تحمیل‌گر

در مارس 2022 یک موج گرمایی شدید در مناطق حاصلخیز هند، موجب کاهش تولید گندم این کشور به سطح 100 میلیون تن -معادل 11 درصد کمتر از تولید مورد انتظار- شد. در 13 می، دولت هند با اشاره به افزایش قیمت این محصول و تهدید امنیت غذایی کشور، صادرات گندم را ممنوع کرد. در حالی که این اقدام سیاستی به‌طور بالقوه به نفع مصرف‌کنندگان است، اما چه در هند و چه در سطح جهانی با جنجال‌هایی همراه شد. یک کشاورز هندی در تقبیح این اقدام دولت در مصاحبه‌ای که 14 می با روزنامه نیویورک‌تایمز داشت، گفت: «اگر قیمت‌ها بخواهد افزایش یابد، بگذارید در قیمت‌های بین‌المللی تنظیم شود. دولت تلاش می‌کند از چه کسانی حمایت کند؟ آن هم به هزینه کشاورزان.» آشوک گولاتی، رئیس سابق کمیته هزینه‌ها و قیمت‌های کشاورزی هند نیز اظهار می‌کند این سیاست -ممنوعیت صادرات گندم- در تضاد با منافع کشاورزان است و تصویری نامناسب از نقش هند در تجارت بین‌المللی به‌جا می‌گذارد. دیگر انتقادها علیه این سیاست، مربوط به بازتاب‌های جهانی است. به عنوان مثال، پس از اعلام این سیاست، قیمت جهانی گندم افزایش شش‌درصدی یافت، اتفاقی که تهدیدی برای امنیت غذایی سایر کشورها به حساب می‌آید. برای سال 2023، داستان‌های مشابه متعدد دیگری نیز برای سایر محصولات کشاورزی کشورهای دیگر قابل روایت است، از قبیل: روغن پالم در اندونزی، برنج در هند و میانمار، روغن زیتون در اسپانیا و ترکیه، پیاز در کنیا و تانزانیا، سیب‌زمینی و گوجه در مراکش و... . این داستان‌ها سه مولفه اصلی دارند که در جهان رو به گرمایش احتمالاً باز هم تکرار می‌شوند. نخست، گرمای شدید می‌تواند به‌طور قابل ‌توجهی در تولید محصولات کشاورزی اخلال ایجاد کند. دوم، دولت‌ها احتمالاً منفعل نمی‌نشینند و با اقدامات سیاستی سعی در ایجاد توازن میان منافع بازیگران مختلف (شامل مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان) می‌کنند. سوم، این اقدامات سیاستی می‌تواند پیامدهای ناشی از شوک‌های آب‌وهوایی را چه در داخل و چه سطح جهانی دستخوش تغییر کند (بهبود دهد یا وخیم‌تر کند).

سه اقتصاددان به نام‌های آلان هسیائو و کارتیک ساستری از دانشگاه پرینستون و جیکوب مسکونا از دانشگاه هاروارد آمریکا در مقاله‌ای که به تازگی (ژوئن 2024) در کمیته ملی تحقیقات این کشور منتشر شده، به بررسی سیاست‌های حوزه غذایی به‌خصوص سیاست‌های بخش کشاورزی، در بحبوحه گرمایش زمین و تغییرات آب‌وهوایی پرداخته‌اند. آیا سیاست‌گذاری‌های کشاورزی به‌طور نظام‌مند به شوک‌های آب‌وهوایی رسیدگی می‌کنند؟ اگر پاسخ مثبت است، چرا و چگونه؟ این سیاست‌گذاری‌ها، چه پیامدهایی در مسیر سازگاری با تغییرات آب‌وهوایی دارند؟ اینها از جمله پرسش‌هایی هستند که سعی شده در مقاله به آنها پاسخ داده شود. بر این اساس ابتدا از الگویی استفاده می‌شود که واکنش سیاست‌گذاری‌های غذایی به تغییرات آب‌وهوایی و اثرگذاری روی پیامدهای آنها را در چهارچوب ارزیابی درمی‌آورد. دولت‌ها به منظور حداکثرسازی رفاه مصرف‌کنندگان، منافع تولیدکنندگان و درآمدهای خود، یک مالیات مرزی (اصطلاحی که اشاره به مالیات یا عوارض بر واردات و صادرات دارد) وضع می‌کنند. در الگو، با در نظر گرفتن ترجیحات دولت و کشش عرضه و تقاضا نشان داده می‌شود که واکنش‌های سیاستی دولت به شوک‌های منفی از طریق کاهش قیمت‌های داخلی به مصرف‌کنندگان کمک کرده یا از طریق افزایش قیمت‌های داخلی به کمک تولیدکنندگان می‌آید. در واکنش به شوک‌های منفی، دولت زمانی به کمک مصرف‌کنندگان می‌آید که اهمیت بیشتری برای رفاه مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان نسبت به درآمدهای خود قائل بوده، یا در زمان انتخابات باشد. در این شرایط طبیعی است که تولید و مصرف محصولات کشاورزی عمدتاً در میان طرفداران دولت تمرکز داشته یا اینکه بازتوزیع از طریق یارانه‌ها به‌طور ضعیف هدف‌گذاری شده باشد. در اینجا، ملاحظه اصلی دولت این است که با کاهش رفاه داخلی رخ‌داده، بار کاهش قیمت‌ها را از تولیدکنندگان داخلی به تولیدکنندگان خارجی منتقل کند، گروهی که وضعیت رفاهی آنها اهمیتی برای دولت ندارد. این واکنش سیاستی، ضربه‌گیر شوک‌ها برای مصرف‌کنندگان است، هر چند ممکن است به قیمت آسیب بیشتر تولیدکنندگان تمام شود. زمانی دولت در واکنش به شوک‌های منفی از تولیدکنندگان حمایت می‌کند که درآمدها بیشتر برایش اهمیت داشته باشد. این موضوع بیشتر زمانی رایج است که درآمدها در استفاده بیرون از بخش کشاورزی ارزشمند باشند، نظیر توانمندسازی گروه‌های مورد علاقه یا پرداخت بدهی‌ها. برای دولتی که تمرکزش روی درآمد است، نگرانی اصلی این است که زمانی که رفاه داخلی کاهش می‌یابد، نامناسب‌ترین زمان برای اعطای یارانه به واردات یا وضع مالیات بر صادرات است. چنین سیاستی آسیب کشاورزان از شوک‌ها را کاهش داده، آن هم به قیمت متضرر شدن مصرف‌کنندگان. در بخش دیگر مقاله، عواملی که پیامدهای رفاهی شوک‌های آب‌وهوایی در تعادل را شکل می‌دهند مورد مطالعه قرار می‌گیرند. بر این اساس در ابتدا نشان داده می‌شود که واکنش مناسب دولت به شوک‌های آب‌وهوایی اثرگذاری اقدامات سیاستی داخلی روی رفاه را می‌تواند بهبود دهد یا وخیم‌تر کند. سپس به این موضوع پرداخته می‌شود که واکنش‌های سیاستی به شوک‌های آب‌وهوایی روی توزیع و کارایی کل اثرات مبهم دارد. به منظور فهم جهت و بزرگی این اثرات، ضروری است بار دیگر به آمار و ارزیابی تجربی رجوع شود. بر این اساس در بررسی ارتباط سیاست‌گذاری‌های حوزه غذایی با شوک‌های آب‌وهوایی و پیامدهای آن، از مجموعه آمارهای جهانی دمای به ثبت‌رسیده و اقدامات سیاستی بخش کشاورزی از سال 1980 تاکنون استفاده شده است. در این‌باره ابتدا بخش‌های کشاورزی که از سال 1980 تاکنون در معرض دماهای شدید قرار داشتند شناسایی می‌شوند. این آمارها دربردارنده تغییرات زمانی، مکانی و محصولات است.

