اجتماع در خدمت توسعه

اصلاحات اقتصادی، کلیدواژه‌ای است که حداقل از نیمه دوم قرن بیستم به این‌سو در سراسر جهان شنیده می‌شود. این فرآیند چندجانبه و البته دشوار در برخی کشورها راه خود را پیدا کرده و به سرمنزل مقصود رسیده است و در برخی دیگر تنها بر هزارتوی پیچیدگی‌ها و دشواری‌های کشور افزوده است. بررسی‌های تاریخی نشان می‌دهند یکی از مهم‌ترین جنبه‌هایی که در به ثمر نشستن اصلاحات اقتصادی موثر بوده، زمینه‌های اجتماعی آن است. این مساله خود می‌تواند دو روی مهم داشته باشد. اولین حالت این است که اصلاحات مورد نظر برآمده از خواست اجتماع باشد، که در این صورت پیشبرد آنها از سوی دولت به یک مطالبه عمومی تبدیل خواهد شد. حالت دیگر این است که سیاستگذار برای نیل به اصلاحات اقتصادی ابتدا به دنبال زمینه‌هایی اجتماعی باشد تا پذیرش سیاست‌ها هرچه بهتر از سوی مردم صورت گیرد.

این امر به ویژه زمانی اهمیت می‌یابد که بدانیم، تغییر و اصلاح قوانین و مقرراتی که به منزله قواعد بازی در ساختار یک اقتصاد هستند، امری است بسیار مشکل و بالطبع مقاومت بالایی هم از جانب گروه‌های ذی‌نفع و هم احتمالاً به طور کلی از جانب عاملان اقتصادی که به آن محیط خو گرفته‌اند وجود خواهد داشت. درنتیجه هنگامی که پای سیاستگذاری به میان می‌آید یکی از مهم‌ترین بخش‌ها، جنبه عمومی مساله و نحوه واکنش مردم به آن است. آیا مردم از سیاست‌های جدید استقبال خواهند کرد یا در برابر آن ممانعت خواهند کرد. در این نوشتار قصد داریم از منظر تئوریک به این مساله بنگریم تا بدانیم علم اقتصاد جریان اصلی عمدتاً چه پیش‌نیازهایی را از نظر اجتماعی برای پیاده‌سازی اصلاحات اقتصادی در نظر گرفته است.

دو سوال کلیدی

هنگامی که از پیش‌نیازهای اصلاحات اقتصادی صحبت می‌کنیم، علی‌القاعده در ذهن داریم که در سیاستگذاری اقتصادی باید میان دو مقوله طراحی و پیاده‌سازی تفاوت قائل شویم. طراحی طبیعتاً به جنبه‌های تئوریک امر می‌پردازد و چند سناریوی محتمل در بهترین و بدترین حالت ممکن را پیش‌بینی می‌کند اما از آنجا که پیاده‌سازی در دنیای واقع رخ می‌دهد، به طور بالقوه می‌تواند ارتباطات گسترده‌تری با بسیاری دیگر از زمینه‌ها داشته باشد. هنگامی که صحبت از پیش‌زمینه‌های اجتماعی نیز به میان می‌آید، یقیناً به دنبال شرایطی هستیم که تا یک سیاست بالقوه اقتصادی را بتوانیم به بهترین نحو در بهترین زمان ممکن به اجرا بگذاریم. بدین منظور باید به دو سوال کلیدی در این رابطه پاسخ دهیم که در ادامه آنها را مطرح می‌کنیم.

ابتدا فارغ از آنکه به صورت نظری تصور کنیم سیاستگذار صرفاً خیرخواه است یا برای منافعی (مثلاً انگیزه دوباره انتخاب شدن) قصد انجام اصلاحات اقتصادی را دارد، باید به یک سوال مهم در زمینه سیاستگذاری عمومی پاسخ دهیم و آن اینکه اصلاحات اقتصادی مدنظر قرار است انتظارات افراد را چگونه مدیریت کند؟ بخش مهمی از این مساله به نحوه علامت‌دهی سیاستگذار به عموم بازمی‌گردد که در شکل‌گیری انتظارات آنها تاثیرگذار خواهد بود.

