مالیات پیگو

گفت‌وگویی با صدای بلند در کوپه قطار که تمرکز مسافران را بر هم می‌زند، کشاورزی که با علف‌کش به محصولات همسایه آسیب می‌زند، رانندگانی که در خیابان‌ها بی‌هدف پرسه می‌زنند و هوا را آلوده می‌کنند همه و همه نشانه‌هایی از رفتارهای بدون فکر، ضد‌جامعه و حتی غیراخلاقی هستند. اقتصاددانان این رفتارها را نوعی مشکل می‌دانند که باید راه‌حلی برایشان پیدا کرد. 

انتظار می‌رود بازارها فعالیت‌هایشان را به گونه‌ای ساماندهی کنند که به نفع همگان باشد. اما منافع کسانی که مستقیماً درگیر هستند و منافع کل جامعه همیشه در یک راستا نیستند. اگر افراد به حال خود رها شوند، برخی مسافران به آرامش و فضای عمومی اهمیت نمی‌دهند، کشاورزان نسبت به تاثیر علف‌کش‌ها بر محصولات دیگران بی‌توجه می‌شوند و رانندگان تاثیر تصاعد گازهای آلاینده را از خودروهایشان نادیده می‌گیرند. در تمام این موارد، افرادی که مستقیماً درگیر هستند کارشان را کامل انجام می‌دهند اما نظاره‌گران کم‌کاری می‌کنند. قیمت‌های بازار- قیمت بلیت مترو، سموم علف‌کش یا بنزین- این‌گونه هزینه‌های گسترده‌تر یا تاثیرات بیرونی(Externalities) را تحت پوشش قرار نمی‌دهند.

مثال‌هایی که تاکنون آوردیم انواع منفی تاثیرات بیرونی هستند. مثال‌های مثبت نیز وجود دارند. به عنوان نمونه، نواختن موسیقی خوش‌آهنگ ممکن است سفر با مترو را جذاب کند. منافع یک خیابان و جاده جدید برای جامعه ممکن است بیشتر از منفعتی باشد که به سرمایه‌گذار خصوصی آن می‌رسد. از طرف دیگر نمونه‌هایی هستند که ما آنها را تاثیرات درونی(internalities) می‌نامیم. این تاثیرات هزینه‌های مورد غفلت قرارگرفته‌ای هستند که مردم بر آینده خودشان تحمیل می‌کنند. سیگار کشیدن یا مصرف غذاهای پر از شکر و چربی که به سلامت فرد آسیب می‌رسانند نمونه‌هایی از تاثیرات درونی هستند. 

آلفرد مارشال اقتصاددان بریتانیایی اولین فردی بود که نظریه تاثیرات بیرونی را مطرح کرد. اما یکی از دانشجویانش در دانشگاه کمبریج به خاطر کار روی این موضوع به شهرت رسید.

 آرتور پیگو متولد 1877 در جزیره وایت شخصیتی خاص و بدلباس در محیط دانشگاه به شمار می‌رفت. او از معاشرت با غریبه‌ها دوری می‌کرد اما از نظر هوشی بهره بالایی داشت. 

آلفرد مارشال او را یک ابرمرد می‌دانست و با حمایت او پیگو توانست در 30سالگی جانشین او و رئیس دانشکده اقتصاد شود.