در مورد آمارهای مربوط به سیاست‌های بخش کشاورزی از آمارهای پروژه «اختلال در مشوق‌های کشاورزی» بانک جهانی استفاده می‌شود. در این آمارها، معیار «نرخ اسمی کمک» (NRA) که اختلاف قیمت داخلی با قیمت بین‌المللی 80 محصول کشاورزی در 81 کشور را اندازه می‌گیرد (که در مجموع 85 درصد از محصولات کشاورزی جهان را تشکیل می‌دهند) گزارش شده است. به ادعای نویسندگان، «نرخ اسمی کمک» معیاری جذاب برای تجزیه و تحلیل‌های مقاله است، چرا که دربردارنده ابزارهای سیاستی مختلفی است، از قبیل مالیات‌های مرزی (مالیات بر صادرات یا واردات)، محدودیت‌های مقداری، یارانه بر تولیدات یا نهاده‌های داخلی و... . یافته‌های مقاله شامل چند بخش است. نخست، گرمای شدید هوا موجب تغییرات چشمگیر در سیاست‌گذاری‌های بخش کشاورزی در راستای حمایت از مصرف‌کنندگان می‌شود. این اثرگذاری به ویژه برای کالاهای اساسی کشاورزی قابل ‌توجه‌تر است. در مورد این محصولات، حرکت از مقیاس اول گرمای شدید به مقیاس چهارم باعث تغییر بیش از 30درصدی در «نرخ اسمی کمک» می‌شود. این یافته بیانگر آن است که کشوری که قیمت‌های داخلی را به بیش از 30 درصد از قیمت‌های بین‌المللی افزایش دهد، به اختلال منجر نمی‌شود و در مقابل یک کشور می‌تواند بدون ایجاد اختلال، 30 درصد به مصرف‌کنندگان یارانه اعطا کند. با ارزیابی جزئی‌تر معیار «نرخ اسمی کمک» برای سطوح مختلف اقدامات سیاستی مشخص می‌شود این یافته ناشی از تغییرات سیاستی حوزه مالیات و عوارض واردات یا صادرات (مالیات مرزی) دولت است. بررسی‌های بیشتر نشان می‌دهد در این اقدامات سیاستی، چشم‌اندازی در رابطه با تغییر گرمای شدید در نظر گرفته نمی‌شود، در حالی که واکنش سیاستی کنونی برای سال‌ها ماندگار است. از منظر الگوی مقاله، این یافته‌ها با سیاست‌گذاری‌هایی سازگار است که در زمان‌های انتخابات برای دوره‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت گرفته می‌شوند. دوم، این موضوع مورد بررسی قرار گرفت که موج‌های گرمایی شدید در کشورهای خارجی چگونه بر سیاست‌های بخش کشاورزی داخلی اثر می‌گذارد. برای هر جفت کشور-محصول، یک معیار از شوک‌های گرمایی شدید خارجی که وزن آن شرکای وارداتی کشورها هستند محاسبه شد. یافته‌های این بخش نشان می‌دهد شوک‌های آب‌وهوایی منفی در کشورهایی که شرکای وارداتی هستند، موجب به‌کارگیری سیاست‌های دوستدار تولیدکننده در داخل می‌شود. افزایش بی‌قیدوشرط در قیمت‌های جهانی و شوک‌های گرمایی شدید جهانی نیز سیاست‌گذاری‌های حمایت‌کننده از تولیدکنندگان را به دنبال دارد. بنابراین، تهدیدهایی که از خارج از کشور متوجه امنیت غذایی است پیامدهای دقیقاً عکس در مقایسه با تهدیدهای داخلی دارند. این یافته با الگوی مقاله نیز سازگار است، الگویی که برآورد می‌کند شوک‌های آب‌وهوایی داخلی و خارجی، اثرگذاری کاملاً متفاوتی روی سیاست‌گذاری بخش کشاورزی دارند، تفاوتی که از پیامدهای توزیعی ناهمگن ناشی می‌شود. با این حال یافته مذکور با این فرضیه که هدف منحصربه‌فرد دولت، کاهش نوسانات قیمت برای مصرف‌کنندگان است، در تضاد است. از دیگر یافته‌های این بخش این است که اگر موج گرمایی همزمان همه شرکای تجاری را با هم هدف قرار دهد، واکنش سیاست به شوک‌های خارجی تا حدی واکنش سیاستی به شوک‌های داخلی را