برای مثال، به‌رغم اینکه از پیدا شدن نسخه جادویی مهار تورم دهه‌ها می‌گذرد، شواهد حاکی از آنند که در اغلب کشورهای در حال توسعه اشتغال و تورم به صورت دو ابرچالش هنوز حل‌نشده باقی مانده‌اند. این دو همان اهدافی هستند که بانک‌های مرکزی به طور معمول می‌بایست هدف‌گذاری کنند اما عموماً به دلایل گوناگون در اجرای آن توفیق نمی‌یابند. بخشی از این امر به عدم استقلال بانک مرکزی و ناکارآمدی سیاست‌های پولی اتخاذشده بازمی‌گردد که از حوصله این مطلب خارج است. اما بخش دیگر که روی سخن این نوشتار با آن است، به نحوه مواجهه سیاستگذار پولی با عاملان اقتصادی مربوط می‌شود. هرچقدر که این علامت‌دهی درست‌تر و به‌موقع‌تر صورت گیرد، عموم نیز با آمادگی بهتری از هرگونه تغییر در سیاست‌های پولی استقبال خواهند کرد.

سوال بعدی این است که در چه افق زمانی بناست این تغییرات صورت گیرد و کسانی که از آن منتفع یا متضرر خواهند بود چه سهمی از جمعیت جامعه هستند. بر این اساس باید معیار مقررات‌گذاری یا قانونگذاری را مطرح کرد. مقررات‌گذاری به معنی امور لازم‌الاجرایی که هر دولت به صورت آیین‌نامه به دستگاه‌های ذی‌ربط ارسال می‌کند و قانونگذاری به معنی آنچه از سوی دولت به مجلس ارائه و متعاقباً تصویب می‌شود. تفاوت اثربخشی این دو را می‌توان از دولتی به دولت دیگر جست‌وجو کرد، جایی که همه دولت‌ها فارغ از جهت‌گیری سیاسی‌شان ملزم به رعایت قوانین مصوب مجلس هستند. تجربه اصلاحات عمیق اقتصادی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که این امور اکثراً از مجرای قانونگذاری عبور کرده‌اند. هنگامی که بناست چیزی به صورت قانون درآید، زمزمه‌های آن درون اجتماع خواهد پیچید یا چنان‌که گفته شد، خود آن مساله یک خواست عمومی بوده است بنابراین، زمینه‌های اجتماعی چنین امری از قبل وجود داشته و تشکیل شده است. چیزی که در اینجا باید از آن صحبت کرد، نحوه اجرای قوانین یادشده است. چراکه مقطع زمانی هم می‌تواند در میزان واکنش جامعه به یک اصلاح خاص اقتصادی موثر باشد.

یکی از بارزترین مثال‌های این امر پرداخت‌های نقدی است که در قالب جبران افزایش قیمت برخی اقلام ضروری به خانوارها پرداخت می‌شود. در صورتی که این پرداخت‌ها ناگهانی و بدون آمادگی قبلی باشند و پس از مدت کوتاهی هم گروه‌های هدف آن به طور ناگهانی دستخوش تغییر شوند، مقابله با موج انتظارات چندان آسان نخواهد بود.

اجتماع از منظری دیگر

از منظر دیگری هم می‌توان به پیش‌زمینه‌های اجتماعی اصلاحات اقتصادی نگریست و آن نوع جامعه و سطحی از توسعه اقتصادی است که پیش از شروع موج اصلاحات مورد نظر به آن دست یافته است. اولین و البته طبیعتاً نه کامل‌ترین معیار تقسیم‌بندی که در اینجا به ذهن می‌رسد همان تقسیم‌بندی معروف کشورها به توسعه‌یافته، در حال توسعه و کمتر توسعه‌یافته است. بنابه این تقسیم‌بندی نوع اصلاحات اقتصادی که درباره آن صحبت می‌کنیم نیز متفاوت خواهد بود و مسلماً هر نوع نیز پیش‌زمینه‌های اجتماعی خاص خود را طلب می‌کند.