پیگو در سال 1920 کتاب «اقتصاد رفاه» را منتشر و در آن دیدگاه خود از علم اقتصاد به عنوان جعبه ابزاری برای بهبود زندگی فقرا را بیان کرد. تاثیرات بیرونی یعنی جایی که «منافع شخصی مانع به حداکثررسانی منافع ملی می‌شوند» کانون اصلی تفکرات پیگو در این کتاب بود. برخی از مثال‌هایی که پیگو در تحلیل‌هایش ذکر کرده بود به مذاق دانشجویان طبقه بالای جامعه خوش می‌آمد. به عنوان نمونه او برای افرادی ابراز نگرانی کرد که زمین‌شان مورد هجوم خرگوش‌های مزرعه همسایه قرار می‌گرفت. اما مثال‌های دیگر پیگو بیانگر مشکلاتی بزرگ‌تر بودند. او ادعا می‌کرد وجود دودکش‌ها در لندن باعث می‌شود فقط 12 درصد از نور خورشید به شهر برسد. آلودگی ناشی از دودکش‌ها هزینه‌های بسیار سنگین «محاسبه‌نشده‌ای» را به شکل لباس‌های کثیف، سبزیجات آلوده و نیاز بیشتر به نور مصنوعی به مردم تحمیل می‌کرد. به عقیده او اگر بازارها به درستی کار می‌کردند مردم سرمایه‌گذاری‌های بیشتری را در ابزارهای کاهنده آلودگی انجام می‌دادند. 

پیگو از هر روشی برای مقابله با تاثیرات بیرونی استقبال می‌کرد. به عقیده او لازم بود برخی امور تحت مقررات قرار گیرند. پیگو نمی‌توانست بپذیرد که دست نامرئی سفته‌بازان املاک را به سمت ایجاد شهری با برنامه‌ریزی صحیح بکشاند. او می‌گفت برخی فعالیت‌ها باید به طور کامل ممنوع شوند. به عنوان مثال او عقیده داشت فعالیت‌های متقلبانه مانند دستکاری در مواد غذایی به هیچ عنوان نمی‌توانند منافع اقتصادی خلق کنند.

از نظر پیگو آشکارترین و در دسترس‌ترین راه مداخله اعمال «پاداش و مالیات» است. در این اقدام، با استفاده از قیمت‌ها بازار به تکامل می‌رسد و در عین حال مردم در فرآیند تشریفات اداری درگیر نمی‌شوند. به عنوان مثال پیگو شاهد بود که تولیدکنندگان و فروشندگان مشروبات الکلی مجبور نیستند پولی برای هزینه زندان و پلیس در جرائم ناشی از شرب خمر بپردازند لذا او پیشنهاد کرد به مشروبات الکلی مالیات تعلق گیرد. قیمت بالای مشروب برخی را از نوشیدن باز می‌دارد و دیگران نیز مجبور می‌شوند هزینه‌های اجتماعی ناشی از اقدامات‌شان را بپردازند.

این نوع مداخله «مالیات پیگو» نام گرفت. این دیدگاه هم در رشته‌های علم اقتصاد گنجانده شد و هم مورد علاقه و استقبال سیاستگذاران قرار گرفت. به زودی در سراسر جهان مالیات‌هایی برای مقابله با تاثیرات بیرونی تصویب شدند. فرانسه در 9 فرودگاه پررفت‌وآمد خود مالیات آلودگی صوتی می‌گیرد. در جهان غرب رانندگان باید عوارضی را بپردازند که از آن برای مقابله با معضل ترافیک و آلودگی هوا استفاده می‌شود. مالیات‌های اصلاح تاثیرات بیرونی از قبیل مالیات توتون و تنباکو نیز رواج یافته‌اند. از سال آینده، دولت بریتانیا مالیاتی را برای نوشیدنی‌های شیرین و مضر وضع می‌کند.

مالیات پیگو یکی از موضوعات اصلی در بحث‌های سیاستی مربوط به گرمایش جهانی است. از اولین دهه 1990 فنلاند و دانمارک مالیات کربن را معرفی کرده‌اند. این مالیات از سال 2008 در ایالت کانادایی بریتیش کلمبیا و از سال 2014 در شیلی و مکزیک اجرا می‌شود.

اگر از قیمت‌گذاری به عنوان نشانگر استفاده شود، اعمال مالیات مردم و شرکت‌ها را تشویق خواهد کرد میزان انتشار کربن خود را به طرز قابل توجهی پایین آورند. این روش در مقایسه با مقررات‌گذاری بسیار موثرتر خواهد بود. اگر اعمال مالیات همگانی باشد آنهایی که آسان‌تر می‌توانند تصاعد آلاینده‌ها را کاهش دهند بیشترین کاهش را صورت خواهند داد.