خنثی می‌‌کند. این یافته در تضاد با داستان سرایت سیاست‌گذاری‌های حوزه غذایی و اثرات چندگانه است. سوم، رابطه بلندمدت شوک‌های آب‌وهوایی و سیاست‌گذاری‌های کشاورزی مورد مطالعه قرار می‌گیرد. به‌طور کلی در صورتی که برای سیاست‌گذاری‌ها و به‌کارگیری فناوری‌های تولید و تجارت یک حالت بازگشت به وضعیت اولیه (یا طبیعی) وجود داشته باشد، واکنش‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت با هم تفاوت خواهند داشت. بررسی‌های مقاله از وجود یک اثرگذاری در تناوب 10ساله که با برآوردهای تناوب یک‌ساله سازگار است (و اندکی هم بزرگ‌تر است) حکایت دارند. بنابراین دولت‌ها نه‌تنها به منظور رسیدگی به تغییرات آب‌وهوایی کوتاه‌مدت از سیاست‌گذاری‌های خود استفاده می‌کنند، بلکه از آنها در واکنش به روندهای بلندمدت نیز بهره می‌گیرند. چهارم، سازوکار بازتوزیعی الگوی مقاله مورد آزمون قرار می‌گیرد. با الهام از مطالعاتی که تاکنون پیرامون تحولات سیاسی انجام گرفته است (مطالعاتی که فرض می‌کنند با در پیش بودن انتخابات، دولت‌ها کمتر به مسئولیت‌پذیری مالی خود اهمیت می‌دهند)، در مقاله از زمان‌بندی انتخابات به عنوان یک تحول داخلی استفاده می‌شود. بر این اساس یافته‌ها حاکی از آن است که اثرگذاری موج‌های گرمایی شدید روی سیاست‌گذاری‌های دولت حدود چهار برابر در زمان‌های نزدیک به انتخابات بیشتر است. این یافته که با فرض الگو نیز سازگار است بیانگر نقش برجسته سیاست در رویارویی با تغییرات آب‌وهوایی است. به عنوان استراتژی دوم، از نرخ بدهی-به-تولید ناخالص ‌داخلی کشورها به عنوان معیار هزینه نهایی مسئولیت‌پذیری مالی دولت‌ها بهره گرفته می‌شود. یافته‌های این بخش نشان می‌دهد اثرگذاری موج‌های گرمایی روی سیاست‌های حمایتی از مصرف‌کنندگان زمانی که نرخ بدهی-به-تولید ناخالص ‌داخلی بالاست، خفیف‌تر است؛ یافته‌ای سازگار با این فرضیه که در شرایط مذکور تمرکز دولت روی درآمدها بیشتر می‌شود. در نهایت با آمیختن الگوی نظری مقاله با برآوردهای تجربی، نقش واکنش‌های سیاستی روی اثرگذاری‌های رفاهی شوک‌های آب‌وهوایی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. این ارزیابی‌ها ابتدا با شوک‌های تاریخی نمونه بررسی از سال‌های 1991 تا 2010 آغاز می‌شوند. نتایج این ارزیابی‌ها نشان می‌دهد واکنش‌های سیاستی به‌طور کامل مصرف‌کنندگان را از افزایش قیمت ناشی از شوک‌های داخلی مصون می‌دارند. زمانی که سیاست‌گذاری انجام نمی‌گیرد، افزایش قیمت‌های داخلی به‌طور میانگین 64 /1 درصد است. اما واکنش سیاستی این افزایش قیمت را به صفر رسانده و آسیب‌های رفاهی را برای مصرف‌کنندگان داخلی حداقل می‌کند. همزمان، واکنش سیاستی آسیب‌های رفاهی را برای تولیدکنندگان داخلی و مصرف‌کنندگان خارجی وخیم‌تر می‌کند (در برخی موارد این وخامت به بیش از 20 درصد هم می‌رسد). در گام بعدی از اطلاعات موجود برای مطالعه و پیش‌بینی شوک‌های سال‌های 2091 تا 2100 استفاده شده است. یافته‌های این بخش نشان می‌دهد واکنش سیاستی، آسیب‌های رفاهی شوک‌های گرمایی شدید را در مجموع 14 درصد وخیم‌تر می‌کند. همانند شوک‌های تاریخی، در اینجا نیز اقدامات سیاستی به سرکوب افزایش قیمت ناشی از شوک‌های داخلی منجر می‌‌شود، امری که به قیمت متضرر شدن تولیدکنندگان، به