عموماً در کشورهای کمتر توسعه‌یافته که برطرف ساختن نیازهای اساسی و دست‌وپنجه نرم کردن با فقر و گرسنگی از اصلی‌ترین چالش‌های آنها محسوب می‌شود، اصلاحات اقتصادی می‌تواند به صرف هرچه موثرتر منابع موجود و تامین مالی جدید به منظور ریشه‌کن ساختن فقر مطلق و جلوگیری از مرگ‌ومیر در اثر بیماری‌ها مربوط شود، برای چنین امری طبیعتاً آگاهی عمومی و پیش‌نیاز اجتماعی خاصی مورد نیاز نیست چراکه به‌سادگی می‌توان تغییری بزرگ و مثبت را با قدمی کوچک در این زمینه متوجه شد و آن تفاوت قابل توجه زندگی افراد بسیاری است که از آن شرایط رهایی می‌یابند.

در کشورهای توسعه‌یافته که در سوی دیگر طیف فوق قرار دارند، اصلاحات اقتصادی عمدتاً به سیاست‌های بازارهای مختلف مثل بازار نیروی کار، بازارهای مالی و‌... مربوط می‌شود. در اینجا هرچند دقت در سیاستگذاری بسیار مهم است و یک اشتباه به نوبه خود ممکن است آغازگر یک بحران در آن بازار باشد اما عموماً از آنجا که اقتصاد کلان این کشور از ثبات کافی برخوردار است، ماهیت رو به جلو بودن آنها چندان به خطر نمی‌افتد، تنها به دلیل سطح بالای آگاهی عمومی و مطالبه‌گری ممکن است نارضایتی‌هایی در قالب اعتصابات شکل بگیرد. شاید بتوان گفت طی نیم‌قرن گذشته در این گروه کشورها، اعتراضات گسترده در پاسخ به آنچه از آن به عنوان اصلاحات اقتصادی یاد می‌شود به جز موارد معدودی همچون بریتانیای دوره مارگارت تاچر کمتر دیده شده است.

اما میانه این طیف که عنوان کلی‌تر در حال توسعه‌ها را در‌بر می‌گیرد، هم گسترده‌تر از دو طیف دیگر است و هم متنوع‌تر. شاید مصداقی‌ترین و عینی‌ترین موارد بحث اصلی این نوشتار را هم در همین‌جا بتوان جست‌وجو کرد. فارغ از تفاوت‌های فرهنگی و ساختاری هرکدام از این کشورها، یک چارچوب کلی برای توسعه‌یافتگی در این کشورها طی نیم‌قرن اخیر پیشنهادشده که عموماً با آزادسازی تجاری، رقابتی کردن تولیدات داخلی و مشارکت در بازارهای جهانی همراه بوده است. زمامداران مختلف در این کشورها در مقاطع زمانی مختلف سعی داشته‌اند تا آغازگر این روند باشند اما مسیرهایی که رفته‌اند شاید به اندازه تعداد این کشورها متفاوت بوده است. به جز چند کشور موفق در شرق و جنوب شرق آسیا به سختی می‌توان کشور دیگری را نام برد که خود را از زمره کشورهای یادشده به خوبی جدا کرده و به مرز توسعه‌یافته‌ها رسیده باشد. سایر توفیقات در این قبیل کشورها هرچند قابل توجه بوده‌اند اما صرفاً در برخی بخش‌ها صورت گرفته و لزوماً همه‌جانبه نبوده‌اند. اما درهرحال یک ویژگی مهم در میان همه آنها مشترک بوده است و آن اجرای همان چارچوب کلی یادشده است. این مساله از آنجا اهمیت دارد که تقریباً در تمامی این کشورها برای شروع تغییرات و اصلاحات، دولت حاکم در ابتدا به بررسی گزینه‌های موجود و اولویت‌بندی در سیاستگذاری‌هایش پرداخته است. مسلماً یکی از مصداق‌های بارز اولویت‌بندی توجه به شرایط اجتماعی است در غیر این صورت جایگاه دولت در نزد مردم متزلزل خواهد شد. از همین‌روست که در اغلب موارد دولتی که پیشتاز توسعه اقتصادی در آن کشور بوده یا برنامه‌ای جامع برای اصلاحات مدون دارد و به آن پایبند بوده است، دوباره رای مردم را با خود داشته یا حداقل حزبی که آن دولت از آن می‌آید مورد اقبال مردم بوده است. بنابراین شکی وجود ندارد که بر اساس سازوکارهای دموکراتیک که خواست و ترجیحات اکثریت مردم را نمایندگی می‌کنند، عموم به تصمیمات و سیاستگذاری‌های دولت واکنش نشان می‌دهند.