چنین اقداماتی قطعاً رفتار مردم را تغییر می‌دهد. به عنوان مثال، مالیات بر کیسه‌های پلاستیکی در ایرلند میزان استفاده از آنها را تا بیش از 90 درصد کمتر ساخت (هرچند تاثیرات جانبی ناخوشایندی مانند دزدی سبدها و گاری‌های خرید فروشگاهی را نیز به همراه  داشت). در لندن، سه سال پس از وضع عوارض ورود به منطقه طرح ترافیک در مرکز شهر، میزان رفت و آمد در آن تا 25 درصد کاهش یافت. در بریتیش کلمبیا، وضع مالیات کربن باعث شد مصرف سوخت و تولید گازهای گلخانه‌ای بین 5 تا 15 درصد کمتر شود و تجربه اعمال مالیات توتون و تنباکو نشان می‌دهد مصرف دخانیات کاهش یافته و پیدا کردن محصولات قاچاقی جایگزین نیز دشوار شده است.

پیشتازان عرضه مالیات پیگو می‌گویند آنها «منفعتی دوجانبه» ایجاد می‌کنند، از یک طرف با اخذ هزینه آسیب‌ها، منافع اجتماعی خلق می‌کنند و از طرف دیگر درآمدها را بالا می‌برند تا بتوانند در جایی دیگر مالیات‌ها را کاهش دهند. به عنوان مثال، مالیات کربن در فنلاند بخشی از برنامه کاهش مالیات بر نیروی کار بود. اگر قرار است مالیات‌ها مانع انجام چیزی شوند بهتر است که مانع آلودگی باشند نه کار. در دانمارک بخشی از درآمد مالیات کربن برای تامین مالی مستمری‌ها استفاده می‌شود.

پرواز پیگو

با وجود اینکه سیاستگذاران از نظریه پیگو استقبال کردند، اشکالات نظری و عملی آن به دقت بررسی شدند. اقتصاددانان شکاف‌هایی را در نظریه پیدا کردند. یکی از اعتراضات اصلی به این نظریه ناقص بودن چارچوب آن است چراکه در این نظریه تمام عوامل دیگر در اقتصاد ثابت فرض می‌شوند. به عنوان مثال تاثیر مالیات پیگو به سطح رقابتی بستگی دارد که در بازار از آن متاثر می‌شود. اگر یک بنگاه انحصاری از قدرتش برای کاهش عرضه محصولات استفاده کند اعمال مالیات جدید حاصل چندانی نخواهد داشت. یا اگر یک بنگاه بزرگ تولیدکننده مشروبات الکلی هزینه مالیات را متقبل شود تاثیر آن بر کاهش جرایم ناشی از شرب خمر از بین می‌رود. انتقاد مشابهی نیز در مورد «منفعت دوجانبه» وجود دارد: اگر مالیات بر کار باعث می‌شود افراد کمتر کار کنند به همان نسبت مالیات‌های زیست‌محیطی که هزینه برخی از مخارج را بالا می‌برند نیز ممکن است به کاهش کار کردن منجر شود. 

رونالد کوز(Coase) طراح نظریه بنگاه‌ها از دانشگاه شیکاگو اقتصاددان دیگری است که نظریه پیگو را به باد انتقاد گرفت. کوز تاثیرات بیرونی را مشکل ناشی از تعریف ناقص حقوق مالکیت می‌داند. اگر این امکان وجود داشته باشد که حقوق مالکیت به درستی تعریف شود افراد می‌توانند با مصلحت‌اندیشی و چانه‌زنی به راه‌حل‌های مناسب برسند بدون آنکه به مالیات‌های سنگین نیازی باشد. کوز یک قنادی را مثال می‌زند که با سر و صدای دستگاه‌هایش آرامش مطب دکتر همسایه را بر هم زده است. در این حالت نمی‌توان مشکل را با وضع مالیات حل کرد و بهتر آن است که دو همسایه با مذاکره به راه‌حل برسند. ممکن است قانون حق ایجاد سروصدا را به قنادی بدهد.