مصرف‌کنندگان کمک می‌کند. با این حال شوک‌های پیش‌بینی‌شده بزرگ و گسترده هستند و موجب سیاست‌گذاری‌هایی می‌شوند که تشدید انحرافات را در بسیاری از بازارها به دنبال دارند. در نهایت می‌توان نتیجه گرفت بالا آمدن درون‌زای مرزهای تجاری پیامدهای تغییرات آب‌وهوایی را وخیم‌تر می‌کند. این مقاله از برخی جهات مکمل ادبیات علمی این حوزه است. اصلی‌ترین کمک مقاله این است که نشان می‌دهد سیاست‌گذاری‌هایی که در بخش کشاورزی در پی شوک‌های آب‌وهوایی انجام می‌گیرد، پیامدهای کلی و توزیعی شوک‌ها را دستخوش تغییر می‌کند. مبنا هم مطالعاتی هستند که انحراف مشوق‌های کشاورزی را مورد ارزیابی قرار می‌دهند. سایر مطالعات با بررسی این انحرافات در سراسر جهان، بحث می‌کنند که این انحرافات به خاطر تمایل سیاستمداران برای بازتوزیع منافع میان تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان مواد غذایی هستند. در این مقاله با قدم فراتر نهادن از مطالعات کنونی، واکنش‌های سیاستی (کوتاه‌مدت و بلندمدت) به شوک‌های آب‌وهوایی موردمطالعه قرار می‌گیرند. همان‌طور که بحث شد، واکنش‌های سیاستی می‌توانند انحرافات کنونی را تشدید و پیامدهای شوک‌های آب‌وهوایی را وخیم‌تر کنند. بخش قابل‌توجه ادبیات حوزه اقتصاد محیط‌ زیست، سعی در ارزیابی آثار شوک‌های آب‌وهوایی بر تولید محصولات کشاورزی دارد. بخشی دیگر نیز رابطه میان تجارت و سازوکارهای کشاورزی (نظیر تغییر محصول، استفاده از خاک و آب، مهاجرت، فناوری، مقررات و...) را مورد توجه قرار داده‌اند. هر یک از این مطالعات، انحرافات سیاست‌گذاری داخلی را ثابت در نظر می‌گیرند. در این مقاله اما نشان داده می‌شود که سیاست‌گذاری‌های دولت به تغییرات محیط ‌زیستی حساس است و واکنش سیاستی درون‌زا، می‌تواند در فرآیند رسیدگی به تغییرات اصطکاک ایجاد کند.

کلام پایانی

در حالی که بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند امنیت غذایی متکی به تجارت است، اما دولتمردان در کشورهای مختلف حاضرند در واکنش به شوک‌های آب‌وهوایی، سیاست‌گذاری‌های حوزه غذایی خود را تغییر دهند و تجارت را محدود کنند. طبق ارزیابی‌های علمی، این واکنش‌های سیاستی می‌توانند باعث کمبود مواد غذایی اساسی و افزایش قیمت‌های جهانی شوند، اتفاقی که متعاقباً می‌تواند آثار اقتصادی شوک‌های آب‌وهوایی را وخیم‌تر کند. بر این اساس در این مقاله سعی شد تا تاثیر این‌گونه سیاست‌گذاری‌ها روی پیامدهای آب‌وهوایی مورد ارزیابی قرار گیرد. از جنبه نظری، نشان داده شد که نگرانی‌ها پیرامون توزیع منافع، می‌تواند به سیاست‌گذاری‌های انحرافی در بخش کشاورزی منجر شود. جهت اثرگذاری این واکنش‌های سیاستی نامشخص است و بستگی به این دارد که تمایل دولت چیست: حمایت از رفاه مصرف‌کنندگان، تولیدکنندگان یا درآمدهای خود دولت. از منظر تجربی، برآوردهای مقاله حاکی از آن است که موج‌های گرمایی شدید در داخل کشور، سیاست‌گذاری‌ها را در جهت حمایت از مصرف‌کنندگان سوق می‌دهند، در حالی که شوک‌های آب‌وهوایی در خارج از کشور، اثرگذاری کاملاً متفاوتی دارند. از دیگر یافته‌های مقاله این است که واکنش سیاستی به شوک‌های آب‌وهوایی در زمان‌های انتخابات سیاسی برجسته‌تر است، زمانی که سیاستمداران بیش از هر چیزی نظر رای‌دهندگان برایشان اهمیت می‌یابد.