعی بدهد و آیا واقعاً این احکام، توصیه‌ها و فتاوا می‌تواند اثرگذار و بازدارنده باشد؟
موعظه‌ها و توصیه‌های اخلاقی، دینی یا حتی علمی تا تبدیل به سیستم قوانین و مقررات نشود، فایده‌ای ندارد. اگر گفته می‌شود که فردی به دلیل نداشتن صلاحیت نمی‌تواند پستی را بگیرد، باید به صورت آیین‌نامه دربیاید و در آیین‌نامه مشخص شود فرد مورد نظر برای گرفتن این منصب باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد. بگذارید یک مثال بزنم؛ می‌دانید که مهم‌ترین سازمان‌ها «بیمارستان» است؛ بیمارستان اولین سازمان مدرن جهانی بوده است. در قدیم انسان در خانه به دنیا می‌آمد اما اکنون در سازمانی به نام بیمارستان متولد می‌شود. اغلب مرگ‌ها هم در همین سازمان مدرن رخ می‌دهد و در واقع دو رویداد اصلی زندگی بشر در بیمارستان انجام می‌گیرد. فرض کنید در این بیمارستان مدرن هستید، فردی به بیمار آب و غذا می‌دهد اما به شما به عنوان همراه بیمار حتی تعارف هم نمی‌زند. ممکن است در بیمارستانی دیگر به همراه مریض هم آب و غذا داده شود و امکانات زیادتری در اختیار او قرار داده شود، اما تا اینجا همه چیز در اختیار سازمان و مساله سازمان است. اما اگر تحقیقات علمی ثابت کند احترام گذاشتن و تعارف کردن غذا و نوشیدنی به همراهان مریض باعث بهبود وضع و تسریع درمان مریض می‌شود، احتمال زیادی وجود دارد که این امر را به شکل یک آیین‌نامه اجرایی درآورند و برای اجرا ابلاغ کنند. که واحد خدمات بیمارستان موظف است از همراه مریض پذیرایی کند. اینجا دیگر کار مساله بیمارستان نیست و امر هم توصیه‌پذیر نیست. باید جزو وظایف تلقی شود تا انجام گیرد. در نکته مرتبط دیگری می‌خواهم عنوان کنم که یکی از ایرادات نظام اداری ما در فرآیند توسعه سازمان‌ها، آرمان‌سازی است. بعد از آغاز شکل‌گیری سازمان‌ها در دوره ناصرالدین‌شاه، و دوره گسترش و تثبیت سازمان‌ها در دوره پهلوی، در دوران بعد از انقلاب آرمان‌سازی وارد این فرآیند شد. به این شکل که تصور شد صرفاً با توصیه‌ها و پندهای اخلاقی و دینی که قابلیت تبدیل به قوانین و مقررات ندارد، می‌توان کارایی سازمان‌ها را افزایش داد. در حالی که باید در مورد این توصیه‌ها و پندها تحقیقات و مطالعات صورت گیرد و اگر نتایج مثبت بودن اثر آن را در فرآیندهای سازمانی نشان داد، تبدیل به قاعده سازمانی شود. در غیر این صورت احتمالاً در حد همان توصیه باقی می‌ماند. برای اینکه فرد در سازمان نسبت به کارش تعهد داشته باشد، صرف دادن شعار کافی نیست بلکه باید قواعدی وضع کرد که فرد را ملزم به ایفای تعهدش بکند. چون ممکن است یکسری افراد خودشان را به عنوان آدم متعهد نشان دهند و بخواهند از این نوع ادعاها برای افزایش اقتدار و نفوذشان استفاده کنند. متاسفانه در دوره آرمان‌سازی‌ها که با دولتی کردن‌ها و بزرگ کردن سازمان‌ها همراه بود، اشکالاتی علمی شکل گرفت که بعدها زمینه‌ساز مشکلات بوروکراسی مانند فساد شد. همچنین نکته پایانی که باید به آن اشاره کنم به رسمیت شناختن تناقضی است که بین بوروکرات‌ها و حرفه‌ای‌ها وجود دارد. مثلاً در جوامع توسعه‌یافته پزشکان در کنار مجموعه‌ای از کارمندان و مدیران کار می‌کنند و روسای بیمارستان‌ها مدیران هستند. ما این بازی را به هم زده‌ایم و مدیر بیمارستان پزشک، مدیر مدرسه معلم، رئیس دانشگاه استاد و... است. در حالی که در دنیا پذیرفته‌اند حوزه مدیریت متفاوت است. حرفه‌ای‌ها مشروعیتشان را از علم می‌گیرند اما بوروکرات‌ها مشروعیتشان را از سلسله‌مراتب می‌گیرند، نتیجه اینکه بوروکرات‌ها به بالادستی خود پاسخگو هستند. به نظرم بسیار مهم است که در نظام اداری و بوروکراسی تناقض بین بوروکرات‌ها در سازمان و حرفه‌ای‌ها به رسمیت شناخته شود. مساله دومی که باید در این حوزه حل شود هم تناقض بین بوروکرات‌ها و تکنوکرات‌هاست. این تکنوکرات‌ها هستند که می‌توانند قفس آهنین بوروکراسی را با نوآوری بشکنند. مرحوم رضا نیازمند در خاطرات خود به موانعی که بوروکراسی در برابر تکنوکراسی گذاشته و جلوی سیاست‌های توسعه صنعتی و اقتصادی را گرفته، بسیار پرداخته‌اند.