در بسیاری از موارد صرف دردسر مذاکره و چانه‌زنی باعث می‌شود این امر تحقق پیدا نکند. این مشکلی است که کوز خود در همان ابتدا به آن اذعان کرد. اما نکته اصلی همچنان پابرجاست. قبل از اعمال یک مالیات اصلاحی ابتدا باید توجه داشت کدام نهادها یا قوانین موجود می‌توانند مشکل را حل کنند. کوز می‌گوید که قوانین رفع مزاحمت می‌توانند مشکل ورود خرگوش‌ها به زمین همسایه را برطرف سازند یا تعیین کوپه‌های بدون سروصدا در قطار می‌تواند مسافران را بر اساس ترجیحات خودشان راهنمایی کند.

برخی منتقدان رویکرد پیگو را از لحاظ اخلاقی رد می‌کنند. مایکل سندل(sandel) فیلسوف سیاسی در دانشگاه هاروارد از این‌ نگران است که اتکا به قیمت‌ها و بازارها برای حل مشکلات جهانی می‌تواند به مشروعیت‌بخشیدن به رفتارهای بد بینجامد. به عنوان مثال هنگامی که در سال 1998 یک مدرسه در حیفا تصمیم گرفت والدین را برای تاخیر در برگرداندن فرزندان از مدرسه جریمه کند بی‌نظمی‌ها افزایش یافت. مشخص شد که ایجاد احساس گناه در والدین می‌تواند عامل موثرتری برای نظم‌دادن به آنها باشد چراکه والدین با پرداخت جریمه احساس گناه را تقلیل می‌دادند.

علاوه بر این دعواهای نظری در مورد مالیات پیگو، سیاستگذاران با اشکال مختلفی از مشکلات عملی مواجه شدند. پیگو خود در کتاب اقتصاد رفاه اذعان دارد که نسخه‌های تجویزی او مبهم هستند. او اعتقاد داشت که وضع مالیات بر صنایع مضر می‌تواند برای جامعه مفید باشد اما نمی‌گوید که کدام صنایع آسیب‌زا هستند. همچنین او جزئیات چگونگی تعیین سطح مالیات را بیان نمی‌کند.

در جهان واقع، قیمت‌ها کمک زیادی نمی‌کنند. ناتوانی آنها در پوشش‌دهی هزینه‌های اجتماعی مشکلی است که به راه‌حل نیاز دارد. نمی‌توان از مردم خواست هزینه دقیق آسیب ناشی از راهبندان را تعیین کنند. در حوزه‌هایی از این قبیل سیاستگذاران مجبور می‌شوند ترکیبی از عمل‌گرایی و پذیرش عمومی را به‌کار گیرند. هزینه پنج‌پوندی رانندگی در منطقه طرح ترافیک لندن برآوردی تقریبی از هزینه اجتماعی هر سفر به مرکز شهر بود. بدون تردید تمایل به افزایش درآمدهای دولتی نیز نقش مهمی ایفا می‌کند. می‌توان خوش‌انگارانه باور کرد که سیاستگذاران مالیات پیگو را صرفاً برای حل یک تاثیر بیرونی وضع می‌کنند اما شواهد و حس عمومی چیز دیگری را نشان می‌دهند. در سال 1996 بر اساس پژوهش‌ها عوارض زباله در لندن هفت پوند به ازای هر تن تعیین شد اما در بازبینی‌های سال‌های 2009 و 2014 این مبلغ به ترتیب به 40 و 80 پوند افزایش یافت. 