مصادیق عینی

مثال‌های متعددی در مورد اولویت‌بندی‌های سیاستگذاری متناسب با نیازها و افق‌های هدف‌گذاری‌شده کشورها وجود دارد که هرکدام به نوبه خود شروع و ادامه روند اصلاحات اقتصادی را در این کشورها سوق داده‌اند. کره جنوبی در اولین سال‌های تاسیس آن، پیش از آنکه رشد خیره‌کننده خود را آغاز کند یکی از مثال‌های بارز این امر است، جایی که اهمیت زیادی به نظام آموزشی و توسعه سرمایه انسانی داده شد و متعاقباً با ورود سرمایه‌های خارجی مستقیم به این کشور چرخ‌های توسعه نیز به حرکت درآمد. امروزه کمتر تاجر موفقی از نسل طلایی کره جنوبی را می‌توان یافت که خاطرات تلخ و شیرینی از سال‌های کودکی‌اش که مصادف با دهه‌های 1950 و 1960 میلادی بوده است نداشته باشد. این امر را می‌توان حاکی از آن دانست که آموزش و پرورش حتی در روزگاری که کره جنوبی با فقر دست‌وپنجه نرم می‌کرد، یک اولویت اجتماعی محسوب می‌شده است، از همین‌رو در دهه‌های بعد از اولین اولویت‌های سیاستگذاری نیز بوده است.

کشورهای آمریکای لاتین که پدیده کار کودکان همچنان در آنها وجود دارد، مثال دیگری در این زمینه هستند. زمانی که در اواخر قرن بیستم میلادی، کشور مکزیک سعی کرد برنامه‌ای را به منظور ترویج آموزش و بهداشت از سر بگیرد، دقیقاً جامعه هدفی را مدنظر داشت که در معرض بیشترین آسیب‌های اجتماعی قرار داشتند. برنامه «پروگرسا» که با هدف ریشه‌کن کردن معضل کودکان کار و نیز بهبود سلامت نوزادان به اجرا درآمد، یکی از معروف‌ترین نمونه‌های پرداختی نقدی مشروط در دنیا محسوب می‌شود که طی چند سال به یکی از اصلی‌ترین برنامه‌های دولت وقت تبدیل شده بود. این طرح به‌‌رغم هزینه‌هایی که برای دولت به همراه داشت اما به دلیل منافع مثبت اجتماعی و ترویج آموزش و نجات دادن نسلی که در معرض زوال بود، افق زندگی افراد بسیاری را تغییر داد چراکه اکثر اعضای خانواده در این طرح دخیل شده و اثر مشاهده در میان همسن و سالان نیز به نوبه خود باقی بود.

چین در اواخر دهه 1970 میلادی و به طور خاص زمانی که دنگ شیائوپنگ بر سرکار آمد، نمونه قابل توجه دیگری است که لزوم آماده بودن پیش‌زمینه‌های اجتماعی برای اصلاحات اقتصادی را گوشزد می‌کند. شاید بتوان از حافظه تاریخی مردم چین که تجربیات تلخ دوران مائو و قحطی مرگبار را به خاطر داشتند، به عنوان یکی از اصلی‌ترین محرک‌های اصلاحات گسترده و بی‌سابقه اقتصادی در آن دوران نام برد. در غیر این صورت شاید کمتر کسی به راحتی با سیاست درهای باز کنار می‌آمد و به عادی‌سازی روابط با دنیای توسعه‌یافته می‌پرداخت. درواقع جامعه چین در دهه 1980 میلادی دریافته بود که ادامه سیاست‌های گذشته نتیجه مشابه دوران مائو را به دنبال خواهد داشت. از همین رو یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای پارادایم شیفت برای دنگ شیائوپنگ، یعنی آمادگی و مطالبه عمومی، از قبل حاضر بود. با در اختیار داشتن چنین پتانسیلی، آنچه چین می‌بایست در آن دوران بر آن تمرکز می‌کرد نحوه پیاده‌سازی سیاست‌های جدید مدنظرش بود که به نظر می‌رسد تا حد خوبی نیز از عهده آن برآمد.

نکته آخر

به طور معمول اقتصاددانان سعی می‌کنند توصیه‌های سیاستی مطابق با واقعیت‌های موجود ارائه کنند تا آنچه می‌گویند با بیشترین احتمال ممکن در میدان عمل اتفاق بیفتد. اما تصمیم اصلی در باب اینکه چه برهه زمانی برای اجرای چه نوع اصلاحاتی مناسب است به خود سیاستگذار بازمی‌گردد. بنابراین گفته می‌شود که ابتدا باید سیاست درست را برگزید و سپس آن را در زمان درست به نحو درست پیاده کرد. چه بسیار سیاستگذارانی که زمان درستی را برای پیاده‌سازی یک ایده انتخاب نکرده‌اند و به همین دلیل نه‌تنها در اجرای آن سیاست در آن مقطع موفق نبوده‌اند، بلکه دیگر کمتر فرصت اجرای سیاست از سوی اجتماع به آنها داده شده است، بدین معنی که یا دیگر از سوی مردم انتخاب نشده‌اند، یا ذهنیت باقی‌مانده از تصمیم قبلی به عنوان یک مانع بر سر راه آن سیاست باقی مانده است. 

از سوی دیگر اصلاحات اقتصادی عموماً برای اثرگذاری با یک وقفه همراهند و این همان چیزی است که در صورت آگاه نبودن اذهان عمومی می‌تواند برای سیاستگذار مساله‌ساز شود. شوک‌های کلان اقتصادی که به ویژه اقتصادهای در حال توسعه، بیشتر از دیگر کشورها در معرض آن قرار دارند نیز می‌تواند مزید بر علت شده و اوضاع را بغرنج کند. در نتیجه این امر ممکن است کشوری دهه‌ها در اولین قدم‌های تلاش برای اجرای اصلاحات اقتصادی ناکام مانده باشد.

نهایتاً در صورتی که پذیرش انجام یکسری اصلاحات اقتصادی از سوی جامعه وجود داشته باشد بدین معنی است که ترجیحات جمعی افراد همسو با آن سیاست خاص قرار گرفته است و این امر نه‌تنها اجرای آن سیاست را تسهیل می‌کند بلکه دستیابی به اهداف مدنظر آن سیاست‌ها را هم تسریع خواهد کرد. به عبارت دیگر هرچند از هنگامی که صحبت از پیش‌زمینه‌های لازم برای پیاده‌سازی سیاست اقتصادی به میان می‌آید، اصل سیاست اقتصادی در کانون توجه نیست، اما علم اقتصاد نیز حتی از منظر تئوریک شرایطی را پیش‌بینی کرده است که سیاستی که اجرا می‌شود بیشترین اثربخشی ممکن را داشته باشد. آنچه در این نوشتار چه به لحاظ تئوریک چه به لحاظ نمونه‌های عملی مطرح شد موید این مساله است که برای اجرای اصلاحات اقتصادی، رعایت پیش‌نیازهای اجتماعی از قبیل پاسخ مناسب به دو سوال کلیدی که در این مطلب طرح شد، ضرورت دارد. علاوه بر این، رعایت سایر ملاحظات سیاسی و اقتصادی که توضیح‌شان از حوصله این مطلب خارج است نیز به اجرای هرچه بهتر اصلاحات کمک خواهد کرد. در غیر این صورت ماحصل اجرای سیاست با آنچه روی کاغذ پیش‌بینی شده است فاصله قابل توجهی خواهد داشت.