وقتی بحث تعیین هزینه‌های اجتماعی تصاعد کربن پیش می‌آید شرایط پیچیده‌تر می‌شوند. اقتصاددانان با تلاش بسیار مدل‌های بزرگ اقتصادی جهان را بررسی کردند تا بتوانند رابطه بین دما و تولید ناخالص داخلی را محاسبه کنند. اما این اقدامات نیز صرفاً بر مبنای مفروضات است. علاوه‌بر این، تعیین ارزش دلاری برای تخریب محیط زیست هم از نظر اخلاقی و هم از نظر فنی صحیص نیست و مانند آن است که بخواهیم ارزش نسل‌های آینده را اندازه بگیریم. در نتیجه، دامنه برآوردهای ضررهای اقتصادی انسان‌ها به خاطر تصاعد کربن بسیار گسترده است و از 30 تا 400 دلار در هر مگا تن نوسان دارد.

همه چیز سیاسی است

موضوع بحث‌‌برانگیز دیگر مصادیق اعمال مالیات پیگو است. یک برداشت عمومی آن است که این مالیات‌ها سرکوب‌کننده‌اند و به عنوان مثال افراد فقیری را تنبیه می‌کنند که بیشتر از دیگران سیگار می‌کشند و نمی‌توانند از عهده هزینه افزایش دمای محیط برآیند. اقتصاددانان ممکن است اهمیتی ندهند. به عقیده آنها نکته اصلی آن است که هر کس تاثیرات بیرونی ایجاد می‌کند باید پول آن را بپردازد. سیاستمداران نمی‌توانند بی‌رحم و خشن باشند. هنگامی که در سال 2012 استرالیا نوعی مالیات کربن معرفی کرد بیش از نیمی از آن به مستمری‌بگیران و خانوارهای فقیر داده شد تا در پرداخت هزینه انرژی به آنها کمک شود. آن مالیات انتقادات زیادی را برانگیخت اما پرداختی‌ها به خانوارها اوضاع را آرام کرد.

موضوع دشوار دیگر آن است که مالیات دقیقاً متوجه بدترین متخلفان شود. به عنوان مثال، از جنبه کاهش بهره‌وری در محل کار و هزینه‌های اضافی درمانی، نوشیدن بیش از حد الکل عامل پیدایش 77 درصد هزینه‌هاست اما در هر ماه کمتر از یک‌پنجم آمریکایی‌ها اعلام می‌کنند بیش از حد نوشیده‌اند. ممکن است اقتصاددانان تمایل داشته باشند از دوازدهمین بطری آب‌جوی مصرفی فرد به بعد را گران‌تر کنند اما اجرای چنین کاری همانند یک کابوس است. 

فرآیند جهانی‌سازی پیچیدگی‌ها را بیشتر می‌کند. وجود مالیات کربن در یک کشور ممکن است افراد را ترغیب کند به واردات روی آورند یا به رقابت‌پذیری شرکت‌های صادرکننده آسیب بزند یا حتی آنها را وادار کند مکان استقرارشان را تغییر دهند. یک راه‌حل آن است که برای محتوای کربن محصولات وارداتی مالیات وضع و سپس مالیات شرکت‌های صادرات به آنها بازگردانده شود. این همان کاری است که اتحادیه اروپا در مورد سیمان انجام می‌دهد. اما این طرح را نمی‌توان به آسانی در کل اقتصاد اجرا کرد. مالیات هماهنگ جهانی برای کربن فقط در رویای اقتصاددانان است و همان‌جا هم خواهد ماند.

همان‌طور که دیدیم پیگو یک مشکل و یک راه‌حل را به اقتصاددانان معرفی کرد. موضوعی که از دیدگاه نظری ساده اما در عمل دشوار است. علم سیاست و سیاستگذاران پیچیده‌تر از آن چیزهایی هستند که نظریه‌پردازان بر روی تخته سیاه می‌نویسند. با این حال، پیگو مطمئن بود که کارش ارزشمند است. به گفته او علم اقتصاد «ابزاری برای بهتر کردن زندگی انسان‌هاست».